Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) của các chức danh được quy định từ Điều 38 đến Điều 51 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC), trên cơ sở kế thừa các quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC của các cơ quan, lực lượng chức năng quản lý nhà nước tại Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) và các quy định mới của Luật XLVPHC về các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, mức xử phạt tiền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC thuộc các lực lượng có vai trò, trách nhiệm vô cùng quan trọng trong tổ chức của bộ máy nhà nước, đặc biệt là trong hoạt động của cơ quản lý hành chính nhà nước. Vai trò và trách nhiệm quan trọng đó thể hiện rõ nét nhất qua nhiệm vụ, công vụ, đó là áp dụng pháp luật về xử phạt VPHC để xử lý các vụ việc VPHC xảy ra trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Theo đó, đối tượng VPHC sẽ bị áp dụng hình thức xử phạt Luật định (cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ có thời hạn, tịch thu tang vật, phương tiện VPHC), áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả kèm theo hình thức phạt chính (buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại; buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn; buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hoá, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng; buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện VPHC đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật; các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định). Bên cạnh đó, các chức danh có thẩm quyền xử phạt còn có thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt VPHC
[1] (tạm giữ người; áp giải người vi phạm; tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC, giấy phép, chứng chỉ hành nghề; khám người; khám phương tiện vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC; quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong khoảng thời gian làm thủ tục trục xuất), là những biện pháp tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân, doanh nghiệp, bao gồm cả việc hạn chế tự do khi cho rằng các nhân, tổ chức VPHC, điển hình là biện pháp tạm giữ người. Các quy định pháp luật liệt kê sơ bộ ở tên trên đã phác thảo một bức họa với những đường phác thảo cơ bản thể hiện tầm quan trọng của các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong quản lý nhà nước cũng như đời sống xã hội khi họ thực thi, áp dụng pháp luật xử phạt VPHC.
2. Quản lý, giám sát người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong thực thi pháp luật theo quy định của Luật XLVPHC
Xác định rõ người có thẩm quyền xử phạt có vai trò quan trọng và trách nhiệm vô cùng lớn trong quá trình thi hành pháp luật về XLVPHC, cùng với các quy định có tính nguyên tắc của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức, Luật XLVPHC và các Nghị định quy định chi tiết Luật đã có những quy định rất cụ thể, trực tiếp về vấn đề này:
Thứ nhất, Luật XLVPHC quy định rõ người có thẩm quyền xử phạt VPHC khi phát hiện VPHC thì phải xử lý theo quy định của pháp luật
[2]. Trong quá trình xử phạt VPHC, người có thẩm quyền phải tuân thủ quy định của Luật XLVPHC và quy định khác của pháp luật có liên quan
[3].
Trên cơ sở quy định của Luật XLVPHC, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật XLVPHC đã cụ thể hóa một bước nữa trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt VPHC khi thi hành công vụ. Theo đó, khi tiến hành xử phạt VPHC, người có thẩm quyền phải: (i) Có lệnh thi hành công vụ, mặc trang phục, sắc phục, phù hiệu của ngành theo quy định; (ii) Xử lý kịp thời, đúng tính chất, mức độ vi phạm, đúng quy định của pháp luật về xử lý VPHC, điều lệnh, điều lệ, quy chế của từng ngành; (iii) Có thái độ hòa nhã, nghiêm túc, không gây phiền hà, sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản khác của người vi phạm hoặc dung túng, bao che người vi phạm; không được vi phạm các điều cấm.
Như vậy, Luật XLVPHC đã quy định rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt VPHC, có thái độ công vụ và nghĩa vụ bắt buộc khi thực hiện thẩm quyền mà pháp luật quy định cho họ.
Thứ hai, Luật XLVPHC quy định cơ chế quản lý, kiểm tra người có thẩm quyền xử phạt VPHC tương đối chặt chẽ, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng trực tiếp cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC. Bên cạnh đó, lần đầu tiên, Luật quy định nội dung quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC:
Một là, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý VPHC, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm:
- Thường xuyên kiểm tra, thanh tra và kịp thời xử lý đối với vi phạm của người có thẩm quyền xử lý VPHC thuộc phạm vi quản lý của mình; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý VPHC theo quy định của pháp luật;
- Không được can thiệp trái pháp luật vào việc xử lý VPHC và phải chịu trách nhiệm liên đới về hành vi vi phạm của người có thẩm quyền xử lý VPHC thuộc quyền quản lý trực tiếp của mình theo quy định của pháp luật;
- Không được để xảy ra hành vi tham nhũng của người có thẩm quyền xử lý VPHC do mình quản lý, phụ trách;
- Trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.
Hai là, quy định rõ trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp với tư cách là người đứng đầu ngành, lĩnh vực hoặc địa bàn lãnh thổ nhất định:
- Thường xuyên chỉ đạo, kiểm tra việc xử lý VPHC của người có thẩm quyền xử lý VPHC thuộc phạm vi quản lý của mình;
- Xử lý kỷ luật đối với người có sai phạm trong xử lý VPHC thuộc phạm vi quản lý của mình;
- Giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo về xử lý VPHC trong ngành, lĩnh vực do mình phụ trách theo quy định của pháp luật;
- Trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.
Ba là, quy định trách nhiệm quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC, theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHCtrong phạm vi cả nước; Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC, có nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Chủ trì hoặc phối hợp trong việc đề xuất, xây dựng và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật về xử lý VPHC;
- Theo dõi chung và báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC; thống kê, xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về xử lý VPHC;
- Chủ trì, phối hợp hướng dẫn, tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ trong việc thực hiện pháp luật về xử lý VPHC;
- Kiểm tra, phối hợp với các bộ, ngành hữu quan tiến hành thanh tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các bộ, ngành, UBND các cấp có trách nhiệm thực hiện hoặc phối hợp với Bộ Tư pháp thực hiện nhiệm vụ Luật XLVPHC quy định tại Điều 17; kịp thời cung cấp thông tin cho Bộ Tư pháp về xử lý VPHC để xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia; định kỳ 06 tháng, hằng năm báo cáo Bộ Tư pháp về công tác xử lý VPHC trong phạm vi quản lý của cơ quan mình. Đối với Tòa án nhân dân tối cao, bên cạnh việc thực hiện các nội dung nhiệm vụ tương tự các bộ, cơ quan ngang bộ cũng đồng thời định kỳ 06 tháng, hằng năm gửi thông báo đến Bộ Tư pháp về công tác xử lý VPHC trong phạm vi quản lý của cơ quan mình; chỉ đạo Tòa án nhân dân các cấp thực hiện việc cung cấp thông tin về xử lý VPHC; chủ trì, phối hợp với Chính phủ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các quy định có liên quan.
Thứ ba, Luật quy định rõ cơ chế giám sát công tác xử lý VPHC
[4], khiếu nại, tố cáo và khởi hiện trong xử lý VPHC
[5]. Cụ thể là Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và mọi công dân giám sát hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý VPHC; khi phát hiện hành vi trái pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý VPHC thì có quyền yêu cầu, kiến nghị với cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, giải quyết, xử lý theo quy định của pháp luật. Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý VPHC phải xem xét, giải quyết và trả lời yêu cầu, kiến nghị đó theo quy định của pháp luật.
Đối với các quyết định xử phạt VPHC được ban hành, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền khiếu nại, khởi khiện quyết định đó, đồng thời, có quyền tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật trong xử phạt VPHC theo quy định pháp luật,
Thứ tư, Luật XLVPHC có những quy định nghiêm cấm đối với người có thẩm quyền trong quá trình xử phạt VPHC khi liệt kê chi tiết, cụ thể các hành vi sai phạm trong quá trình thực thi công vụ
- Giữ lại vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm để xử lý VPHC.
- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản của người vi phạm; dung túng, bao che, hạn chế quyền của người VPHC khi xử phạt VPHC.
- Ban hành trái thẩm quyền văn bản quy định về hành vi VPHC, thẩm quyền, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành VPHC trong lĩnh vực quản lý nhà nước.
- Không xử phạt VPHC, không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.
- Xử phạt VPHC, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính không kịp thời, không nghiêm minh, không đúng thẩm quyền, thủ tục, đối tượng.
- Áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả không đúng, không đầy đủ đối với hành vi VPHC.
- Can thiệp trái pháp luật vào việc xử lý VPHC.
- Sử dụng tiền thu được từ tiền nộp phạt VPHC, tiền nộp do chậm thi hành quyết định xử phạt tiền, tiền bán, thanh lý tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu và các khoản tiền khác thu được từ xử phạt VPHC trái quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.
- Giả mạo, làm sai lệch hồ sơ xử phạt VPHC.
- Xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của người bị xử phạt VPHC, người bị áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC, người bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử lý VPHC.
Thứ năm, Luật XLVPHC cho phép người có thẩm quyền và thủ trưởng quan lý người có thẩm quyền tự kiểm soát, xử lý các quyết định xử phạt VPHC do mình hoặc cấp dưới ban hành thông qua biện pháp sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định xử phạt VPHC mới theo thẩm quyền để khắc phục sai sót trong quá trình xử phạt VPHC, hạn chế tối đa hậu quả bất lợi đối với cá nhân, tổ chức có quyết định xử phạt VPHC. Mặt khác, đây cũng là giải pháp khắc phục kịp thời những hạn chế, thiếu sót của người có thẩm quyền trong quá trình thi hành pháp luật về xử lý VPHC, hạn chế các vụ việc phải bồi thường nhà nước.
Theo đó, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND các cấp, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý VPHC có trách nhiệm phát hiện quyết định về xử lý VPHC do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót và phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền.
Thứ sáu, trên cơ sở các quy định cơ bản có tính nguyên tắc trong Luật XLVPHC về quản lý, kiểm tra người có thẩm quyền xử phạt VPHC, Chính phủ được Quốc hội ủy quyền, ban hành văn bản để quy định chi tiết nội dung quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC, trong đó có nhiệm vụ kiểm tra việc áp dụng pháp luật của cơ quan/người có thẩm quyền trên cơ sở rà soát, nhận kết luận tính chính xác của quyết định xử phạt VPHC cũng như các tài liệu liên quan trong các hồ sơ xử phạt VPHC.
Đối với nội dung quản lý công tác thi hành pháp luật về XLVPHC, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật XLVPHC để cụ thể hóa một số nội dung của Luật XLVPHC, đặc biệt là quy định tại Điều 17
[6]. Tại Chương II của Nghị định quy định hai vấn đề lớn là nội dung và trách nhiệm quản lý nhà nước về thi hành pháp luật xử lý VPHC. Đánh giá sơ bộ đến thời điểm hiện tại cho thấy, các quy định trong Luật và Nghị định là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc triển khai nhiệm vụ mới Quốc hội giao, và thực tiễn thi hành đã chứng minh việc quy định cụ thể nội dung quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC là hết sức cần thiết nên các văn bản nói trên đã nhanh chóng đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả, góp phần quan trọng trong việc tăng cường trách nhiệm cũng như năng lực thực thi pháp luật của hệ thống các cơ quan/chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC.
Đối với nội dung kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC, ngày 12/02/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 19/2020/NĐ-CP kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC (Nghị định số 19/2020/NĐ-CP) với hai nội dung lớn, quan trọng: (i) Kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC; và (ii) Xử lý kỷ luật người có thẩm quyền, trách nhiệm tương ứng trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Với hai nội dung cơ bản đã nêu trên trong Nghị định số 19/2020/NĐ-CP thì thấy rằng có sự tương ứng với nội dung các quy định có tính nguyên tắc trong Luật XLVPHC về quản lý, kiểm tra người có thẩm quyền xử phạt VPHC. Riêng các quy định xử lý kỷ luật người có thẩm quyền, trách nhiệm trong thi hành pháp luật về XLVPHC của Nghị định số 19/2020/NĐ-CP, có đặc thù nhất định đó là, vừa cụ thể hóa Điều 12 về hành vi nghiêm cấm của Luật XLVPHC, vừa có sự kết nối với các hình thức xử lý kỷ luật trong Luật cán bộ, công chức và Luật Viên chức với mục đích chỉ dẫn cụ thể mối quan hệ giữa hành vi sai phạm của người có thẩm quyền xử phạt với biện pháp chế tài tương ứng nhằm nâng cao tính răn đe, phòng ngừa, qua đó tăng cường trách nhiệm của các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC.
3. Cơ chế kiểm tra và xử lý kỷ luật người có thẩm quyền xử phạt góp phần tăng cường năng lực thực thi pháp luật về XLVPHC chính xác, kịp thời, công khai và minh bạch
Nghị định số 19/2020/NĐ-CP có hiệu lực thi hành từ ngày 31/3/2020. Các quy định về xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC
[7] có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2020 để bảo đảm phù hợp với thời gian có hiệu lực của Luật số 52/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức ngày 25/11/2019. Nghị định này được ban hành hướng tới ba mục đích cơ bản, quan trọng, đó là:
- Xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC; động viên, khen thưởng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích trong việc thực hiện pháp luật về xử lý VPHC; phát hiện những hạn chế, vướng mắc, bất cập, sai sót, vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC để kịp thời chấn chỉnh, xử lý, khắc phục.
- Phòng, chống, ngăn chặn các vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC; tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong việc tổ chức thực hiện, áp dụng pháp luật nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi pháp luật về xử lý VPHC.
- Phát hiện các quy định chưa thống nhất, đồng bộ hoặc chưa phù hợp với thực tiễn để kịp thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật về xử lý VPHC hoặc các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.
Nghị định số 19/2020/NĐ-CP quy định rõ sẽ áp dụng đối với bốn loại chủ thể là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử phạt, lập biên bản VPHC, hoăc quản lý người có thẩm quyền xử phạt, hoặc liên quan đến việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC, bao gồm:
- Cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC; cơ quan quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
- Thủ trưởng cơ quan của người có thẩm quyền xử lý VPHC, Thủ trưởng cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền xử lý VPHC.
- Người có thẩm quyền xử lý VPHC, người có thẩm quyền lập biên bản VPHC.
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Với mục đích và chủ thể được áp dụng như đã nêu trên cho thấy, cùng với các quy định có tính xác định nguyên tắc trong Luật XLVPHC như đã đề cập tại phần 2 của Chuyên đề này thì Nghị định số 19/2020/NĐ-CP với các quy định cụ thể, trực tiếp về kiểm tra, xử lý kỷ luật hướng tới mục tiêu cụ thể đó là tăng cường trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
3.1 Kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC
Kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC được quy định tại Chương II của Nghị định số 19/2020/NĐ-CP, bao gồm các nhóm vấn đề chính như: (i) Căn cứ, phương thức kiểm tra
[8]; (ii) Thẩm quyền kiểm tra
[9] và thành lập đoàn kiểm tra; (iii) Trình tự, thủ tục kiểm tra
[10]; (iv) Nội dung kiểm tra; và (v) Kết luận kiểm tra.
Ngoài bốn vấn đề chính nêu trên, Chương II của Nghị định số 19/2020/NĐ-CP còn quy định các vấn đề liên quan đến hoạt động kiểm tra nói chung, trình tự, thủ tục kiểm tra nói riêng như: thành lập đoàn kiểm tra
[11]; tổ chức hoạt động của đoàn kiểm tra; quyền hạn, trách nhiệm của đoàn kiểm tra
[12] và trưởng đoàn kiểm tra, thành viên đoàn kiểm tra
[13]; và quyền, trách nhiệm của đối tượng được kiểm tra
[14];
Gắn liền và tiếp nối của giai đoạn kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC là giai đoạn thực hiện kết luận kiểm tra và theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận kiểm tra, bao gồm các nhóm vấn đề chính như: (i) Tổ chức và báo cáo thực hiện kết luận kiểm tra; (ii) Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận kiểm tra; (iii) Thẩm quyền theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận kiểm tra.
Thứ nhất, đối với hoạt động kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC, Nghị định số 19/2020/NĐ-CP quy định rõ căn cứ kiểm tra theo từng phương thức kiểm tra. Cụ thể, việc kiểm tra định kỳ có thể thực hiện theo địa bàn, chuyên đề hoặc theo ngành, lĩnh vực nhưng được tiến hành trên cơ sở kế hoạch kiểm tra hàng năm và được tiến hành khi có một trong những căn cứ pháp luật quy định như: Theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; Theo đề nghị của bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; theo đề nghị của tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ trên cơ sở theo dõi tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC; Theo đề nghị của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp trên cơ sở theo dõi tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC; Theo yêu cầu quản lý nhà nước về xử lý VPHC; Việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC thuộc phạm vi quản lý liên ngành đang có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập hoặc đối với vụ việc phức tạp.
Về phương thức kiểm tra đột xuất, là phương thức kiểm tra không theo kế hoạch vì có thể được tiến hành trên cơ sở yêu cầu quản lý và tình hình thực tế, đối với từng vụ việc trọng điểm, phức tạp hoặc có dấu hiệu sai phạm, trên cơ sở một trong các căn sau đây: Theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cá nhân, tổ chức hoặc có phản ánh của các phương tiện thông tin đại chúng về việc áp dụng pháp luật về xử lý VPHC chưa chính xác, có dấu hiệu xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; Khi phát hiện vướng mắc hoặc dấu hiệu vi phạm trên cơ sở nghiên cứu hồ sơ, tài liệu do cơ quan, người có thẩm quyền xử lý VPHC gửi đến hoặc đang được lưu trữ, bảo quản theo quy định; Qua theo dõi thi hành pháp luật về xử lý VPHC phát hiện có dấu hiệu vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Như vậy, dù việc kiểm tra được thực hiện theo định kỳ, kế hoạch hay đột xuất thì đều phải có một trong những cơ sở pháp lý quy định tại Nghị định số 19/2020/NĐ-CP. Tuy nhiên, do đặc điểm của các phương thức khác nhau nên căn cứ kiểm tra theo định kỳ rộng hơn so với căn cứ kiểm tra đột xuất và chủ yếu xuất phát từ yêu cầu từ các cơ quan/người có thẩm quyền hoặc theo yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ giai đoạn. Còn kiểm tra đột xuất ngoài căn cứ tương tự kiểm tra theo định kỳ, kế hoạch là theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ thì chủ yếu là do phát hiện ra sai phạm trong quá trình thi hành pháp luật về xử lý VPHC, xuất phát trên cơ sở yêu cầu, kiến nghị của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm quyền và lợi ích hoặc sai phạm thông qua việc cơ quan quản lý có trách nhiệm chủ động theo dõi thi hành pháp luật, rà soát, kiểm tra các hồ sơ xử phạt VPHC đối với các vụ việc cụ thể.
Thứ hai, về thẩm quyền kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC
Nghị định số 19/2020/NĐ-CP quy định Bộ Tư pháp với tư cách cơ quan quản lý, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách người đứng đầu ngành, lĩnh vực có thẩm quyền kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC. Đối với vụ việc phức tạp, thuộc phạm vi quản lý liên ngành, trong phạm vi toàn quốc thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định cơ quan có trách nhiệm chủ trì thực hiện việc kiểm tra
[15].
Ở phạm vi địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC trong phạm vi địa bàn quản lý của mình trên cơ sở các căn cứ kiểm tra quy định tại Điều 5 Nghị định số 19/2020/NĐ-CP.
Ở cấp độ cơ quan, đơn vị cụ thể thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ hoặc cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp thì thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC thực hiện việc kiểm tra theo yêu cầu quản lý nhà nước về xử lý VPHC hoặc việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC thuộc phạm vi quản lý liên ngành đang có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập hoặc đối với vụ việc phức tạp (quy định tại các điểm đ và e khoản 1, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 19/2020/NĐ-CP).
Tổ chức pháp chế hoặc tổ chức có chức năng, nhiệm vụ tương đương thuộc cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC giúp Thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC thực hiện việc kiểm tra.
Khi xác định thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp, Bộ trưởng các Bộ, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cần lưu ý bốn vấn đề sau đây
Một là, căn cứ Luật Tổ chức Chính phủ, Luật XLVPHC; căn cứ Nghị định số 123/2016/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ
[16] và Nghị định số 19/2020/NĐ-CP thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm, thẩm quyền kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC của các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp. Việc kiểm tra này có thể tiến hành định kỳ, theo kế hoạch hoặc kiểm tra đột xuất.
Hai là, người có thẩm quyền kiểm tra là người có thẩm quyền ban hành kế hoạch kiểm tra và quyết định kiểm tra. Cụ thể, theo quy định tại Điều 6 và Điều 13 của Nghị định số 19/2020/NĐ-CP thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng các bộ, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện, thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC có thẩm quyền ban hành quyết đinh kiểm tra trên cơ sở kế hoạch kiểm tra.
Ba là, căn cứ Nghị định số 81/2013/NĐ-CP và Nghị định số 19/2020/NĐ-CP thì Cục trưởng Cục Quản lý xử lý VPHC và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm xây dựng, trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp kế hoạch kiểm tra, quyết định kiểm tra và tổ chức thực hiện việc kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Đối với các Bộ, cơ quan ngang bộ, tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện các nhiệm vụ nêu trên tương tự Cục QLXLVPHC&TDTHPL, Bộ Tư pháp;
Ở cấp độ cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC thì tổ chức pháp chế hoặc tổ chức có chức năng, nhiệm vụ tương đương thuộc cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC giúp Thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC thực hiện nội dung này;
Trong phạm vi địa phương, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp chịu trách nhiệm xây dựng, trình giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện kế hoạch kiểm tra, quyết định kiểm tra và tổ chức thực hiện việc kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Bốn là, Đoàn kiểm tra do người có thẩm quyền kiểm tra thành lập theo hình thức liên ngành, trừ hai trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 8 Nghị định 19/2020/NĐ-CP: (i) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập đoàn kiểm tra để kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC thuộc lĩnh vực quản lý của mình; (ii) Thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có thẩm quyền xử phạt VPHC thành lập đoàn kiểm tra để kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC thuộc phạm vi, lĩnh vực quản lý của mình.
Như vậy, việc thành lập đoàn kiểm tra trong hai trường hợp Nghị định 19/2020/NĐ-CP quy định như đã nêu trên là để thực hiện vai trò, trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước thì không bắt buộc phải thành lập đoàn dưới hình thức liên ngành.
Thứ ba, người có thẩm quyền tiến hành kiểm tra việc thi hành pháp luật xử lý VPHC phải tuân thủ trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Trình tự, thủ tục kiểm tra được thực hiện theo trình tự cơ bản như sau: Xây dựng và ban hành Kế hoạch kiểm tra; Ban hành quyết định kiểm tra; Tiến hành kiểm tra (Chương II Nghị định số 19/2020/NĐ-CP)
Thứ tư, về nội dung kiểm tra: Nghị định số 19/2020/NĐ-CP quy định kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC về ba nội dung lớn: (i) Kiểm tra việc áp dụng pháp luật về xử phạt VPHC; (ii) Kiểm tra việc áp dụng pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính; (iii) Kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Thứ năm, về kết luận kiểm tra: Kết luận kiểm tra là văn bản quản lý nhà nước do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, có tính chất là văn bản hành chính để giải quyết vụ việc cụ thể đối với một hoặc nhiều đối tượng.
Kết luận kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC nhìn chung cũng có đặc điểm như đã nêu trên, nhưng đồng thời, là văn bản phản ánh toàn diện, đầy đủ về kết quả của cuộc kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC nói chung, xử phạt VPHC nói riêng. Kết luận kiểm tra được người ra quyết định kiểm tra ban hành để đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền xử lý VPHC, chủ thể có thẩm quyền quản lý các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC, xác định tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật, kiến nghị với cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền áp dụng biện pháp hoàn thiện hoạt động quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC và các biện pháp xử lý hành vi vi phạm phát luật phát hiện qua kiểm tra. Sau khi ban hành, kết luận kiểm tra được gửi cho đối tượng được kiểm tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để thực hiện các nội dung nêu trong kết luận kiểm tra và công khai theo quy định của pháp luật.
Thứ sáu, về tổ chức thực hiện kết luận kiểm tra.
Theo Nghị định số 19/2020/NĐ-CP công tác tổ chức thực hiện kết luận kiểm tra thuộc trách nhiệm chính của đối tượng được kiểm tra. Tuy nhiên, người có thẩm quyền ban hành kết luận kiểm tra cũng có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đối tượng được kiểm tra việc thực hiện kết luận kiểm tra và đây cũng là một trong những khâu quan trọng của công tác tổ chức thực hiện kết luận kiểm tra. Có thể khái quát vấn đề này như sau:
Một là, đối tượng được kiểm tra phải tổ chức kịp thời và đầy đủ kết luận kiểm tra, cụ thể là các nội dung kiến nghị được nêu tại kết luận kiểm tra, đồng thời báo cáo thực hiện kết luận kiểm tra.
Hai là, người có thẩm quyền ban hành kết luận kiểm tra có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra đối tượng được kiểm tra trong việc thực hiện kết luận kiểm tra.
3.2 Xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC
Nếu như mục đích của kiểm tra là xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC, động viên, khen thưởng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích, đồng thời phát hiện những hạn chế, vướng mắc, bất cập, sai sót, vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC để kịp thời chấn chỉnh, xử lý, khắc phục thì xử lý kỷ luật có mục đích là phòng, chống, ngăn chặn các vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC; tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong việc tổ chức thực hiện, áp dụng pháp luật nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi pháp luật về xử lý VPHC.
Xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC được quy định tại Chương IV của Nghị định số 19/2020/NĐ-CP, bao gồm các nhóm vấn đề chính như: (i) Các hành vi vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC; (ii) Các hình thức xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC; (iii) Nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật công chức, viên chức có hành vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
Trong ba nhóm vấn đề nêu trên, nhóm vấn đề (i) và (ii) được quy định cụ thể trong Nghị định số 19/2020/NĐ-CP; nhóm vấn đề (iii) - nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật công chức, viên chức có hành vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC được thực hiện theo quy định pháp luật về xử lý kỷ luật đối với công chức, viên chức; thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ có hành vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC được thực hiện theo quy định pháp luật áp dụng đối với cán bộ. Đối với người có thẩm quyền xử phạt và lập biên bản VPHC thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và người làm công tác cơ yếu, việc xử lý kỷ luật được được thực hiện theo quy định pháp luật có liên quan áp dụng đối với đối tượng này, trên cơ sở yêu cầu, kiến nghị tại kết luận kiểm tra; riêng đối những người trong cơ quan, đơn vị Quân đội nhưng không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ, công nhân quốc phòng, viên chức quốc phòng; những người trong cơ quan, đơn vị Công an nhưng không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan, chiến sĩ nghĩa vụ, công nhân công an; những người trong tổ chức cơ yếu nhưng không làm công tác cơ yếu thì được thực hiện theo quy định tại Nghị định này.
3.3 Nhận định chung
Với các nội dung đã nêu và phân tích như trên có thể thấy rõ, Nghị định số 19/2020/NĐ-CP quy định đầy đủ, cụ thể “vòng đời” của hoạt động kiểm tra việc thi hành pháp luật về xử lý VPHC, với mục tiêu hướng tới là nhằm bảo đảm yêu cầu áp dụng pháp luật về xử lý VPHC chính xác, công khai, minh bạch, đúng người, đúng tội và không bỏ sót VPHC. Bên cạnh đó, các quy định về xử lý kỷ luật trong Nghị định số 19/2020/NĐ-CP đã cụ thể hóa các hành vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC, có sự kết nối giữa quy định về các hành vi bị nghiêm cấm tại Điều 12 Luật XLVPHC với chế tài kỷ luật của Luật Cán bộ công chức. Các quy định này, tinh thần chung là góp phần tăng cường trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt VPHC ở thời điểm hiện tại và thời gian tới đây.
Có thể nói, trong điều kiện và bối cảnh của Việt Nam hiện nay, với việc ban hành Nghị định số 19/2020/NĐ-CP, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã thể hiện sự quyết liệt trong hành động, kiên quyết đổi mới phương thức lãnh đạo, quản lý, điều hành, xây dựng Chính phủ trong sạch, liêm chính, kiến tạo phát triển, gắn bó với nhân dân, phục vụ nhân dân và doanh nghiệp, phát huy dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân gắn liền với tăng cường kỷ luật, kỷ cương, chấp hành pháp luật
[17]. Trên cơ sở nội dung Nghị định số 19/2020/NĐ-CP, Chính phủ đã chú trọng nâng cao kỷ luật, kỷ cương hành chính, kết hợp với tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện, bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật, hướng tới mục tiêu tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong chỉ đạo, điều hành và thực thi chính sách, pháp luật, trong đó có pháp luật về xử lý VPHC.