Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ) cũng quy định tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính khi đáp ứng điều kiện: là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật. Nếu căn cứ những quy định kể trên, thì không thể khẳng định được tư cách chủ thể của chi nhánh, văn phòng đại diện của pháp nhân (doanh nghiệp) trong trường hợp vi phạm hành chính xảy ra tại chi nhánh, văn phòng đại diện: chi nhánh, văn phòng đại diện có được coi là “
tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật” và bị xử phạt vi phạm hành chính không? Để tháo gỡ vướng mắc này, một số nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực đã quy định cụ thể những chủ thể được coi là tổ chức vi phạm hành chính theo đúng yêu cầu tại khoản 3 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP): “
Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính phải được quy định cụ thể tại các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”, trong đó quy định chi nhánh, văn phòng đại diện là tổ chức vi phạm hành chính. Tuy nhiên, nhiều nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước không có quy định về vấn đề này. Do vậy, người có thẩm quyền xử phạt rất lúng túng trong việc xác định đối tượng bị xử phạt trong trường hợp vi phạm hành chính xảy ra tại chi nhánh, văn phòng đại diện: xử phạt doanh nghiệp có chi nhánh, văn phòng đại diện hay xử phạt chi nhánh, văn phòng đại diện? Ngay cả khi nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định về việc xử phạt chi nhánh, văn phòng đại diện thì lại có vấn đề khác nảy sinh: khi nào thì xử phạt phạt chi nhánh, văn phòng đại diện, khi nào thì xử phạt doanh nghiệp có chi nhánh, văn phòng đại diện đó?
Trên thực tế, có nhiều quan điểm khác nhau liên quan đến vấn đề này khiến cho việc áp dụng pháp luật không có sự thống nhất.
1. Xử phạt doanh nghiệp
Quan điểm về việc xử phạt đối với doanh nghiệp trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính xảy ra tại chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp xuất phát từ các lý do sau đây:
Thứ nhất, theo quy định tại các khoản 1, 2, 3 Điều 84 Bộ luật Dân sự năm 2015, các khoản 1, 2 Điều 45 Luật Doanh nghiệp năm 2014 và các khoản 6, 7 Điều 3 Luật Thương mại năm 2005
[1], thì chi nhánh là đơn vị phụ thuộc của doanh nghiệp, có nhiệm vụ thực hiện toàn bộ hoặc một phần chức năng của doanh nghiệp kể cả chức năng đại diện theo ủy quyền, văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của doanh nghiệp, có nhiệm vụ đại diện theo ủy quyền cho lợi ích của doanh nghiệp và bảo vệ các lợi ích đó.
Do vậy, doanh nghiệp (chứ không phải chi nhánh, văn phòng đại diện) phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về toàn bộ hoạt động của chi nhánh, văn phòng đại diện. Quy định tại khoản 6 Điều 84 Bộ luật Dân sự thể hiện rất rõ điều này: “
Pháp nhân có quyền, nghĩa vụ dân sự phát sinh từ giao dịch dân sự do chi nhánh, văn phòng đại diện xác lập, thực hiện”. Khoản 3 Điều 16 Luật Thương mại cũng có quy định tương tự: “
Thương nhân nước ngoài phải chịu trách nhiệm trước pháp luật Việt Nam về toàn bộ hoạt động của văn phòng đại diện, chi nhánh của mình tại Việt Nam”.
Thứ hai, vì chỉ là đơn vị phụ thuộc của pháp nhân (doanh nghiệp), không phải là pháp nhân, nên chi nhánh, văn phòng đại diện không thể nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một cách độc lập, không có tài sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác, lại càng không thể tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình
[2].
Do vậy, nếu xử phạt vi phạm hành chính đối với chi nhánh, văn phòng đại diện thì sẽ khó có khả năng thi hành, đặc biệt là quyết định xử phạt tiền.
2. Xử phạt chi nhánh, văn phòng đại diện
Quan điểm về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với chi nhánh, văn phòng đại diện trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính xảy ra tại chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp xuất phát từ các lý do sau đây:
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) thì tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính khi có đủ các điều kiện sau đây: (i) là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; (ii) hành vi vi phạm hành chính do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức.
Trong trường hợp này, chi nhánh, văn phòng đại diện không phải là pháp nhân nhưng có thể coi là “
tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật”; hành vi vi phạm của chi nhánh, văn phòng đại diện có thể được thực hiện bởi người đại diện (Trưởng chi nhánh, Trưởng văn phòng đại diện), người được giao nhiệm vụ nhân danh chi nhánh, văn phòng đại diện hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của chi nhánh, văn phòng đại diện.
Thứ hai, các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng quy định cụ thể việc xử phạt vi phạm hành chính đối với chi nhánh, văn phòng đại diện, ví dụ:
Điểm b khoản 2 Điều 2 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP ngày 21/5/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch quy định một trong những loại hình tổ chức là đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch theo Nghị định này, đó là chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp hoạt động du lịch.
Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/112013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 124/2015/NĐ-CP ngày 19/11/2015 của Chính phủ) cũng quy định: “
Tổ chức… gồm cả tổ chức kinh tế là các doanh nghiệp được thành lập và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp; hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã được thành lập theo Luật Hợp tác xã; các tổ chức kinh tế khác được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật và các đơn vị trực thuộc của các tổ chức kinh tế nói trên; văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam; văn phòng đại diện của tổ chức xúc tiến thương mại nước ngoài tại Việt Nam”.
Trên thực tế, căn cứ vào các quy định nêu trên, người có thẩm quyền xử phạt cũng đã tiến hành việc xử phạt đối với các chi nhánh, văn phòng đại diện, đơn cử một số vụ việc như: ngày 25/10, Cục trưởng Cục Quản lý Dược, Bộ Y tế đã có Quyết định 655/QĐ-XPVPHC xử phạt vi phạm hành chính về hành vi “
kinh doanh thuốc không đúng địa chỉ ghi trong giấy chứng nhận” đối với Chi nhánh Dược phẩm thành phố Vinh (tại địa chỉ số 16, đường Nguyễn Thị Minh Khai, phường Hưng Bình, thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An), thuộc Công ty Cổ phần Dược vật tư y tế Nghệ An
[3]; ngày 17/4/2020, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành phố Hòa Bình, tỉnh Hòa Bình đã có quyết định số 1117/QĐ-XPVPHC xử phạt vi phạm hành chính đối với Chi nhánh công ty cổ phần Mediamart Việt Nam tại Hòa Bình (địa chỉ số 321A, đường Cù Chính Lan, phường Đồng Tiến, thành phố Hòa Bình, tỉnh Hòa Bình) về hành vi “
không thực hiện quyết định áp dụng biện pháp hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ hoạt động kinh doanh, dịch vụ tại nơi công cộng theo điểm c, khoản 4, Điều 11 và khoản 5, Điều 4 Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế”
[4].
3. Xử phạt doanh nghiệp hoặc chi nhánh, văn phòng đại diện, tuỳ từng trường hợp cụ thể
Chi nhánh, văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của doanh nghiệp, không phải là một pháp nhân độc lập, mọi hoạt động của chi nhánh, văn phòng đại diện chỉ được thực hiện theo ủy quyền của doanh nghiệp.
Khoản 1 Điều 142 Bộ luật Dân sự quy định về hậu quả của giao dịch dân sự do người không có quyền đại diện xác lập, thực hiện, theo đó, giao dịch dân sự do người không có quyền đại diện xác lập, thực hiện không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ đối với người được đại diện, trừ một trong các trường hợp sau đây: người được đại diện đã công nhận giao dịch; người được đại diện biết mà không phản đối trong một thời hạn hợp lý; người được đại diện có lỗi dẫn đến việc người đã giao dịch không biết hoặc không thể biết về việc người đã xác lập, thực hiện giao dịch dân sự với mình không có quyền đại diện.
Khoản 1 Điều 143 Bộ luật Dân sự quy định về hậu quả của giao dịch dân sự do người đại diện xác lập, thực hiện vượt quá phạm vi đại diện, theo đó, giao dịch dân sự do người đại diện xác lập, thực hiện vượt quá phạm vi đại diện không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người được đại diện đối với phần giao dịch được thực hiện vượt quá phạm vi đại diện, trừ một trong các trường hợp sau đây: người được đại diện đồng ý; người được đại diện biết mà không phản đối trong một thời hạn hợp lý; người được đại diện có lỗi dẫn đến việc người đã giao dịch không biết hoặc không thể biết về việc người đã xác lập, thực hiện giao dịch dân sự với mình vượt quá phạm vi đại diện.
Do vậy, tùy từng vụ việc cụ thể, để có căn cứ xác định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cần kiểm tra kỹ các giấy tờ, tài liệu liên quan đến phạm vi, nội dung, thời hạn được uỷ quyền, đại diện của chi nhánh, văn phòng đại diện, trên cơ sở đó có thể phân biệt 02 trường hợp sau đây:
Trường hợp thứ nhất, nếu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện các chức năng của pháp nhân (doanh nghiệp) trong phạm vi, nội dung và thời hạn được ủy quyền của doanh nghiệp, thì doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm về những hoạt động do chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện. Do vậy, trong quá trình thực hiện các hoạt động được doanh nghiệp ủy quyền, nếu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện hành vi vi phạm hành chính có liên quan đến các hoạt động đó thì phải xác định doanh nghiệp là đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính.
Trường hợp thứ hai, nếu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện các hoạt động mà không có uỷ quyền hợp pháp của doanh nghiệp hoặc có uỷ quyền hợp pháp của doanh nghiệp nhưng hoạt động đó không thuộc phạm vi, nội dung, thời hạn được doanh nghiệp ủy quyền và có hành vi vi phạm hành chính xuất phát từ hoạt động này thì chi nhánh, văn phòng đại diện phải chịu trách nhiệm và bị xử phạt vi phạm hành chính theo mức phạt áp dụng đối với tổ chức về những hoạt động do chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện vì đáp ứng 02 điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP): (i) là tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; (ii) hành vi vi phạm hành chính do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức.
4. Giải pháp đề xuất
Theo quan điểm của tác giả, trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính xảy ra tại chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp cần xác định doanh nghiệp hoặc người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện là đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, tuỳ từng trường hợp vụ việc cụ thể:
Trường hợp thứ nhất, nếu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện các hoạt động thuộc chức năng của doanh nghiệp theo đúng phạm vi, nội dung, thời hạn được ủy quyền của doanh nghiệp và có hành vi vi phạm hành chính xuất phát từ hoạt động này, thì “
con dại cái mang”, doanh nghiệp buộc phải chịu trách nhiệm về những hoạt động do chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện. Do vậy, phải xác định doanh nghiệp là đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính.
Trường hợp thứ hai, nếu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện các hoạt động mà không có uỷ quyền hợp pháp của doanh nghiệp hoặc có uỷ quyền hợp pháp của doanh nghiệp nhưng hoạt động đó không thuộc phạm vi, nội dung, thời hạn được doanh nghiệp ủy quyền và có hành vi vi phạm hành chính xuất phát từ hoạt động này thì người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện phải chịu trách nhiệm cá nhân và bị xử phạt vi phạm hành chính theo mức phạt áp dụng đối với cá nhân về những hoạt động do chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện, trừ một trong các trường hợp sau đây theo quy định tại Điều 142 và Điều 143 Bộ luật Dân sự: (i) người được đại diện đã đồng ý hoặc công nhận giao dịch; (ii) người được đại diện biết mà không phản đối trong một thời hạn hợp lý; (iii) người được đại diện có lỗi dẫn đến việc người đã giao dịch không biết hoặc không thể biết về việc người đã xác lập, thực hiện giao dịch dân sự với mình không có quyền đại diện hoặc vượt quá phạm vi đại diện.
Việc coi chi nhánh, văn phòng đại diện là một dạng “
tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật” và xử phạt vi phạm hành chính đối với chi nhánh, văn phòng đại diện trong trường hợp này là không thực sự phù hợp, vì sẽ không có cơ sở cho việc xác định trách nhiệm của các chủ thể này khi thi hành quyết định xử phạt, đặc biệt là quyết định xử phạt có áp dụng hình thức xử phạt tiền, cần cá thể hoá trách nhiệm cá nhân người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện để bảo đảm tính khả thi trong thi hành quyết định xử phạt. Hiện tại, có đầy đủ căn cứ pháp lý để khẳng định điều này, cụ thể là các quy định pháp luật sau đây:
Khoản 5 Điều 84 Bộ luật Dân sự quy định trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện trong việc thực hiện nhiệm vụ theo ủy quyền của pháp nhân: “
Người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện thực hiện nhiệm vụ theo ủy quyền của pháp nhân trong phạm vi và thời hạn được ủy quyền”.
Khoản 2 Điều 33 Nghị định số 07/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam cũng quy định trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện khi thực hiện các hoạt động ngoài phạm vi được thương nhân nước ngoài ủy quyền: “
Người đứng đầu văn phòng đại diện, chi nhánh phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình trong trường hợp thực hiện các hoạt động ngoài phạm vi được thương nhân nước ngoài ủy quyền”.
Từ các phân tích nêu trên, tác giả xin đề xuất việc hoàn thiện các quy định pháp luật về vấn đề này như sau:
Thứ nhất, đối tượng bị xử phạt là vấn đề hết sức quan trọng, có ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do vậy, các quy định về đối tượng bị xử phạt tại Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) cần được Luật hoá trong Luật XLVPHC theo đúng tinh thần tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013: “
Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Theo đó, cần sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC theo hướng quy định cụ thể hơn về đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, trong đó xác định rõ khi nào thì xử phạt đối với pháp nhân, khi nào thì xử phạt đối với người đứng đầu chi nhánh, văn phòng đại diện của pháp nhân trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính do chi nhánh, văn phòng đại diện của pháp nhân thực hiện.
Thứ hai, rà soát để sửa đổi, bổ sung các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính có quy định về việc xử phạt chi nhánh, văn phòng đại diện với tư cách là tổ chức khác (bên cạnh pháp nhân) được thành lập theo quy định của pháp luật theo hướng bãi bỏ các quy định này.
Kết luận
Trên đây là một số nội dung liên quan đến xác định tư cách chủ thể của chi nhánh, văn phòng đại diện trong quan hệ pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, tác giả xin trao đổi và mong nhận được những ý kiến đóng góp, chia sẻ từ phía các độc giả, đồng nghiệp, đặc biệt là những người trực tiếp thực hiện công tác xử phạt vi phạm hành chính quan tâm đến vấn đề này./.
* Thạc sỹ Luật, Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp.
TÀI LIỆU THAM KHẢO