Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, nghị định có một vị trí, vai trò khá đặc biệt. Cùng với các loại văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) khác (như luật, pháp lệnh, thông tư…), nghị định đã cung cấp các quy định điều chỉnh trên hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Với phương châm xây dựng Chính phủ kiến tạo, phát triển, Chính phủ và từng thành viên Chính phủ đã dành nhiều thời gian cho công tác xây dựng pháp luật, trong đó có công tác xây dựng, ban hành các nghị định. Những năm gần đây, trung bình mỗi năm Chính phủ ban hành được trên
150 nghị định
[1]. Kết quả này cho thấy nỗ lực rất lớn của Chính phủ và các Bộ, ngành trong việc soạn thảo, ban hành các nghị định, với quy trình khá chặt chẽ; tuy nhiên, một số hạn chế trong xây dựng các nghị định vẫn còn khá phổ biến. Bài viết này tập trung phân tích thực trạng về công tác xây dựng nghị định của Chính phủ, trong đó chú trọng vào quy trình xây dựng các loại nghị định, các bất cập, hạn chế và nêu một số đề xuất, kiến nghị trong thời gian tới.
1. Vị trí, vai trò của nghị định
Theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, từ hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư, thông tư liên tịch, quyết định…, do các chủ thể có thẩm quyền ở Trung ương và địa phương ban hành, trong đó nghị định là hình thức VBQPPL do và chỉ do Chính phủ ban hành.
Theo nguyên tắc về hiệu lực VBQPPL, nghị định có vị trí về hiệu lực pháp lý khá cao trong hệ thống các VBQPPL. Cụ thể, nghị định có giá trị hiệu lực chỉ sau hiến pháp, luật (bộ luật), nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. So với các hình thức VBQPPL còn lại khác, nghị định có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Có bao nhiêu loại nghị định?
Căn cứ vào các quy định pháp luật (Điều 19 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015); xét về mặt khoa học và cả thực tiễn, có thể phân nghị định thành 03 loại (nhóm) như sau:
- Loại nghị định quy định chi tiết các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn;
- Loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội;
- Loại nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh.
Đối với 02 loại (nhóm) nghị định đầu tiên, còn gọi là nghị định “có đầu”, tức đã có các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định về vấn đề mà nghị định đề cập đến, tuy nhiên do các văn bản có hiệu lực cao hơn này chưa quy định cụ thể, chi tiết hoặc chưa quy định rõ biện pháp để tổ chức thi hành nên giao cho Chính phủ hoặc Chính phủ chủ động quy định, hướng dẫn thêm. Riêng loại (nhóm) nghị định thứ 3 điều chỉnh những vấn đề mới, vấn đề chưa có văn bản pháp lý cao hơn nghị định điều chỉnh, nên còn gọi là nghị định “không đầu”. Tương ứng với mỗi loại nghị định thì trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành có sự khác nhau.
2. Quy định hiện nay về quy trình xây dựng nghị định
Như đã nêu ở trên, tùy thuộc vào từng loại nghị định mà quy trình (trình tự, thủ tục) xây dựng, ban hành có sự khác nhau. Phần này, tác giả đề cập đến quy định của pháp luật hiện hành đối với việc xây dựng từng loại nghị định.
2.1. Quy trình xây dựng nghị định quy định chi tiết các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn
- Bước 1: Lập danh mục nghị định quy định chi tiết và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.
Sau khi luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành, Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ xác định những điều, khoản, nội dung cụ thể trong các văn bản đó giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp lập danh mục các nghị định quy định chi tiết trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định. Trong Quyết định này, Thủ tướng phân công cụ thể cơ quan (Bộ, cơ quan ngang Bộ) chủ trì soạn thảo và thời hạn thực hiện.
- Bước 2: Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo tiến hành soạn thảo nghị định.
Theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì việc soạn thảo các nghị định quy định chi tiết đã được chuẩn bị trong quá trình xây dựng các văn bản có hiệu lực cao hơn mà nghị định quy định chi tiết, cụ thể tại Khoản 2 Điều 11 của Luật này quy định “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”.
Có thể nhận thấy, đang có sự lẫn lộn giữa bước 1 và bước 2 trong quy trình xây dựng các nghị định quy định chi tiết. Xét về lý thuyết, nếu hoàn toàn thực hiện theo Khoản 2 Điều 11 nêu trên thì việc soạn thảo nghị định quy định chi tiết đã được thực hiện trước khi lập danh mục các nghị định cần ban hành để quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, vẫn có những trường hợp khi rà soát để lập danh mục nghị định quy định chi tiết thì mới phát sinh những nghị định mới chưa được chuẩn bị trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh… dẫn đến việc soạn thảo nghị định chỉ bắt đầu tiến hành sau khi đã xác định rõ danh mục nghị định quy định chi tiết.
Để tổ chức soạn thảo, cơ quan chủ trì (bộ, cơ quan ngang bộ) có thể thành lập Ban Soạn thảo. Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo nghị định.
- Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định quy định chi tiết.
Theo quy định tại Điều 91 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì trong quá trình soạn thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định phải đăng tải dự thảo trong thời gian tối thiểu 60 ngày trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo. Ngoài đăng tải để lấy ý kiến, việc lấy ý kiến có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để Nhân dân biết.
- Bước 4: Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định dự thảo nghị định quy định chi tiết.
Trên cơ sở kết quả lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo và gửi Bộ Tư pháp thẩm định. Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung theo quy định như tính hợp hiến, hợp pháp, sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị định với văn bản được quy định chi tiết, tính khả thi và ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị định và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến cơ quan thẩm định khi trình Chính phủ dự thảo nghị định.
- Bước 5: Trình Chính phủ dự thảo nghị định quy định chi tiết.
Nếu nội dung dự thảo nghị định còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tổ chức cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo của cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để thảo luận trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ.
- Bước 6: Chính phủ xem xét, thông qua và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định.
Việc xem xét, thông qua nghị định được Chính phủ thực hiện tại cuộc họp của Chính phủ (có thể họp riêng về công tác xây dựng pháp luật hoặc tại các cuộc họp thường kỳ của Chính phủ) hoặc thể hiện thông qua việc lấy phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ (do Văn phòng Chính phủ tổ chức lấy phiếu).
Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo nghị định theo ý kiến của Chính phủ (nếu có) trước khi Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định. Trong trường hợp dự thảo nghị định chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua.
Thủ tướng Chính phủ ký nghị định sau khi dự thảo nghị định đã được Chính phủ biểu quyết thông qua.
2.2. Quy trình xây dựng nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Điều 84) thì việc xây dựng loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội cần phải thực hiện lập đề nghị xây dựng trước khi soạn thảo. Do vậy, quy trình xây dựng loại nghị định này được
chia thành 02 giai đoạn khá rõ ràng: (i) Giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định; và (ii) Giai xây dựng dự thảo nghị định, cụ thể như sau:
* Giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định:
- Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị định.
Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức có liên quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trên cơ sở đó, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định.
- Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định.
Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập lập đề nghị xây dựng nghị định tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định và cơ quan, tổ chức có liên quan; đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xây dựng nghị định trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định có thể tổ chức lấy ý kiến trực tiếp, tổ chức hội thảo, tọa đàm để lấy ý kiến về các chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng nghị định.
Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Bộ Tư pháp có trách nhiệm góp ý kiến về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng nghị định với hệ thống pháp luật.
Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xây dựng nghị định.
- Bước 3: Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định đề nghị xây dựng nghị định.
Trên cơ sở kết quả lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị có trách nhiệm hoàn thiện đề nghị và gửi Bộ Tư pháp thẩm định. Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan để thẩm định đề nghị xây dựng nghị định trong vòng 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ. Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định, trong đó kết luận rõ về việc hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định đủ điều kiện trình Chính phủ, hồ sơ cần tiếp tục hoàn thiện, hồ sơ không đủ điều kiện trình Chính phủ. Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trình Chính phủ.
- Bước 4: Trình Chính phủ
xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định.
Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị định hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định và trình chính phủ xem xét, thông qua tại phiên họp của Chính phủ.
Trên cơ sở thảo luận, thông qua đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định soạn thảo nghị quyết về đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét và ký ban hành.
* Giai đoạn xây dựng dự thảo nghị định
Bộ, cơ quan ngang bộ tổ chức xây dựng dự thảo nghị định trên cơ sở các chính sách đã được Chính phủ thông qua. Các bước xây dựng dự thảo nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành được thực hiện giống 06 bước tại quy trình xây dựng nghị định quy định chi tiết như đã nêu tại mục 2.1 ở trên.
Như vậy, tính cả 02 giai đoạn thì quy trình xây dựng nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội trải qua tổng cộng 10 bước.
2.3. Quy trình xây dựng nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh
Về cơ bản, quy trình xây dựng nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh tương tự như quy trình xây dựng loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội như ở mục 2.2 nêu trên. Theo đó, việc xây dựng loại nghị định này cũng được tiến hành theo 02 giai đoạn (giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị định và giai đoạn xây dựng dự thảo nghị định).
Điểm khác nhau trong quy trình xây dựng loại nghị định này so với quy trình xây dựng nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành là tại giai đoạn 2 (xây dựng dự thảo nghị định) sẽ có thêm 01 bước xin ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cụ thể, sau khi kết thúc bước 5 của giai đoạn 2 (trình Chính phủ dự thảo nghị định), trước khi xem xét, thông qua, Chính phủ phải trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Dự thảo nghị định được Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra trước khi Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Tiếp đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến và quyết định việc cho phép ban hành nghị định. Sau khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho phép, Chính phủ có trách nhiệm tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội (nếu có) để hoàn thiện và xem xét, thông qua nghị định và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định (tương tự bước 6 ở trên).
Như vậy, quy trình xây dựng nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh bao gồm 02 giai đoạn, với tổng số 11 bước.
3. Thực trạng xây dựng nghị định ở nước ta hiện nay
3.1. Một số kết quả nổi bật
- Tính riêng từ đầu nhiệm kỳ (năm 2016) đến nay, Chính phủ đã ban hành được tổng số
673 nghị định, cụ thể: Năm 2016 ban hành 175 nghị định; năm 2017 ban hành 168 nghị định; năm 2018 ban hành 169 nghị định; năm 2019 ban hành 100 nghị định; năm tháng đầu năm 2020 ban hành 61 nghị định
[2].
- Chất lượng các nghị định do Chính phủ ban hành nhìn chung được bảo đảm. Các nghị định được Chính phủ ban hành
tương đối kịp thời để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội trong công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, để quy định chi tiết các VBQPPL có hiệu lực cao hơn (có điều, khoản, điểm giao cho Chính phủ quy định chi tiết), hay để điều chỉnh những quan hệ phát sinh mà lẽ ra phải thuộc thẩm quyền ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội để điều chỉnh.
- Quy trình xây dựng từng loại nghị định đã được Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ tuân thủ
tương đối đầy đủ, chặt chẽ theo đúng quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL. Trong từng bước, từng công đoạn đều có những quy trình chi tiết hơn, từ việc lập đề nghị xây dựng nghị định; tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định dự thảo nghị định; trình Chính phủ xem xét, thông qua nghị định… Sản phẩm, kết quả của từng bước, từng giai đoạn được thể hiện rõ ràng.
Những kết quả nổi bật đó đã góp phần quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta, đồng thời cũng là
thực hiện sự kết hợp giữa cải cách lập pháp và cải cách hành chính[3], qua đó đóng góp chung vào thành tự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
3.2. Những bất cập, hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được, thực trạng công tác xây dựng, ban hành nghị định ở nước ta hiện nay còn có một số bất cập, hạn chế cả trong quy định và trong tổ chức thực hiện, cụ thể như sau:
- Thứ nhất, tình trạng “nợ đọng” nghị định quy định chi tiết còn nhiều. Mặc dù đã có nhiều cố gắng, và có năm (năm 2017) đã không để nợ nghị định quy định chi tiết
[4], nhưng nhìn chung tình trạng nợ đọng này vẫn là một trong những hạn chế lớn nhất trong công tác xây dựng các nghị định của Chính phủ và đang có xu hướng tăng nhiều hơn số nợ đọng. Chẳng hạn đến cuối năm 2018, Chính phủ nợ
04 nghị định
[5]; cuối năm 2019 nợ
09 nghị định
[6]; đến cuối tháng 5/2020, Chính phủ còn nợ tổng số
10 nghị định quy định chi tiết
[7].
- Thứ hai, có hiện tượng “lạm dụng” việc kết hợp ban hành loại nghị định quy định chi tiết với loại nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội nhằm “lách” quy trình xây dựng.
Như đã phân tích ở trên, đối với loại nghị định quy định chi tiết thì cơ quan chủ trì soạn thảo (bộ, cơ quan ngang bộ) thực hiện ngay giai đoạn soạn thảo nghị định; trong khi đó loại nghị định quy định biện pháp thi hành thì phải thực hiện giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị định; sau khi được Chính phủ thông qua đề nghị thì mới thực hiện giai đoạn soạn thảo nghị định. Tuy nhiên, thực tế rất nhiều cơ quan soạn thảo đã kết hợp hai loại nghị định này chung trong một nghị định và “ăn theo” quy trình xây dựng nghị định quy định chi tiết để không phải tiến hành giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định. Đó là chưa nói đến thực tế nhiều nghị định quy định chi tiết được Thủ tướng Chính phủ cho phép xây dựng theo quy trình rút gọn. Do vậy, một số nội dung trong các
Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành… có các chính sách, quy định quan trọng lẽ ra cần phải tổ chức đánh giá kỹ qua giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị định, nhưng đã không được thực hiện.
Bên cạnh đó, loại nghị định quy định chi tiết chưa được sử dụng thống nhất tên gọi. Có nghị định tên là “quy định chi tiết một số điều của Luật…”; có nghị định là “quy định chi tiết
thi hành một số điều của Luật…”; cũng có nghị định tên là “
hướng dẫn chi tiết Luật…”
[8], mặc dù về bản chất thì đây đều là loại nghị định quy định chi tiết.
- Thứ ba, việc đánh giá tác động của chính sách và thông qua đề nghị xây dựng nghị định chưa được quan tâm đúng mức.
Việc quy định giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định đối với loại nghị định quy định biện pháp thi hành và loại “nghị định không đầu” đã phát huy khá tốt trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị trong việc tổng kết thực tiễn; nghiên cứu, đánh giá tác động của chính sách dự kiến được đưa vào nghị định, làm cho nghị định (nếu được ban hành) sẽ sát thực tế, bảo đảm tính khả thi. Tuy nhiên, không ít cơ quan thực hiện hoạt động này còn sơ sài, mang tính hình thức để đủ hồ sơ, quy trình theo yêu cầu mà chưa chú trọng đúng mức chất lượng của các hoạt động ở giai đoạn này, nhất là việc đánh giá tác động của chính sách.
Bên cạnh đó, dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định rất rõ là “
Trên cơ sở thảo luận, thông qua đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định soạn thảo nghị quyết về đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét và ký ban hành”, nhưng thực tế rất hiếm khi Chính phủ ban hành nghị quyết riêng về đề nghị xây dựng nghị định, mà chủ yếu là lồng ghép trong nghị quyết của Chính phủ về phiên họp thường kỳ hàng tháng, vốn có rất nhiều nội dung quan trọng khác. Tất nhiên, cách làm này là vẫn bảo đảm phù hợp với quy định nhưng phần nào lại chưa thể hiện sự ưu tiên, tập trung của Chính phủ cho công tác xây dựng thể chế nói chung, xây dựng nghị định nói riêng.
- Thứ tư, quy định việc trình dự thảo nghị định quy định chi tiết cùng với việc trình luật, pháp lệnh đã và đang bộc lộ nhiều điểm không phù hợp.
Thực tế cho thấy, bên cạnh các nội dung trong luật, pháp lệnh… nên ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết để bảo đảm sự linh hoạt, thì có không ít nội dung là những vấn đề lớn, vấn đề khó mà khi xây dựng luật, pháp lệnh vẫn chưa “dự liệu” hết nên đã giao cho Chính phủ nghiên cứu để tiếp tục quy định chi tiết. Trong khi đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (tại Điều 11) lại yêu cầu nghị định quy định chi tiết luật, pháp lệnh phải trình đồng thời khi trình luật, pháp lệnh. Mặc dù, xét về mặt quy định thuần túy, thì đây là yêu cầu khá tốt để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể “kiểm soát” được bước đầu những nội dung mà Chính phủ sẽ quy định chi tiết. Tuy nhiên, chưa có quy định nào xác định “giá trị” của các dự thảo nghị định quy định chi tiết được trình kèm theo này, nên thực tế cơ quan chủ trì soạn thảo hầu như mới chỉ chuẩn bị các nghị định quy định chi tiết để trình kèm theo cho đủ hồ sơ, chứ chưa thể bảo đảm được nội dung
tương đối của các dự thảo nghị định này. Thậm chí, có không ít ý kiến cho rằng, nếu quy định được chi tiết kèm theo thì tại sao lại không quy định chi tiết luôn trong dự thảo luật, pháp lệnh?. Đó là chưa nói, về mặt số lượng, số nghị định quy định chi tiết thực tế sau này còn có sự khác biệt so với số nghị định được chuẩn bị để trình kèm theo.
- Thứ năm, quy định về trình tự, thủ tục Chinh phủ xem xét, thông qua nghị định còn thiếu tính khả thi.
Điều 96 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trình tự, thủ tục Chính phủ xem xét, thông qua nghị định rất chặt chẽ, “không khác gì Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, thông qua luật, pháp lệnh”
[9], với tuần tự: (1) Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự thảo nghị định; (2) Đại diện Bộ Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (3) Đại diện Văn phòng Chính phủ nêu những vấn đề cần thảo luận; (4) Đại diện cơ quan, tổ chức tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; (5) Chính phủ thảo luận; Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo nghị định theo ý kiến của Chính phủ; (6) Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định; trong trường hợp dự thảo nghị định chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua; (7) Thủ tướng Chính phủ ký nghị định.
Tuy nhiên, thực tế có rất ít nghị định được Chính phủ xem xét, thông qua với trình tự nêu trên, mà chủ yếu là các dự thảo nghị định được gửi Phiếu lấy ý kiến thành viên Chính phủ để thông qua, sau đó được tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, ký ban hành nghị định. Nói cách khác, đây là quy định không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn quản lý, điều hành của Chính phủ
[10].
4. Một số kiến nghị
Để tiếp tục hoàn thiện quy trình xây dựng nghị định ở nước ta hiện nay, nhất là trong lúc đang tiến hành sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả ban hành các nghị định của Chính phủ, tác giả kiến nghị một số nội dung như sau:
- Một là, trong quá trình xây dựng các luật, pháp lệnh, cần nghiên cứu để quy định chi tiết, cụ thể các nội dung, hạn chế đến mức thấp nhất việc “ủy quyền” cho Chính phủ ban hành nghị định quy định chi tiết. Trường hợp, với những vấn đề mới, khó, cần thêm thời gian nghiên cứu để quy định chi tiết thì trong luật, pháp lệnh phải dự liệu lộ trình, thời hạn cụ thể và đủ thời gian cho việc ban hành nghị định quy định chi tiết; thời hạn có hiệu lực của các nội dung đó có thể sau thời hạn có hiệu lực của luật, pháp lệnh.
- Hai là, có quy định tách bạch hoàn toàn loại nghị định quy định chi tiết (không cần lập và thông qua đề nghị xây dựng nghị định) và loại nghị định quy định biện pháp thi hành (phải lập và thông qua đề nghị xây dựng nghị định, trong đó chú trọng đánh giá tác động của chính sách); không cho phép ban hành một nghị định vừa quy định chi tiết, vừa quy định biện pháp thi hành mà không thông qua giai đoạn lập đề nghị.
Cùng với đó, cần quy định thống nhất tên gọi cho loại nghị định quy định chi tiết là
“Nghị định quy định chi tiết Luật/Pháp lệnh/Nghị quyết….”, tránh tình trạng tồn tại nhiều tên gọi như thực tế hiện nay. Quy định “giá trị” của dự thảo nghị định được chuẩn bị để trình kèm theo luật, pháp lệnh và cơ chế để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội “kiểm soát” việc ban hành nghị định quy định chi tiết của Chính phủ (như yêu cầu thành phần Ban soạn thảo/Tổ biên tập nghị định phải có đại diện của Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban liên quan của Quốc hội tham gia; dự thảo nghị định quy định chi tiết bắt buộc phải lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình ý kiến của các cơ quan liên quan của Quốc hội…).
- Ba là, các bộ, cơ quan ngang bộ quan tâm hơn đến việc xây dựng nghị định nói chung và lập đề nghị xây dựng nghị định nói riêng, trong đó đặc biệt ưu tiên nguồn lực thực hiện hoạt động đánh giá tác động của chính sách.
Chính phủ nên ưu tiên ban hành các nghị quyết riêng để thông qua đề nghị xây dựng nghị định do các bộ, ngành đề xuất.
- Bốn là, quy định linh hoạt việc xem xét, thông qua nghị định của Chính phủ tại tại phiên họp Chính phủ hoặc thông qua việc gửi Phiếu lấy ý kiến thành viên Chính phủ để bảo đảm cho công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ.
- Năm là, cùng với hoàn thiện quy trình xây dựng nghị định thì cũng cần tránh việc đề cao quá mức về nội dung này, thậm chí “không cần phải quy định thủ tục soạn thảo quá chi tiết, chặt chẽ”
[11]. Thay vào đó, Chính phủ và các bộ, ngành cần chú trọng hơn đến nguồn lực bảo đảm, bao gồm nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất…, cho công tác xây dựng pháp luật nói chung, công tác xây dựng nghị định nói riêng. Đây mới là mấu chốt để nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc xây dựng nghị định trong thời gian tới./.
NCS.Ths.Lê Tuấn Phong
[3] Nguyễn Phước Thọ, “Một số vướng mắc, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2018.
[4] Bộ Tư pháp, “
Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 02/01/2018 tổng kết công tác tư pháp năm 2017 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2018”, Hà Nội.
[5] Bộ Tư pháp, “
Báo cáo số 313/BC-BTP ngày 26/12/2018 về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2018, nhiệm vụ năm 2019”, Hà Nội.
[6] Bộ Tư pháp, “
Báo cáo số 342/BC-BTP ngày 25/12/2019 về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2019, nhiệm vụ năm 2020”, Hà Nội.
[7] Bộ Tư pháp, “
Báo cáo số 110/BC-BTP ngày 29/5/2020 về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết trong tháng 5/2020 và nhiệm vụ tháng 6/2020”, Hà Nội.
[9] Nguyễn Phước Thọ, “Một số vướng mắc, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2018.
[10] Nguyễn Phước Thọ, “Một số vướng mắc, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2018.
[11] Nguyễn Minh Đoan, “Một số ý kiến về Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 15 (391) tháng 8/2019.