Hệ thống pháp luật ở bất kỳ quốc gia nào về nguyên tắc phải bảo đảm đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, ổn định, dễ tiếp cận, đủ khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định hệ thống VBQPPL ở Việt Nam vô cùng phức tạp, với quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo quy định của Luật, mỗi cơ quan được ban hành từ 2 đến 4 hình thức VBQPPL khác nhau như Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định, nghị quyết liên tịch; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch… Việc tồn tại quá nhiều hình thức VBQPPL do nhiều chủ thể khác nhau ban hành là một trong những nguyên nhân làm cho hệ thống pháp luật nước ta cồng kềnh, nhiều tầng nấc, khó tiếp cận.
Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004), quy định Hội đồng nhân dân các cấp được ban hành nghị quyết; Ủy ban nhân dân các cấp được ban hành 2 loại VBQPPL là quyết định và chỉ thị. Bất cập lớn nhất của Luật năm 2004 là cả 3 cấp chính quyền đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL gồm 06 chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL với 09 hình thức văn bản. Việc quy định nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phương dẫn đến hệ thống văn bản pháp luật ở địa phương đồ sộ nhưng chất lượng văn bản không cao, gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp trong việc tuân thủ, tốn kém cho ngân sách nhà nước trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL cũng như triển khai thực hiện.
Theo quy định của Luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật năm 2004, hệ thống VBQPPL của nước ta có tới 32 hình thức văn bản khác nhau, do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành (Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư…). Để khắc phục tình trạng hệ thống VBQPPL phức tạp, quá nhiều hình thức văn bản, gây khó khăn khi theo dõi cũng như xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã tinh gọn một bước hệ thống VBQPPL theo hướng (i) giữ nguyên hình thức VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước (ii) các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng VKSNDTC, Chánh án TANDTC ban hành một hình thức văn bản thay vì mỗi cơ quan ban hành hai hoặc ba hình thức VBQPPL như Luật năm 1996).
Theo quy định của Luật năm 2008, Luật năm 2004 thì hệ thống VBQPPL vẫn còn phức tạp. Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống VBQPPL thông qua việc giảm bớt hình thức VBQPPL và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, Luật năm 2015 tiếp tục giảm một số hình thức VBQPPL. Cụ thể, Luật năm 2015 đã bỏ 05 loại VBQPPL sau: (1) nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); (2) thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (3) chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (4) chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; (5) chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã.
Bên cạnh đó, để bảo đảm phù hợp với quy định của pháp luật về việc phân định các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 bổ sung hình thức VBQPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật năm 2020) bổ sung hình thức (1) nghị quyết liên tịch 3 bên giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; (2) bổ sung hình thức thông tư liên tịch giữa Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành 2 hình thức văn bản là quyết định và thông tư liên tịch.
So với Luật năm 1996, hệ thống VBQPPL đã đơn giản hơn. Việc sửa đổi này đã tạo nên hiệu quả tốt trong việc xác định hình thức văn bản có chứa quy phạm. Theo quy định tại Điều 4 của Luật năm 2015, hệ thống VBQPPL của Việt Nam gồm 27 hình thức VBQPPL do 18 cơ quan có thẩm quyền ban hành. Theo đó, Quốc hội ban hành: (1) Hiến pháp; (2) Bộ luật, luật; (3) nghị quyết của Quốc hội; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành (1) pháp lệnh; (2) nghị quyết; (3) nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Chủ tịch nước ban hành: (1) lệnh; (2) quyết định; Chính phủ ban hành (1) nghị định; (2) nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết
[1]; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành: (1) thông tư; (2) thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; (3) thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; Tổng Kiểm toán nhà nước được ban hành (1) quyết định; (2) thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định; Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được ban hành VBQPPL theo cấp chính quyền địa phương được thành lập tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.
2. Đánh giá về hệ thống pháp luật của Việt Nam
2.1. Kết quả đạt được
Nhìn lại lược sử Luật Ban hành VBQPPL có thể thấy rằng, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt coi trọng. Tính đến nay, Việt Nam đã có hệ thống pháp luật điều chỉnh khá toàn diện các lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội, trực tiếp thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, phản ánh nguyện vọng của nhân dân, dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ tổ quốc trong điều kiện mới.
Việt Nam hiện nay có hệ thống VBQPPL tương đối đồ sộ. Số lượng VBQPPL ban hành từ khi Luật năm 2015 có hiệu lực đến nay tương đối lớn. Theo báo cáo của bộ, ngành, địa phương từ 01/7/2016 đến 31/12/2023, chỉ tính riêng tổng số văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trình cơ quan có thẩm quyền và ban hành theo thẩm quyền là 7759 văn bản. Trong đó, Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành 113 luật, 54 nghị quyết; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành 03 pháp lệnh, 32 nghị quyết; Chính phủ ban hành 983 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành 353 quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành 6.184 thông tư và 37 thông tư liên tịch. Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành 90.610 VBQPPL. Trong đó, cấp tỉnh ban hành 32.721 VBQPPL (11.398 nghị quyết, 21.323 quyết định); Cấp huyện ban hành 18.006 VBQPPL (5148 nghị quyết và 12.858 quyết định); Cấp xã ban hành 39.883 VBQPPL (31.917 nghị quyết và 7.966 quyết định)
[2].
2.2. Hạn chế, bất cập
Mặc dù, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã giảm được một số hình thức văn bản, nhưng hệ thống pháp luật Việt Nam vẫn còn quá nhiều hình thức văn bản do quá nhiều chủ thể khác nhau có thẩm quyền ban hành VBQPPL làm cho hệ thống VBQPPL ở nước ta nhiều tầng nấc, khó tiếp cận. Về tên gọi, nhiều văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành, nhưng tên gọi trùng nhau như nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp; quyết định của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Ủy ban nhân dân các cấp; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Do đó, cần nghiên cứu để tiếp tục tinh gọn hệ thống VBQPPL theo hướng giảm một số hình thức VBQPPL và hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số chủ thể. Để hoàn thiện quy định về hệ thống pháp luật, cần tập trung vào một số giải pháp sau đây:
Một là, giảm hình thức VBQPPL trong hệ thống VBQPPL. Hệ thống VBQPPL của Việt Nam rất phức tạp, nhiều tầng nấc. Theo quy định của Luật năm 2015, hầu hết mỗi chủ thể chỉ có thẩm quyền ban hành một loại VBQPPL. Tuy nhiên, vẫn còn một số chủ thể có thẩm quyền ban hành từ 2 đến 3 loại VBQPPL như Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết, UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định. Trong khi đó, đa số các quốc gia trên thế giới có hệ thống văn bản pháp luật tương đối đơn giản. Theo đó, ở trung ương chỉ có từ 3 đến 4 hình thức văn bản như Hiến pháp, luật, nghị định hoặc quy chế, quy tắc, nếu có thông tư thì chỉ có tính chất hướng dẫn, ít đặt ra các quy phạm mới. Chính quyền địa phương cũng chỉ ban hành từ một đến 2 hình thức văn bản. Đa số các quốc gia không trao thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật cho chính quyền địa phương cấp thấp nhất. Theo quan niệm của nhiều quốc gia, chính quyền địa phương chủ yếu là cấp tổ chức thi hành pháp luật, do đó, cần hạn chế việc ban hành văn bản của chính quyền địa phương.
Hai là, hạn chế thấp nhất hình thức VBQPPL và văn bản hành chính có cùng tên gọi do cùng chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Hệ thống VBQPPL của Việt Nam còn nhiều loại VBQPPL có cùng tên gọi nhưng lại khác nhau về quy trình ban hành nên rất khó phân biệt để áp dụng quy trình phù hợp. Quy định của pháp luật hiện hành cho phép các chủ thể này có thẩm quyền ban hành văn bản có cùng tên gọi nhưng tính chất, quy trình khác nhau (nghị quyết, quyết định) rất có thể tạo ra sự tùy tiện trong việc ban hành VBQPPL. Về hình thức “quyết định”, “nghị quyết” có cùng tên gọi nhưng có thể vừa là VBQPPL vừa là văn bản hành chính nên rất dễ gây nhầm lẫn trong việc áp dụng quy trình, xác định hiệu lực, nguyên tắc áp dụng của văn bản. Thực tế chứng minh rằng, nhiều nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp…không phải là VBQPPL nhưng vẫn có thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản tương tự như VBQPPL như nghị quyết về chất vấn, nghị quyết về giám sát…Bên cạnh đó, nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức văn bản hành chính nhưng nội dung lại chứa quy phạm pháp luật.
Ba là, giới hạn chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Hiện nay, các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện kiểm sát cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL là chưa hợp lý, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Các cơ quan tư pháp là cơ quan độc lập, một trong 3 nhánh quyền lực, không thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà chỉ ban hành văn bản để xử lý các vấn đề trong nội bộ của ngành, ít tác động đối với xã hội nên không nhất thiết phải ban hành văn bản dưới hình thức VBQPPL.
Mặt trận tổ quốc Việt Nam cũng có thẩm quyền liên tịch ban hành nghị quyết với UBTVQH, Chính phủ cũng là điểm đặc biệt của pháp luật Việt Nam. Phần lớn các quốc gia trên thế giới không cho phép tổ chức xã hội có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật. Để thực hiện tốt vai trò của mình, Mặt trận tổ quốc Việt Nam nên tập trung thực hiện tốt chức năng giám sát và phản biện chính sách, pháp luật của mình thay vì liên tịch ban hành VBQPPL với cơ quan nhà nước.
Có thể thấy rằng, do có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL dẫn tới hệ thống pháp luật Việt Nam cồng kềnh, khó tiếp cận, doanh nghiệp phải đối mặt với nhiều rủi ro và chi phí tuân thủ cao; hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu; hoạt động xây dựng pháp luật theo quy định hiện nay gây lãng phí cho ngân sách nhà nước từ xây dựng VBQPPL đến việc tổ chức thi hành VBQPPL.
Bốn là, quy định thứ bậc hiệu lực của văn bản trong hệ thống VBQPPL để làm căn cứ cho việc áp dụng pháp luật. Luật Ban hành VBQPPL quy định nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL như hiện nay gây khó khăn cho việc xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản, nhất là văn bản của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao....Trong một số trường hợp, do không xác định được thứ bậc hiệu lực của VBQPPL sẽ làm triệt tiêu nguyên tắc áp dụng VBQPPL. Điều 4 của Luật năm 2015 mới chỉ xác định hệ thống VBQPPL và hình thức VBQPPL gắn với chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản mà chưa xác định rõ thứ bậc hiệu lực của văn bản. Do đó, khi xác định văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn, văn bản ban hành sau để ưu tiên áp dụng là không có căn cứ. Cụ thể là:
- Không thể xác định được 2 hình thức văn bản do cùng cơ quan ban hành quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn để ưu tiên áp dụng. Ví dụ như luật, nghị quyết của Quốc hội quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì ưu tiên áp dụng văn bản nào.
- Không xác định được giữa thông tư và thông tư liên tịch thì văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn được ưu tiên áp dụng.
- Không xác định được giữa nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân thì văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn.
- Đối với cùng hình thức văn bản nhưng do 2 cơ quan khác nhau ban hành cũng không xác định được thứ bậc hiệu lực của văn bản để xác định nguyên tắc áp dụng văn bản sau như thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ quy định khác nhau về cùng một vấn đề; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư của Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì sẽ áp dụng văn bản nào.
3. Đề xuất và kiến nghị
Thực tế là khi hệ thống pháp luật được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu phát triển của từng giai đoạn lịch sử, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của Nhân dân thì hệ thống pháp luật đó sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của đất nước và ngược lại. Hệ thống pháp luật phải phản ánh đúng nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân, đáp ứng đòi hỏi của quá trình phát triển trong điều kiện mới (Cách mạng công nghiệp lần thứ tư và sự hội nhập quốc tế sâu rộng). Đó phải là hệ thống pháp luật có tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận với chi phí tuân thủ thấp.
Ngày 22/9/2024, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 148/NQ-CP về phiên họp chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 9/2024. Trong đó, Chính phủ cơ bản thống nhất với mục tiêu, nội dung của chính sách, giao Bộ Tư pháp nghiên cứu, tiếp thu tối đa ý kiến của thành viên Chính phủ, các cơ quan, tổ chức có liên quan, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng Luật gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ sung dự án Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2025 để trình Quốc hội xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 9 (tháng 5 năm 2025) theo quy trình một kỳ họp.
Để nghiên cứu, sửa đổi toàn diện Luật VBQPPL, đặc biệt là nghiên cứu một số giải pháp sau để tiếp tục tinh gọn hệ thống VBQPPL:
Thứ nhất, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về phân công các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo đó Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp tổ chức thực hiện VBQPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, có trách nhiệm ban hành VBQPPL để thực hiện chức năng thi hành pháp luật; Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp có trách nhiệm bảo vệ pháp luật, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Chính quyền địa phương có trách nhiệm tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Do đó, trừ Quốc hội, mỗi chủ thể chỉ nên có thẩm quyền ban hành một loại VBQPPL.
- Đối với các hình thức nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn ban hành văn bản với hình thức nghị quyết, vẫn có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước bảo đảm thực hiện, nhưng không chứa quy phạm pháp luật. Quy định như vậy thì việc soạn thảo, ban hành các văn bản này sẽ không phải tuân theo trình tự, thủ tục đặc biệt như đối với VBQPPL, bảo đảm sự linh hoạt, nhanh nhạy và đỡ tốn kém hơn.
- Đối với văn bản của Chủ tịch nước, chỉ quy định hình thức quyết định của Chủ tịch nước là VBQPPL. Không quy định hình thức lệnh của Chủ tịch nước là VBQPPL vì trên thực tế, lệnh của Chủ tịch nước hầu như không chứa quy phạm mà chỉ ban hành trên cơ sở nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Hơn nữa, quy định một hình thức VBQPPL của Chủ tịch nước là nhằm góp phần làm cho hệ thống VBQPPL đơn giản hơn. Trên thực tế hình thức lệnh chủ yếu được sử dụng khi quyết định các vấn đề cụ thể, quan trọng của đất nước, các quy phạm trong văn bản “lệnh” mặc dù có tính bắt buộc thi hành nhưng không có đầy đủ dấu hiệu của VBQPPL như Điều 2 của dự thảo Luật VBQPPL quy định.
Thứ hai, cần đơn giản hệ thống pháp luật theo hướng hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan tư pháp, tổ chức chính trị, xã hội. Theo đó, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao chỉ có thẩm quyền liên tịch ban hành thông tư để quy định về phối hợp trong hoạt động tố tụng.
- Không quy định hình thức nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH với Chính phủ với Đoàn chủ tịch trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam. Vì VBQPPL là một trong những công cụ quan trọng, không thể thiếu để thực hiện quản lý nhà nước; có tính đặc thù, thuộc thẩm quyền riêng của cơ quan nhà nước và có tính bắt buộc thi hành. Trong khi đó, về mặt nguyên tắc, các tổ chức xã hội, kể cả tổ chức chính trị - xã hội đều không thực hiện quản lý nhà nước.
Thứ ba, giảm hình thức VBQPPL của chính quyền địa phương. Nhiệm vụ hàng đầu của chính quyền địa phương phải là “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương” như tinh thần của Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp đã khẳng định. Ngoài ra, giữa các cấp chính quyền có mối quan hệ cấp trên-cấp dưới. Theo tinh thần đó, chính quyền càng ở cấp thấp thì yêu cầu, nhiệm vụ về việc tổ chức và bảo đảm thi hành pháp luật càng được đề cao, trong khi quyền ban hành pháp luật (ban hành VBQPPL) càng cần được thu hẹp. Ngoài ra, Hiến pháp không đặt ra yêu cầu thẩm quyền của mọi cấp chính quyền địa phương đều phải giống nhau. Điều 111 (Khoản 2) Hiến pháp năm 2013 khẳng định “nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền ... của mỗi cấp chính quyền địa phương”.
Theo số liệu thống kê cho thấy số lượng VBQPPL do cấp xã ban hành rất khác nhau. Tính từ 01/7/2016 đến 31/12/2023, có 21/63 tỉnh có cấp xã không ban hành nghị quyết; 17/63 tỉnh có cấp xã không ban hành quyết định; một số tỉnh, cấp xã không ban hành VBQPPL nào trong 8 năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL (Bắc Ninh, Đà Nẵng, Cần Thơ)
[3]. Việc giảm số lượng VBQPPL đã chứng minh việc hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã theo Luật Ban hành VBQPPL là phù hợp với yêu cầu thực tiễn cũng như nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương, nhất là ở cấp xã, người làm công tác xây dựng pháp luật vừa thiếu về số lượng, vừa thiếu kiến thức và kỹ năng soạn thảo VBQPPL. Bên cạnh đó, cấp xã là cấp hành chính cơ sở, chỉ tập trung nguồn lực vào công tác triển khai thực hiện các VBQPPL của cấp trên, việc ban hành VBQPPL của cấp xã thực tế cho thấy không nhiều, các quy định mang tính chất quy phạm, do đó, cần thiết phải quy định bỏ hình thức ban hành VBQPPL của cấp xã.
Thứ tư, xác định lại tên gọi của một số văn bản và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản làm căn cứ áp dụng VBQPPL.
Thứ bậc của VBQPPL phụ thuộc vào vị trí của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo nguyên tắc cơ quan, cá nhân nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì VBQPPL do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Do đó, cần nghiên cứu để sắp xếp thứ bậc hiệu lực của VBQPPL để xử lý các vấn đề bất cập của thực tiễn hiện nay.
Với mục tiêu làm cho hệ thống VBQPPL đơn giản, minh bạch, rõ ràng, dễ tiếp cận, dễ áp dụng, chi phí tuân thủ thấp để tạo thuận lợi cho phát triển kinh tế, bảo vệ quyền và lợi ích công dân, nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước; thúc đẩy nhanh quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL, giảm mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, giảm số lượng VBQPPL, đặc biệt là ở cấp địa phương; bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật thì việc sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL sắp tới cần xác định rõ thẩm quyền nội dung của các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL, cần tiếp tục hạn chế chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản, đơn giản hình thức VBQPPL để hệ thống pháp luật Việt Nam đơn giản, minh bạch, dễ tiếp cận hơn.