Thi hành án dân sự có vai trò quan trọng trong hoạt động tư pháp nói chung và quá trình giải quyết vụ án nói riêng. Bản án, quyết định của Toà án chỉ thực sự có giá trị khi được thi hành trên thực tế. Hoạt động thi hành án là công đoạn cuối cùng, có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm cho bản án, quyết định của Toà án được chấp hành, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và Nhà nước, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của bộ máy Nhà nước. Chính vì vậy, Hiến pháp năm 1992 đã quy định: “Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”.
Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 sau gần 5 năm triển khai thực hiện đã thu được nhiều kết quả quan trọng như: về mặt thể chế, đã ban hành được hai Pháp lệnh chuyên ngành về thi hành án dân sự là Pháp lệnh thi hành án dân sự 1993, Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004 và trên dưới một trăm văn bản trực tiếp hướng dẫn hoặc có liên quan đến công tác thi hành án dân sự; về mặt tổ chức bộ máy, các cơ quan thi hành án dân sự trên toàn quốc đã từng bước được kiện toàn: 63 cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh trên phạm vi cả nước đã có Trưởng hoặc được giao Quyền trưởng và Phó trưởng; về cơ bản tất cả các cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh đã thành lập được hai hoặc ba phòng chuyên môn trực thuộc, riêng Thi hành án dân sự thành phố Hà Nội thành lập bốn phòng, Thi hành án dân sự thành phố Hồ Chí Minh thành lập năm phòng, các phòng về cơ bản đều đã được bổ nhiệm Trưởng, Phó trưởng phòng hoặc Phó trưởng phòng giao phụ trách; về công tác biên chế, các cơ quan thi hành án dân sự trên phạm vi cả nước đã tuyển dụng được khoảng 8000 biên chế trên tổng số 8287 biên chế được phân bổ, trong đó có gần 3.000 Chấp hành viên, ngoài ra là các chức danh khác như Kế toán, Chuyên viên, Cán sự, Thủ kho, Thủ quỹ…; về công tác đào tạo, bồi dưỡng, Bộ Tư pháp luôn luôn quan tâm chỉ đạo các đơn vị chức năng thuộc Bộ liên tiếp mở các khoá đào tạo Chấp hành viên, các lớp bồi dưỡng, tập huấn kiến thức pháp luật mới để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ thi hành án cho Thủ trưởng các cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên đã được bổ nhiệm lâu năm và các công chức làm công tác tổ chức, kế toán, văn thư, lưu trữ trong các cơ quan thi hành án dân sự địa phương. Nhìn chung các quy định về thi hành án dân sự đã thể hiện được quan điểm cải cách tư pháp, cải cách hành chính phù hợp với sự chuyển đổi từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường, tháo gỡ kịp thời một số tồn tại, vướng mắc trong công tác thi hành án dân sự nói chung, công tác tổ chức cán bộ trong lĩnh vực thi hành án dân sự nói riêng, góp phần từng bước nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong thời gian qua.
Tuy nhiên, so với đòi hỏi của thực tiễn và yêu cầu nhiệm vụ được đặt ra trong tình hình mới thì Pháp lệnh thi hành án dân sự 2004 đã phát sinh những hạn chế trong công tác tổ chức cán bộ như: trách nhiệm, cơ chế phối hợp của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong thi hành án; cơ chế quản lý, mô hình tổ chức cơ quan thi hành án chưa ngang tầm với chức năng, nhiệm vụ và tính chất công việc được giao; quyền hạn của cơ quan thi hành án, của chấp hành viên chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ; chưa có cơ chế phối hợp hiệu quả giữa thi hành án dân sự với thi hành án phạt tù, đặc biệt là các vụ án hình sự có bồi thường thiệt hại…
Để khắc phục những hạn chế nêu trên, tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan thi hành án dân sự và cũng là để tiếp tục thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng về công tác tổ chức cán bộ và cải cách tư pháp trong lĩnh vực thi hành án, vừa qua, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội Khoá XII, ngày 14/11/2008 đã biểu quyết thông qua Luật thi hành án dân sự với đa số phiếu tán thành, gồm có 9 chương, 183 Điều chứa đựng nhiều nội dung đổi mới quan trọng về công tác tổ chức cán bộ trong lĩnh vực thi hành án dân sự, bao gồm:
Một là, về hệ thống tổ chức thi hành án dân sự. Có thể nói hệ thống tổ chức thi hành án dân sự là một trong những vấn đề có ý nghĩa quan trọng, thể hiện địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự trong việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ và trong mối quan hệ với các cơ quan hữu quan. Xây dựng được mô hình tổ chức thi hành án phù hợp và khoa học sẽ có vai trò mang tính chất quyết định đến hiệu quả của công tác thi hành án nói chung và thi hành án dân sự nói riêng ở Việt Nam trong thời gian tới.
Chính vì vậy, mà trong các kỳ họp của Quốc hội, đặc biệt tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá XII đã có rất nhiều ý kiến tập trung đóng góp, phân tích về những ưu điểm, hạn chế của mô hình tổ chức thi hành án hiện tại, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của mô hình tổ chức thi hành án mới trong tương lai. Qua tiếp thu và tổng hợp ý kiến đóng góp của các đại biểu Quốc hội, Luật thi hành án dân sự năm 2008 đã quy định một cách rõ ràng về hệ thống tổ chức thi hành án dân sự gồm có cơ quan quản lý thi hành án dân sự và cơ quan thi hành án dân sự, trong đó cơ quan quản lý thi hành án dân sự gồm có cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng. Cơ quan thi hành án dân sự gồm có cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh, cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện và cơ quan thi hành án cấp quân khu. Cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thi hành án dân sự; tên gọi, cơ cấu, tổ chức của cơ quan thi hành án dân sự sẽ do Chính phủ quy định. Mặc dù cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thi hành án dân sự sẽ do Chính phủ quy định, tuy nhiên, đây sẽ là cơ sở pháp lý mới quan trọng để Chính phủ tiếp tục kiện toàn, nâng cấp bộ máy tổ chức của cơ quan quản lý thi hành án dân sự nhằm đáp ứng yêu cầu và nhiệm vụ đặt ra trong tình hình mới. Cũng phù hợp với chủ trương nâng cao tính độc lập, vị trí, vai trò và trách nhiệm trực tiếp của cơ quan thi hành án dân sự địa phương trước Uỷ ban nhân dân cùng cấp mà Luật thi hành án dân sự năm 2008 đã không quy định: "Cơ quan tư pháp địa phương giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp và cơ quan tư pháp cấp trên trong việc quản lý nhà nước về thi hành án dân sự" như quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004.
Hai là, về ngạch chấp hành viên. Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 quy định ngạch chấp hành viên theo cấp hành chính, gồm có hai cấp là Chấp hành viên cấp tỉnh và Chấp hành viên cấp huyện. Thực tiễn thực hiện đã phát sinh những bất cập nhất định, gây khó khăn cho việc sắp xếp, điều động, luân chuyển chấp hành viên giữa các cơ quan thi hành án dân sự, chưa thật sự thu hút được cán bộ về công tác ở các cơ quan thi hành án dân sự và cũng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách tư pháp. Hơn nữa, việc quy định chấp hành viên theo hai cấp với mức chênh lệch về bậc lương khởi điểm khá cao, trong khi lại chưa có cơ sở khoa học rõ ràng để phân loại năng lực, trình độ giữa Chấp hành viên cấp tỉnh và Chấp hành viên cấp huyện nên chưa động viên, khuyến khích được những người có tài năng và kinh nghiệm đã dẫn đến hạn chế trong hoạt động của Chấp hành viên trong thời gian qua.
Để khắc phục tình trạng trên, đảm bảo sự công bằng giữa công sức mà các chấp hành viên bỏ ra với tính chất, yêu cầu công việc của họ thì việc quy định chấp hành viên có ba ngạch sơ cấp, trung cấp và cao cấp dựa trên tiêu chuẩn về chuyên môn, trình độ, năng lực, nghiệp vụ, thâm niên, kinh nghiệm công tác mà không phụ thuộc vào cấp hành chính là hợp lý.
Ba là, về tiêu chuẩn bổ nhiệm chấp hành viên. Tiêu chuẩn bổ nhiệm chấp hành viên là một trong những nội dung được tranh luận rất sôi nổi tại các kỳ họp Quốc hội trước khi thông qua Luật thi hành án dân sự, có quan điểm cho rằng tiêu chuẩn để được bổ nhiệm làm chấp hành viên sơ cấp chỉ cần người có trình độ trung cấp luật trở lên để bổ nhiệm làm chấp hành viên ở các cơ quan thi hành án dân sự miền núi, vùng sâu, vùng xa nhằm khắc phục tình trạng thiếu chấp hành viên ở những nơi này. Tuy nhiên, đa số đại biểu Quốc hội lại cho rằng cần giữ nguyên tiêu chuẩn bổ nhiệm chấp hành viên là cử nhân luật theo quy định của pháp luật hiện hành là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp như Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị đã quy định: “Cán bộ có chức danh tư pháp phải có trình độ đại học luật và được đào tạo về kỹ năng nghề nghiệp tư pháp theo chức danh”. Do đó, Luật thi hành án dân sự đã giữ nguyên tiêu chuẩn bổ nhiệm chấp hành viên là phải có trình độ cử nhân luật. Tuy nhiên, điểm mới nổi bật trong tiêu chuẩn bổ nhiệm chấp hành viên đó là quy định về thời gian làm công tác pháp luật và phải trúng tuyển kỳ thi tuyển sinh chấp hành viên. Theo đó, tuỳ vào từng chức danh chấp hành viên mà thời gian công tác pháp luật để được xem xét bổ nhiệm chấp hành viên cũng khác nhau, cụ thể đối với chấp hành viên sơ cấp thì phải có thời gian công tác pháp luật từ ba năm trở lên, đối với chấp hành viên trung cấp thì phải có thời gian làm chấp hành viên sơ cấp từ năm năm trở lên, đối với chấp hành viên cao cấp thì phải có thời gian làm chấp hành viên trung cấp từ năm năm trở lên. Một trong các tiêu chuẩn bắt buộc để được bổ nhiệm làm chấp hành viên đó là phải qua kỳ thi và trúng tuyển kỳ thi tuyển chấp hành viên ở các ngạch tương ứng. Quy định mới về thi tuyển chấp hành viên này nhằm khắc phục hạn chế trong quy trình, thủ tục tuyển chọn để bổ nhiệm chấp hành viên theo quy định của pháp luật hiện hành. Việc bổ nhiệm chấp hành viên thông qua thi tuyển sẽ cho phép lựa chọn được người có đủ tiêu chuẩn, năng lực để bổ nhiệm chấp hành viên, tạo khả năng thu hút cán bộ hoạt động ở những lĩnh vực khác, phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp, cải cách hành chính. Hơn nữa, việc bổ nhiệm chấp hành viên thông qua thi tuyển cũng là phù hợp với định hướng tại Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị: “Nghiên cứu thực hiện cơ chế thi tuyển để chọn người bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp”.
Tuy nhiên, việc thi tuyển chấp hành viên trong thời gian trước mắt cũng có trường hợp ngoại lệ, đó là để phù hợp với điều kiện cụ thể về nguồn công chức làm công tác thi hành án tại các địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa trong giai đoạn hiện nay, Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành Luật thi hành án dân sự đã nhất trí giao Chính phủ quy định những cơ quan thi hành án dân sự cụ thể ở các địa bàn này được tuyển chọn người có trình độ cử nhân luật làm Chấp hành viên không qua thi tuyển trong thời hạn năm năm, kể từ ngày Luật Thi hành án dân sự có hiệu lực thi hành.
Bốn là, quy định mới về thời hạn bổ nhiệm chấp hành viên. Thực hiện công tác bổ nhiệm chấp hành viên theo nhiệm kỳ năm năm, trong thời gian qua đã phát sinh một số bất cập nhất định, do đó, Luật thi hành án dân sự 2008 đã đưa ra những quy định mới về việc bổ nhiệm chấp hành viên không kỳ hạn vừa kế thừa được những ưu điểm, vừa khắc phục được về cơ bản những hạn chế của việc bổ nhiệm chấp hành viên có kỳ hạn. Chấp hành viên là một chức danh tư pháp gắn với việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn về thi hành án dân sự, nên việc bổ nhiệm chấp hành viên không theo nhiệm kỳ sẽ tạo ra sự yên tâm để chấp hành viên làm tốt công tác thi hành án, điều này cũng không hạn chế đến việc xử lý kỷ luật nếu chấp hành viên có vi phạm hoặc miễn nhiệm nếu chấp hành viên không đủ năng lực, điều kiện làm chấp hành viên. Hơn nữa, quy định mới về việc bổ nhiệm chấp hành viên không kỳ hạn cũng phù hợp với định hướng đã được quy định tại Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đó là: “Tăng thời hạn bổ nhiệm chức danh tư pháp hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm không có kỳ hạn”.
Năm là, quy định mới trong Luật thi hành án dân sự về việc chấp hành viên được sử dụng công cụ hỗ trợ khi thi hành công vụ. Thực tế thời gian qua, trong quá trình thi hành án dân sự đã có không ít trường hợp mặc dù chưa phải tổ chức cưỡng chế, nhưng khi tiến hành xác minh, giải quyết việc thi hành án, chấp hành viên đã gặp phải sự đe doạ, chống đối quyết liệt của đương sự, thậm chí bị tấn công bằng hung khí gây thương tích, ảnh hưởng đến tính mạng, sức khoẻ. Hơn nữa, thực tế từ năm 1996 đến nay, theo quy định của Chính phủ, chấp hành viên là một trong những đối tượng được sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi tiến hành nhiệm vụ. Việc chấp hành viên được sử dụng công cụ hỗ trợ đã phát huy tác dụng tích cực, góp phần hạn chế việc tấn công bằng hung khí, chống đối quyết liệt của đương sự trong khi chấp hành viên tiến hành xác minh, kê biên tài sản của người phải thi hành án. Quy định này cũng là sự kế thừa pháp luật hiện hành, tạo điều kiện để chấp hành viên có công cụ tự vệ khi gặp sự chống đối, tấn công của đương sự. Do vậy, để khắc phục hạn chế của Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 trước đây chưa quy định, nay Luật thi hành án dân sự đã quy định chấp hành viên được sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi thi hành án, còn cụ thể về các loại công cụ, cách thức sử dụng, bảo quản ... sẽ do Chính phủ quy định.
Sáu là, Nghị quyết của Quốc hội Khoá XII, kỳ họp thứ 4 ngày 14/11/2008 về việc thi hành Luật thi hành án dân sự đã quy định chủ trương xã hội hoá một số công việc liên quan đến thi hành án dân sự. Thực hiện chiến lược cải cách tư pháp, cải cách hành chính trong lĩnh vực tư pháp nói chung, lĩnh vực thi hành án dân sự nói riêng nhằm từng bước giảm bớt gánh nặng cho bộ máy, biên chế, ngân sách của Nhà nước phục vụ công tác thi hành án dân sự thì chủ trương xã hội hoá một số công việc về thi hành án dân sự được coi là một trong những giải pháp hữu hiệu nhất hiện nay. Chủ trương này đã được quy định tại Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị đó là “Từng bước thực hiện việc xã hội hoá và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan Nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án…; nghiên cứu chế định Thừa phát lại (Thừa hành viên), trước mắt có thể tổ chức thí điểm tại một số địa phương, sau vài năm trên cơ sở tổng kết, đánh giá thực tiễn sẽ có bước đi tiếp theo”.
Thực hiện chủ trương đó tại Nghị quyết về việc thi hành Luật thi hành án dân sự, Quốc hội đã nhất trí giao cho Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại (Thừa hành viên) tại một số địa phương. Việc thí điểm được thực hiện từ ngày Luật thi hành án dân sự có hiệu lực thi hành (từ ngày 01/7/2009) đến ngày 01/7/2012. Từ kết quả thí điểm, Chính phủ tổng kết, đánh giá thực tiễn, báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định.
Để bảo đảm thực hiện tốt công tác chuẩn bị cho việc thi hành có hiệu quả Luật thi hành án dân sự năm 2008 và Nghị quyết về việc thi hành Luật này ngay sau ngày có hiệu lực pháp luật, thực sự tạo chuyển biến đột phá về công tác tổ chức cán bộ trong lĩnh vực thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp đã kịp thời xây dựng dự thảo Kế hoạch triển khai thực hiện Luật thi hành án dân sự và Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành Luật thi hành án dân sự. Theo đó, từ nay đến trước ngày Luật thi hành án dân sự năm 2008 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2009), Bộ Tư pháp sẽ được giao chủ trì xây dựng hoặc phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan xây dựng để trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền nhiều văn bản quan trọng hướng dẫn thi hành Luật thi hành án dân sự năm 2008 nói chung và hướng dẫn về công tác tổ chức cán bộ thi hành án dân sự nói riêng, như:
Thứ nhất là, xây dựng dự thảo nghị định hướng dẫn về hệ thống tổ chức thi hành án và công chức làm công tác thi hành án. Nghị định này gồm có các nội dung cơ bản như: nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thi hành án dân sự, tên gọi, cơ cấu, tổ chức cụ thể của cơ quan thi hành án dân sự; trình tự, thủ tục thi tuyển, bổ nhiệm Chấp hành viên; trình tự, thủ tục miễn nhiệm Chấp hành viên; quyền được sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi thi hành công vụ của Chấp hành viên; tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm Thủ trưởng, Phó thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự và cơ quan thi hành án trong quân đội; trang phục, phù hiệu để sử dụng trong khi thi hành công vụ, được hưởng tiền lương, chế độ phụ cấp phù hợp với nghề nghiệp và chế độ ưu đãi khác đối với Chấp hành viên, Thẩm tra viên và công chức làm công tác thi hành án dân sự, v.v.
Thứ hai là, xây dựng dự thảo văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại. Văn bản này gồm các nội dung cơ bản như: nguyên tắc hoạt động của Thừa phát lại; phạm vi công việc Thừa phát lại được thực hiện trong lĩnh vực thi hành án dân sự; thủ tục chung về thi hành án của Thừa phát lại; quản lý nhà nước về Thừa phát lại; tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục bổ nhiệm Thừa phát lại; khiếu nại, tố cáo hoạt động thi hành án của Thừa phát lại, v.v.
Thứ ba là, xây dựng dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục các cơ quan thi hành án dân sự tại các địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa được tuyển chọn người có trình độ cử nhân luật làm Chấp hành viên không qua thi tuyển.
Với nhiều đổi mới quan trọng về công tác tổ chức cán bộ trong lĩnh vực thi hành án dân sự như đã được quy định tại Luật thi hành án dân sự năm 2008, hy vọng rằng kết quả triển khai thực hiện Luật này sẽ tạo ra nhiều đột phá mới trong công tác thi hành án dân sự, góp phần thực hiện thành công chiến lược cải cách hành chính, cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong thời gian tới./.
Nguyễn Quang Minh