Ở Việt Nam, đất đai là một loại tài sản đặc biệt, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Việc sử dụng đất là vấn đề thường hay phát sinh tranh chấp trên thực tế. Do đặc thù về điều kiện lịch sử, địa lý của Việt Nam nên các tranh chấp về đất đai cũng xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau và có nhiều loại tranh chấp khác nhau. Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng loại tài sản đặc biệt này. Tranh chấp đất đai luôn gắn liền với quá trình sử dụng đất của các chủ thể nên không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của các bên tranh chấp mà còn ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước. Do đó, việc tiến hành hoà giải tranh chấp đất đai là biện pháp giải quyết tranh chấp về đất đai giữa những người sử dụng đất với nhau để đi đến sự thống nhất ý chí bằng việc các bên tự thỏa thuận, thương lượng hoặc qua một bên thứ ba trung gian, nhằm giảm áp lực cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đồng thời góp phần làm hạn chế, chấm dứt các mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh ngay từ ở cơ sở. Luật Đất đai năm 2024 tiếp tục hoàn thiện quy định về hòa giải trong tranh chấp đất đai; thẩm quyền, trình tự, thủ tục, ….
1. Một số nội dung trọng tâm, quan trọng trong chính sách của Nhà nước đối với yêu cầu hòa giải tranh chấp đất đai được thế chế trong Luật Đất đai năm 2024
Thứ nhất, làm rõ quan niệm pháp lý đất đang có tranh chấp: Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định giải thích thế nào là “đất đang có tranh chấp”. Chỉ quy định chung tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai 2013 thì tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Điều này gây khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, thủ tục khi phát sinh những vấn đề cần phải được giải quyết lại cần có hướng dẫn một cách cụ thể áp dụng pháp luật đất đai dẫn tới thời gian giải quyết quyền và nghĩa vụ cho công dân không được nhanh chóng, kịp thời. Do đó, tiếp cận quan điểm tháo gỡ “nút thắt” thể chế, tại khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 quy định“đất đang có tranh chấp là thửa đất có tranh chấp đất đai mà đang trong quá trình được cơ quan có thẩm quyền giải quyết”. Một thửa đất được coi là “đất đang có tranh chấp” khi đáp ứng hai yếu tố đó là tồn tại tranh chấp đất đai liên quan đến thửa đất và tranh chấp này đang trong quá trình giải quyết bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ hai, kế thừa, giữ nguyên quy định giải thích từ ngữ “tranh chấp đất đai” của Luật Đất đai năm 2013. Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai, tức là xác định xem ai được quyền sử dụng đất, được quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Tranh chấp liên quan đến đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ giữa các bên trong quan hệ dân sự liên quan đến đất đai như giao dịch, di sản thừa kế, tài sản chung là quyền sử dụng đất. Tranh chấp đất đai thường có các dạng sau: (i) tranh chấp xác định chủ thể có quyền sử dụng đất (bao gồm cả tranh chấp đòi lại đất, tài sản gắn liền với đất của người thân trong những giai đoạn trước đây mà qua nhiều lần thay đổi chính sách ruộng đất đã được chia cấp cho người khác); (ii) tranh chấp ranh giới thửa đất giữa các chủ thể sử dụng đất liền kề và (iii) tranh chấp lối đi chung. Tại khoản 47 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 đã kế thừa, giữ nguyên quy định giải thích từ ngữ “tranh chấp đất đai” của Luật Đất đai năm 2013, do đó, việc xác định tranh chấp đất đai có đang trong quá trình giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền hay không là điều kiện quan trọng để xác định đất đang có tranh chấp.
Cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo Điều 236 Luật Đất đai năm 2024 bao gồm: Tòa án nhân dân; Trọng tài thương mại Việt Nam; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Như vậy, Luật năm 2024 tiếp tục thể chế và làm rõ trường hợp tranh chấp đất đai chưa được đưa ra cơ quan có thẩm quyền; chưa được xử lý bởi các cơ quan có thẩm quyền hoặc trường hợp tranh chấp đất đai đã được giải quyết bởi cơ quan có thẩm quyền bằng quyết định giải quyết đã có hiệu lực thi hành, thì không được coi là đất đang có tranh chấp.
Thứ ba, bổ sung quy định giải quyết tranh chấp đất đai là trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Điều 15 Luật Đất đai năm 2024 quy định 05 trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất “giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai” tách thành 01 điều luật riêng. Luật năm 2024 đã bổ sung quy định theo hướng có tính chất nguyên tắc chỉ đạo chung, đóng vai trò quan trọng trong việc định hướng cho cơ quan nhà nước xây dựng một hệ thống giải quyết tranh chấp minh bạch, hiệu quả và công bằng. Quy định mới này có ý nghĩa ràng buộc Nhà nước bảo hộ người sử dụng đất khi khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình, qua đó, thực hiện thúc đẩy việc xây dựng thể chế giải quyết tranh chấp đất đai rõ ràng, dễ tiếp cận đối với các chủ thể sử dụng đất, đảm bảo thống nhất, đồng bộ và minh bạch trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung quy định về hòa giải tranh chấp đất đai quan trọng như:
Một là, tại khoản 1 Điều 235 Luật Đất đai năm 2024 bổ sung thêm các cơ chế hòa giải để khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải, tham gia hòa giải. Nhà nước khuyến khích sử dụng các cơ chế hòa giải tranh chấp đất đai khác nhau, theo đó tiếp tục khẳng định cơ chế hòa giải ở cơ sở trong việc phát huy vai trò của tổ chức, cá nhân có uy tín tại địa phương để hỗ trợ hòa giải; bổ sung cơ chế hòa giải thương mại áp dụng cho các tranh chấp phát sinh từ hoạt động kinh doanh, thương mại về đất đai và các cơ chế hòa giải khác để có thể lựa chọn hình thức hòa giải phù hợp với đặc thù của từng vụ việc.
Hai là, bắt buộc phải hòa giải mọi tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã trước khi đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Theo quy định tại khoản 2, Điều 235, Luật Đất đai năm 2024, trước khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định tại Điều 236 của Luật Đất đai, các bên tranh chấp phải thực hiện hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp. Cụ thể, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp được thực hiện như sau: sau khi nhận được đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp đất đai, Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai; thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai bao gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp xã là Chủ tịch Hội đồng, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, công chức làm công tác địa chính, người sinh sống lâu năm biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất tranh chấp (nếu có). Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện tổ chức, cá nhân khác tham gia Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp đất đai (1); việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tham gia hòa giải và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của UBND cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp; trường hợp hòa giải không thành mà một hoặc các bên tranh chấp không ký vào biên bản thì Chủ tịch Hội đồng, các thành viên tham gia hòa giải phải ký vào biên bản, đóng dấu của UBND cấp xã và gửi cho các bên tranh chấp.
Ba là, khoản 3 Điều 235 Luật Đất đai năm 2024 bổ sung thêm hình thức hòa giải tranh chấp đất đai bằng hình thức hòa giải thương mại và hình thức hòa giải tại Tòa án. Thủ tục hòa giải tại Tòa án áp dụng đối với các tranh chấp đất đai được các bên tranh chấp có yêu cầu khởi kiện tại Tòa án, thực hiện theo quy định của pháp luật về hòa giải, đối thoại tại Tòa án (trước khi Tòa án thụ lý vụ án dân sự) và pháp luật về tố tụng dân sự (từ khi Tòa án thụ lý vụ án dân sự). Hòa giải thương mại áp dụng đối với các tranh chấp phát sinh trong hoạt động thương mại liên quan đến đất đai, thực hiện theo quy định của pháp luật về hòa giải thương mại.
Bốn là, quy định về công nhận kết quả hòa giải thành tại khoản 4 Điều 235 Luật Đất đai năm 2024 có hai điểm mới đáng chú ý như: quy định thời hạn trong 30 ngày làm việc kể từ ngày các bên tham gia hòa giải nhận được văn bản công nhận kết quả hòa giải thành có quyền sử dụng văn bản công nhận kết quả hòa giải thành để thực hiện việc đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền và quy định các bên tham gia hòa giải được quyền gửi văn bản công nhận kết quả hòa giải thành đến đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để tiến hành việc đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất thay vì quy định trách nhiệm này cho Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức hòa giải thành như Luật Đất đai năm 2013. Quy định mới này phù hợp với các phương thức hòa giải tranh chấp đất đai khác nhau được quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 235 Luật Đất đai năm 2024 trong việc sử dụng kết quả hòa giải thành.
Năm là, bổ sung quy định mới về trường hợp không tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai với địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện thì không thực hiện quy định tại khoản 2 Điều 235 Luật Đất đai năm 2024. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện theo quy định tại Điều 236 Luật Đất đai năm 2024.
2. Gợi mở một số biện pháp nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật về hoà giải tranh chấp đất đai theo tinh thần Luật Đất đai năm 2024
Thứ nhất, coi trọng công tác truyền thông pháp luật: nâng cao nhận thức về Luật Đất đai và trách nhiệm của các cấp, các ngành, địa phương và nhân dân trong việc thi hành, tìm hiểu quy định Luật Đất đai năm 2024. Qua đó, để người sử dụng đất tiếp cận, biết, hiểu những quy định cơ bản của pháp luật trong lĩnh vực đất đai liên quan đến quy định hoà giải tranh chấp đất đai.
Thứ hai, xác định cơ chế phối hợp hiệu quả giữa cơ quan, đoàn thể chính quyền trong tổ chức các hoạt động triển khai Luật Đất đai năm 2024 về trách quy định về hòa giải trong tranh chấp đất đai; thẩm quyền, trình tự, thủ tục, …. Coi trọng công tác kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn tháo gỡ, giải quyết vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện để đảm bảo tiến độ, hiệu quả của công tác hòa giải “tránh hình thức” (2).
Thứ ba, tăng cường chất lượng chuyên môn về Hội đồng hoà giải để đảm bảo đúng quy định pháp luật bằng các biện pháp như: tiếp tục hoàn thiện và nâng cao kỹ năng giải quyết hòa giải tranh chấp đất đai. Hòa giải tranh chấp đất đai là vấn đề vô cùng khó khăn và phức tạp. Điều này đòi hỏi các thành viên trong tham gia giải phải tìm hiểu quá trình mâu thuẫn cũng như là nắm bắt chính xác tâm tư, nguyện vọng của các bên để tiếp tục nâng cao một số kỹ năng cần thiết.
Thứ tư, cần triển khai phần mềm quốc gia để quản lý thông tin, dữ liệu về công tác hòa giải tranh chấp đất đai, qua đó, giúp cho công tác quản lý nhà nước về thi hành pháp luật trong việc nắm bắt dữ liệu quản lý để có biện pháp khi cần thiết của công tác thanh tra, giám sát, phản biện xã hội; cung cấp thông tin để phục vụ nghiên cứu một số quy định liên quan đến công tác hoà giải tranh chấp đất đai trong thời gian tới; tra cứu nội dung đơn yêu cầu, biểu mẫu đơn yêu cầu; nội dung vụ việc,....
3. Kết luận
Hoà giải tranh chấp đất đai - nội dung trọng tâm, quan trọng trong chính sách của Nhà nước đối với đất đai được thế chế trong Luật Đất đai năm 2024 có nhiều điểm mới để phát huy những kết quả tích cực thi hành Luật Đất đai năm 2013 vừa qua, và khắc phục tồn tại, hạn chế để đổi mới cơ chế giải quyết. Do đó, trong thời gian tới cần phải có nhiều giải pháp đồng bộ, kịp thời nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoà giải tranh chấp đất đai “đi vào thực chất”./.
TS. Trần Văn Duy - Phó Chánh Văn phòng Cục Phổ biến, giáo dục pháp luật
(1) So với Luật Đất đai cũ, luật mới đã rút ngắn thời hạn giải quyết ở UBND cấp xã từ 45 ngày xuống còn 30 ngày. Cùng với đó, luật cũng quy định chủ tịch UBND cấp xã sẽ có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình. Trong quá trình hòa giải phải phối hợp với Ủy ban MTTQ Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác.
(2) Thực tế một số vụ việc hòa giải tranh chấp đất đai thì Hội đồng hòa giải chưa làm hết trách nhiệm của mình, chỉ hòa giải qua loa, chiếu lệ để chuyển hồ sơ đến Tòa án.