Bài viết phân tích một số những vướng mắc, bất cập từ việc áp dụng các nguyên tắc áp dụng pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật BHVBQPPL) trong thực tiễn xử lý vi phạm hành chính; trên cơ sở đó, đề xuất giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định về vấn đề này trong Luật BHVBQPPL và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) trong bối cảnh 02 đạo luật này đang được tiến hành sửa đổi, bổ sung.
1. Nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm
Theo quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL thì:
“
1. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực.
Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.
4. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới”
[1].
Việc áp dụng các nguyên tắc này trên thực tế gặp một số vướng mắc, bất cập, dẫn đến sự lúng túng trong áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, cụ thể là:
Thứ nhất, hai nguyên tắc quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL có sự mâu thuẫn nhau: Nếu áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm hành chính (tại khoản 1) thì sẽ trái với nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có lợi hơn cho cá nhân tổ chức vi phạm (tại khoản 4); ngược lại, nếu áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có lợi hơn cho cá nhân tổ chức vi phạm (tại khoản 4) thì sẽ trái với nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm hành chính (tại khoản 1).
Thứ hai, trong một số trường hợp, việc xác định thế nào là có lợi hơn (trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn) không hề đơn giản, ví dụ, cùng là hành vi khai thác vàng, bạc, platin, đá quý, khoáng sản độc hại vượt quá công suất được phép khai thác hàng năm ghi trong giấy phép khai thác khoáng sản từ 15% đến dưới 25%:
(i) Điểm đ khoản 2 Điều 40 Nghị định số 33/2017/NĐ-CP ngày 03/4/2017 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản quy định chế tài xử phạt như sau:
- Hình thức xử phạt chính: phạt tiền từ 60.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng;
- Hình thức xử phạt bổ sung: tước quyền sử dụng giấy phép khai thác khoáng sản từ 01 tháng đến dưới 03 tháng;
- Biện pháp khắc phục hậu quả: buộc thực hiện các biện pháp khắc phục ô nhiễm môi trường, hư hỏng hạ tầng kỹ thuật do hành vi khai thác vượt công suất gây ra.
(ii) Điểm đ khoản 2 Điều 41 Nghị định số 36/2020/NĐ-CP ngày 24/3/2020 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản (thay thế Nghị định số 33/2017/NĐ-CP) quy định chế tài xử phạt như sau:
- Hình thức xử phạt chính: phạt tiền từ 200.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng;
- Hình thức xử phạt bổ sung: đình chỉ hoạt động khai thác khoáng sản từ 02 tháng đến 03 tháng (trong trường hợp vi phạm nhiều lần);
- Biện pháp khắc phục hậu quả: buộc thực hiện các biện pháp cải tạo các công trình bảo vệ môi trường, khắc phục ô nhiễm môi trường, hư hỏng hạ tầng kỹ thuật do hành vi khai thác vượt công suất gây ra; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc và xác minh.
Trong trường hợp này, chỉ có thể xem xét quy định nào có lợi hơn khi bóc tách, so sánh từng hình thức xử phạt và từng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm, rất khó xem xét quy định nào có lợi hơn khi tổng hợp các chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm, cụ thể là:
- Về mức tiền phạt, quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính cũ (Nghị định số 33/2017/NĐ-CP) có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm;
- Về hình thức xử phạt bổ sung, việc so sánh một cách tổng thể giữa 02 hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép khai thác khoáng sản và đình chỉ hoạt động khai thác khoáng sản xem hình thức xử phạt nào nặng hơn, hình thức xử phạt nào nhẹ hơn là khá khiên cưỡng. Cho nên, chúng ta chỉ có thể xem xét từng khía cạnh của vấn đề này:
+ Nếu xét trên khía cạnh hậu quả pháp lý của việc áp dụng 02 hình thức xử phạt thì thấy rằng, cá nhân, tổ chức vi phạm đều không được tiến hành các hoạt động trong thời gian bị đình chỉ hoặc trong thời gian giấy phép bị tước quyền sử dụng
[2]. Về khía cạnh này, chúng ta thấy rằng, thời gian không được tiến hành các hoạt động theo quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính cũ (Nghị định số 33/2017/NĐ-CP) có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm;
+ Nếu xét về điều kiện áp dụng hình thức xử phạt bổ sung thì quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính mới (Nghị định số 36/2020/NĐ-CP) lại có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm, vì cá nhân, tổ chức vi phạm chỉ bị đình chỉ, không được tiến hành các hoạt động trong trường hợp vi phạm nhiều lần;
- Về biện pháp khắc phục hậu quả, quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính cũ (Nghị định số 33/2017/NĐ-CP) có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm.
Tóm lại, thực sự rất khó khẳng định việc áp dụng văn bản nào (Nghị định mới hay Nghị định cũ) thì sẽ có lợi hơn (trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn) cho cá nhân, tổ chức vi phạm trong trường hợp cụ thể này. Bởi vì, trong một số trường hợp, cá nhân, tổ chức vi phạm sẵn sàng chịu thiệt hại về kinh tế, nộp số tiền phạt từ 200.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng và chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc, xác minh theo quy định tại Nghị định số 36/2020/NĐ-CP (lớn hơn rất nhiều lần so với số tiền phạt từ 60.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng theo quy định tại Nghị định số 33/2017/NĐ-CP); còn hơn phải gánh chịu hậu quả, thiệt hại về nhiều mặt (không chỉ kinh tế) do việc bị tước quyền sử dụng giấy phép khai thác khoáng sản và phải dừng hoạt động từ 01 tháng đến dưới 03 tháng theo quy định tại Nghị định số 33/2017/NĐ-CP. Trong trường hợp này, quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính mới (Nghị định số 36/2020/NĐ-CP) được coi là có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm.
Tuy nhiên, cũng có trường hợp, cá nhân, tổ chức chấp nhận việc bị tước quyền sử dụng giấy phép khai thác khoáng sản và phải dừng hoạt động từ 01 tháng đến dưới 03 tháng theo quy định tại Nghị định số 33/2017/NĐ-CP; còn hơn là phải chịu thiệt hại về kinh tế, nộp số tiền phạt từ 200.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng và chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc, xác minh theo quy định tại Nghị định số 36/2020/NĐ-CP. Trong trường hợp này, quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính cũ (Nghị định số 33/2017/NĐ-CP) lại được coi là có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm.
Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, hiện nay, hầu hết các nghị định xử phạt vi phạm hành chính của Chính phủ đều quy định điều khoản chuyển tiếp dựa trên nguyên tắc áp dụng pháp luật quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL nêu trên. Thông thường, trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính xảy ra cách đây nhiều năm nhưng đến nay mới bị phát hiện (trường hợp nếu còn thời hiệu xử phạt) mà văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang có hiệu lực không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn thì người có thẩm quyền xử phạt căn cứ quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm để xử lý. Đây là cách hiểu và áp dụng theo hướng loại trừ một trong hai nguyên tắc quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL, tức là: văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực (khoản 1), trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới (khoản 4).
Chúng tôi cho rằng, cách hiểu và áp dụng này là phù hợp và đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, cần phải được nghiên cứu, luật hoá một cách cụ thể, rõ ràng trong Luật BHVBQPPL để cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng pháp luật nói chung, người có thẩm quyền xử phạt nói riêng có căn cứ thực hiện.
2. Nguyên tắc áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau
Khoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL quy định nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật: “
Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Nguyên tắc này nhằm bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản của cùng một cơ quan ban hành nhưng có quy định khác nhau về cùng một vấn đề.
Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc này trong thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng bộc lộ những điểm hạn chế, làm phá vỡ tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, vì các văn bản ban hành sau sẽ phải liên tục đuổi theo nhau để được ưu tiên sử dụng
[3]. Hiện nay, Luật XLVPHC là đạo luật quy định toàn bộ các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính như: các hình thức xử phạt; biện pháp khắc phục hậu quả; mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước; thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh; thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp xư lý hành chính… Tuy nhiên, trong một số đạo luật được ban hành sau thời điểm ban hành Luật XLVPHC, lại có những nội dung không thống nhất với nội dung của Luật XLVPHC, đơn cử một vài ví dụ:
Ví dụ 1: Theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều 42, điểm b khoản 3 và điểm b khoản 4 Điều 44 Luật XLVPHC thì thẩm quyền xử phạt tiền của Cục trưởng Cục điều tra chống buôn lậu thuộc Tổng cục Hải quan là 50.000.000 đồng, Chi cục trưởng Chi cục Thuế là 25.000.000 đồng, Cục trưởng Cục Thuế là 70.000.000 đồng.
Tuy nhiên, theo quy định tại các điểm b, c, d khoản 2 Điều 138 và khoản 2 Điều 139 Luật Quản lý thuế năm 2019 thì thẩm quyền xử phạt của các chức danh này không bị giới hạn như quy định của Luật XLVPHC mà phụ thuộc vào phần trăm tính trên số tiền thuế khai thiếu số tiền thuế phải nộp hoặc số tiền thuế khai tăng trong trường hợp được miễn, giảm, hoàn, không thu thuế (10% đến 20%) hoặc số lần số tiền thuế trốn (từ 01 lần đến 03 lần).
Ví dụ 2: Khoản 6 Điều 136 Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định: “
Người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phát hiện hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế có trách nhiệm lập biên bản vi phạm hành chính theo quy định. Trường hợp người nộp thuế đăng ký thuế, nộp hồ sơ khai thuế, quyết toán thuế điện tử nếu thông báo tiếp nhận hồ sơ đăng ký thuế, hồ sơ khai thuế, hồ sơ quyết toán thuế bằng phương thức điện tử xác định rõ hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế của người nộp thuế thì thông báo này là biên bản vi phạm hành chính làm căn cứ ban hành quyết định xử phạt”.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 57 của Luật XLVPHC thì “
xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không thuộc trường hợp quy định tại đoạn 1 khoản 1 Điều 56 của Luật này” (đoạn 1 khoản 1 Điều 56 Luật XLVPHC quy định về trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản: “
xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản được áp dụng trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân, 500.000 đồng đối với tổ chức”). Bên cạnh đó, các khoản 1 và 2 Điều 63 Luật XLVPHC cũng quy định:
“
1. Đối với vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự thụ lý, giải quyết, nhưng sau đó lại có quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án, nếu hành vi có dấu hiệu vi phạm hành chính, thì trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày ra quyết định, cơ quan tiến hành tố tụng hình sự phải chuyển các quyết định nêu trên kèm theo hồ sơ, tang vật, phương tiện của vụ vi phạm và đề nghị xử phạt vi phạm hành chính đến người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.
2. Việc xử phạt vi phạm hành chính được căn cứ vào hồ sơ vụ vi phạm do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến”.
Như vậy, Luật XLVPHC chỉ quy định trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản không cần lập biên bản vi phạm hành chính khi ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính; còn trường hợp hồ sơ vụ vi phạm do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến và trong hồ sơ có một trong bốn loại quyết định về việc không truy cứu trách nhiệm hình sự (Quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra hoặc quyết định đình chỉ vụ án) thì người có thẩm quyền xử phạt có thể căn cứ vào hồ sơ vụ vi phạm do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến để xem xét, ra quyết định xử phạt.
Việc Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định thêm trường hợp không cần lập biên bản vi phạm hành chính khi ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính như đã nêu trên là không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật XLVPHC.
Ví dụ 3: Khoản 6a Điều 11 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (được bổ sung theo quy định tại khoản 3 Điều 1 Luật số 55/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước) quy định một trong những quyền hạn của Kiểm toán nhà nước là “
Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính”.
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là vấn đề có ý nghĩa quan trọng bậc nhất của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, bởi đây chính là công cụ sử dụng quyền lực hành chính nhà nước để thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao. Về mặt nguyên tắc, đây là thẩm quyền mang tính “đặc quyền” của cơ quan hành chính nhà nước xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan hành chính trong tổ chức bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm khôi phục nhanh chóng, hiệu quả trật tự quản lý hành chính đã bị phá vỡ bởi hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm, đồng thời cũng là đối tượng của quản lý hành chính nhà nước
[4].
Khoản 1 và khoản 3 Điều 118 Hiến pháp 2013 quy định:“
Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”; “
Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Kiểm toán nhà nước do Luật định”.
Ngoài ra, theo quy định tại các khoản 4, 5, 6 Điều 11 và Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nước thì kiểm toán nhà nước chỉ
“có quyền kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật; đề nghị xử lý theo quy định của pháp luật những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán. Đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước và Kiểm toán viên nhà nước” và Tổng kiểm toán nhà nước có quyền
“Kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan khác ở trung ương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của đơn vị được kiểm toán xử lý theo thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước; cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước. Trường hợp kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước không được giải quyết hoặc giải quyết không đầy đủ thì Tổng kiểm toán nhà nước kiến nghị người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật”.
Qua các quy định pháp luật nêu trên, có thể thấy, Kiểm toán nhà nước không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cũng không phải là cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm mà chỉ có chức năng kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Khi phát hiện các sai phạm xảy ra trong hoạt động kiểm toán nhà nước, một mặt, Tổng Kiểm toán nhà nước và các chức danh khác thuộc Kiểm toán nhà nước không tự xử lý các sai phạm mà chỉ được chuyển hồ sơ, hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền thuộc các cơ quan chức năng khác xem xét, xử lý. Do vậy, việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh thuộc Kiểm toán nhà nước là không thực sự phù hợp
[5].
Tương tự là trường hợp quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh thuộc Bảo hiểm xã hội Việt Nam. Theo quy định tại khoản 1 Điều 121 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Tổng Giám đốc Bảo hiểm xã hội Việt Nam có thẩm quyền theo quy định tại khoản 4 Điều 46 của Luật XLVPHC; Giám đốc bảo hiểm xã hội cấp tỉnh có thẩm quyền theo quy định tại khoản 2 Điều 46 của Luật XLVPHC; Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành do Tổng Giám đốc Bảo hiểm xã hội Việt Nam quyết định thành lập có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều 46 của Luật XLVPHC. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Nghị định số 01/2016/NĐ-CP ngày 05/01/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bảo hiểm xã hội Việt Nam thì “
Bảo hiểm xã hội Việt Nam là cơ quan nhà nước thuộc Chính phủ”, không phải là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Do vậy, việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh thuộc Bảo hiểm xã hội Việt Nam cũng không thực sự phù hợp.
Trong các trường hợp kể trên, nếu theo đúng nguyên tắc “
áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau” tại khoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL thì Luật XLVPHC sẽ dần bị “xé nát” bởi các đạo luật ban hành sau, ảnh hưởng không nhỏ đến tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Có thể thấy, một trong những thách thức lớn đối với quá trình hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đó là khắc phục cho bằng được hoặc giảm thiểu đến mức thấp nhất tình trạng tản mát, không đồng bộ trong các quy định về xử lý vi phạm hành chính của các đạo luật với Luật XLVPHC. Vậy làm thế nào để có thể xử lý vấn đề này?
Qua rà soát thấy rằng, mặc dù Điều 156 Luật BHVBQPPL hiện hành không quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật nhưng trên thực tế, trong các luật cụ thể vẫn quy định nguyên tắc này, ví dụ:
Khoản 2 Điều 4 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “
Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và luật khác về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh, ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật này, trừ trình tự, thủ tục đầu tư kinh doanh theo quy định tại Luật Chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Dầu khí.”
Các khoản 2, 3 Điều 4 Luật Thương mại năm 2005 quy định:
“
2. Hoạt động thương mại đặc thù được quy định trong luật khác thì áp dụng quy định của luật đó.
3. Hoạt động thương mại không được quy định trong Luật Thương mại và trong các luật khác thì áp dụng quy định của Bộ luật Dân sự.”.
Ngay cả trong Bộ luật Dân sự năm 2015, một văn bản được ban hành cùng năm với Luật BHVBQPPL
[6] cũng có quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật. Các khoản 2, 3 Điều 4 Bộ luật Dân sự quy định:
“
2. Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự quy định tại Điều 3 của Bộ luật này.
3. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản 2 Điều này thì quy định của Bộ luật này được áp dụng.”
Khoản 1 Điều 663 Bộ luật Dân sự cũng quy định: “
Trường hợp luật khác có quy định về pháp luật áp dụng đối với quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài không trái với quy định từ Điều 664 đến Điều 671 của Bộ luật này thì luật đó được áp dụng, nếu trái thì quy định có liên quan của Phần thứ năm của Bộ luật này được áp dụng”.
Xuất phát từ thực tế kể trên, để xử lý tình trạng Luật XLVPHC - một đạo luật điều chỉnh một cách toàn diện các vấn đề về xử lý vi phạm hành chính - bị “xâm lấn”, “xé nát” bởi các đạo luật được ban hành sau, chúng tôi đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung một cách đồng bộ các quy định sau đây:
(i) Đối với Luật XLVPHC, cần nghiên cứu bổ sung vào Điều 3 một nguyên tắc về việc phải tuân thủ đúng quy định của Luật này về thẩm quyền, thủ tục, hình thức xử phạt, mức phạt tiền tối đa khi tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính. Bên cạnh đó, cũng phải bổ sung quy định về việc ưu tiên áp dụng Luật XLVPHC trong trường hợp các luật khác có quy định khác với luật này về cùng một vấn đề, theo đó, có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Điều 20 Luật XLVPHC như sau:
“
Điều 20. Áp dụng Luật Xử lý vi phạm hành chính và pháp luật có liên quan
1. Việc xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính phải tuân theo quy định của luật này và pháp luật có liên quan.
2. Luật khác có liên quan điều chỉnh việc xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản quy định tại Điều 3 của luật này.
3. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản 2 Điều này thì quy định của luật này được áp dụng.
4. Công dân, tổ chức Việt Nam vi phạm pháp luật hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngoài lãnh thổ Việt Nam có thể bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Luật này.”.
(ii) Đối với Luật BHVBQPPL, cần ghi nhận nguyên tắc “
ưu tiên áp dụng pháp luật” bên cạnh nguyên tắc “
áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Theo đó, cần sửa đổi khoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL theo hướng: trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước.
3. Việc áp dụng văn bản quy định chi tiết thi hành khi văn bản được quy định chi tiết đã hết hiệu lực
Khoản 4 Điều 154 Luật BHVBQPPL quy định: “
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Để bảo đảm thực hiện nguyên tắc này, Luật BHVBQPPL cũng quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan chủ trì xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, khi xây dựng hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, cơ quan chủ trì soạn thảo phải đồng thời xây dựng dự thảo văn bản quy định chi tiết (điểm e khoản 1 Điều 64 Luật BHVBQPPL).
Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP thì một trong những căn cứ để quy định hành vi vi phạm hành chính là phải “
có vi phạm các quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của pháp luật về trật tự quản lý hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”. Như vậy, về nguyên tắc, nếu văn bản quy phạm pháp luật quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của pháp luật về trật tự quản lý hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước (văn bản quy phạm pháp luật về nội dung) được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế thì nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước đó cũng phải kịp thời được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để có hiệu lực thi hành cùng thời điểm, bảo đảm trật tự quản lý và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà có rất nhiều nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật về nội dung (được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế) không kịp thời được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để có hiệu lực thi hành cùng với thời điểm văn bản quy phạm pháp luật về nội dung được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế có hiệu lực. Nếu nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế thì theo đúng nguyên tắc quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật BHVBQPPL, có thể coi đây là trường hợp chưa có quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm các quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của pháp luật về trật tự quản lý hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước tại văn bản quy phạm pháp luật về nội dung.
Tuy nhiên, trên thực tế, trong một số trường hợp, nguyên tắc này của Luật BHVBQPPL không thể được tuân thủ đúng, bởi nếu tuân thủ đúng nguyên tắc thì sẽ có “khoảng trống pháp lý” trong thời gian chờ sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính cho phù hợp, thống nhất với văn bản quy phạm pháp luật về nội dung.
Trước đây, tại Nghị quyết số 83/NQ-CP ngày 8/7/2013 phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 6 năm 2013, Chính phủ cũng đã từng quyết nghị về việc tiếp tục áp dụng quy định tại các nghị định hiện hành (các nghị định quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh XLVPHC) và các biểu mẫu quyết định, biên bản kèm theo các nghị định nếu không trái với tinh thần của Luật XLVPHC trong bối cảnh các nghị định quy định chi tiết Luật XLVPHC chưa được ban hành trong khi Luật XLVPHC có hiệu lực
[7]. Theo đó, để bảo đảm tính liên tục, thông suốt, không gián đoạn, đáp ứng yêu cầu trong việc bảo đảm và bảo vệ trật tự quản lý hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể, các cơ quan, đơn vị, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức có liên quan có thể vẫn tiếp tục áp dụng các quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để xử lý hành vi vi phạm nhưng phải bảo đảm nguyên tắc không được trái với tinh thần của Luật XLVPHC.
Điều này có thể dẫn đến sự không thống nhất, tuỳ tiện trong áp dụng pháp luật, vì việc xác định nội dung nào trong các nghị định quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh XLVPHC trái với tinh thần của Luật XLVPHC, nội dung nào phù hợp với tinh thần của Luật XLVPHC hoàn toàn phụ thuộc vào cảm nhận chủ quan của người có thẩm quyền trực tiếp áp dụng pháp luật.
Để khắc phục tình trạng này, nhất là trong điều kiện hiện nay, nguồn lực dành cho công tác xây dựng pháp luật còn hạn chế, việc tuân thủ đúng nguyên tắc quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật BHVBQPPL dường như không khả thi, chúng tôi cho rằng, Luật BHVBQPPL cần quy định theo hướng, văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết cũng đồng thời hết hiệu lực, trừ trường hợp ghi nhận lại hiệu lực. Theo hướng này, có thể nghiên cứu, kế thừa để áp dụng tương tự cách quy định về hiệu lực văn bản đã từng được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 1996: “
Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới” (khoản 4 Điều 78 Luật BHVBQPPL năm 1996).
Lời kết
Có thể nói, áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức, thể hiện quyền lực nhà nước, được thực hiện thông qua cơ quan, người có thẩm quyền nhằm cá biệt hoá những quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể đối với cá nhân, tổ chức cụ thể
[8]. Thực tiễn áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cho thấy còn tồn tại hiện tượng mâu thuẫn, chồng chéo, xung đột trong hệ thống pháp luật, chưa thể giải quyết dứt điểm. Đây là vấn đề lớn, dẫn tới sự mất cân bằng, không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Luật XLVPHC hiện hành không có quy định về việc áp dụng pháp luật trong trường hợp có sự xung đột pháp luật giữa các quy định của Luật này và luật khác. Luật BHVBQPPL cũng đã quy định một số nguyên tắc áp dụng pháp luật nhằm giải quyết vấn đề xung đột giữa các quy phạm trong các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của Luật BHVBQPPL về vấn đề này trong thực tiễn triển khai thực hiện vẫn còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập, đòi hỏi cần phải tiếp tục có sự nghiên cứu, hoàn thiện hơn./.
ThS. Lê Thị Thúy*
ThS. Nguyễn Hoàng Việt*
* Thạc sỹ Luật, Khoa Pháp luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội
* Thạc sỹ Luật, Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp
TÀI LIỆU THAM KHẢONghị quyết số 33/NQ-CP ngày 09/5/2016 của Chính phủ về phiên họp Chính phủ thường