Những lá cờ đầu trong việc tinh giản, sắp xếp, tổ chức lại hiệu quả bộ máy hoạt động

Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn cồng kềnh

Phát động Giải báo chí toàn quốc về ngành Tư pháp

Hà Nội: Xem xét, ban hành 11 nghị quyết để triển khai, thi hành Luật Thủ đô

Nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Tọa đàm “Bộ pháp điển Việt Nam, công cụ tra cứu pháp luật hữu ích trong kỷ nguyên mới”

Xây dựng kho dữ liệu “đúng - đủ - sạch - sống” về phổ biến, giáo dục pháp luật

Tiếp tục hoàn thiện hồ sơ, tài liệu phục vụ Phiên họp thứ tư của Ban Chỉ đạo rà soát VBQPPL

Lộ trình áp dụng mức tiêu chuẩn khí thải xe cơ giới nhập khẩu, sản xuất, lắp ráp tại Việt Nam

Quy định quản lý, bảo quản vũ khí, vật liệu nổ quân dụng

prev2 next2

Xem tất cả

Liên kết website

Nghiên cứu trao đổi

Kỹ thuật lập pháp “Một luật sửa nhiều luật” từ quy định của pháp luật đến thực tiễn áp dụng [1]I. KỸ THUẬT MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT 1. Tổng quan về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật Một luật sửa nhiều luật (Omnibus Law) có nguồn gốc từ tiếng Latin, có nghĩa là "cho tất cả mọi thứ". Dự luật một luật sửa nhiều luật là một luật duy nhất kết hợp nhiều quy định của các luật khác nhau trong cùng một đạo luật. Do nội dung và phạm vi rộng của chúng, các dự luật một luật sửa nhiều luật hạn chế cơ hội tranh luận và xem xét kỹ lưỡng từng nội dung cụ thể của dự luật. Ở Canada, trong lịch sử lập pháp, các dự luật một luật sửa nhiều luật đôi khi được sử dụng để vượt qua các sửa đổi gây tranh cãi giữa các đảng đối lập. Vì lý do này, một số người coi các dự luật một luật sửa nhiều luật là chống lại nền dân chủ. Dự luật một luật sửa nhiều luật nổi tiếng ở Canada là Đạo luật sửa đổi Luật Hình sự (năm 1968-1969), dài 126 trang và có tới 120 điều khoản của Bộ luật Hình sự được thông qua. Đạo luật này đã thay đổi quy định về đất đai, đồng tính luyến ái, mại dâm, phá thai, đánh bạc, kiểm soát súng và lái xe khi say rượu [1]. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật đã được sử dụng rộng rãi cho việc thực hiện các thỏa thuận thương mại quốc tế khác nhau ở Hoa Kỳ [2] như FTA, NAFTA. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có nhiều ưu điểm như chỉ cần soạn thảo và thông qua một dự luật để thực hiện tất cả các cam kết quốc tế; tiết kiệm thời gian và chi phí cho việc xây dựng luật; không phải lặp lại các bước và thủ tục lập pháp không cần thiết [2]. Tương tự, tại New Zealand, một dự luật một luật sửa nhiều luật đã được thông qua vào tháng 11/2016 sửa đổi, bổ sung các luật cần thiết để New Zealand tham gia Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương [3]. Một trong những mục tiêu của một luật sửa nhiều luật là giảm sự phức tạp trong quy trình ban hành luật, giới thiệu một quy trình đơn giản để sửa đổi nhiều luật cùng một lúc. Nói cách khác, một dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định của các luật khác. Về nguyên tắc, quy trình lập pháp chặt chẽ với nhiều công đoạn là nhằm xây dựng một đạo luật có chất lượng và khả thi. Vì vậy, việc cắt bỏ bất cứ một khâu nào trong quy trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ quy định của một hoặc nhiều luật đều khó thuyết phục. Do đó, việc sửa đổi đồng thời nhiều luật cho phép vừa tuân thủ đầy đủ các bước của quy trình lập pháp vừa khắc phục được mâu thuẫn của hệ thống pháp luật, giảm chi phí và thời gian dành cho việc nghiên cứu, soạn thảo, thông qua luật. Theo nguyên lý, trong trường hợp nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành thì cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ tất cả các nội dung đó mà không cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ từng văn bản. Nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật được sử dụng rộng rãi và hiệu quả ở nhiều nước để thực hiện các cam kết quốc tế. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định và phải bảo đảm có sự kiểm soát chặt chẽ. Việc đồng thời sửa cùng một lúc nhiều luật có thể không bảo đảm nguyên tắc minh bạch và sẽ khó khăn đối với người thi hành. Thực tế người dân khó nắm bắt được “sự thay đổi chóng mặt” của hệ thống pháp luật nếu áp dụng kỹ thuật này một cách thiếu kiểm soát. Mặc dù được đánh giá là mang lại nhiều lợi ích nhưng vẫn còn nhiều câu hỏi được đặt ra đối với việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Một số nhà nghiên cứu cho rằng, luật một luật sửa nhiều luật, đã trở thành “ác mộng” của cơ quan lập pháp vì có thể tạo ra sự nhầm lẫn và mất tập trung của các nhà lập pháp bằng cách quy định lộn xộn nội dung và các chủ thể có thẩm quyền, thậm chí, nó còn tạo khả năng cho tham nhũng, lợi ích nhóm để buộc thông qua các dự luật với các điều khoản không bao giờ có thể thành công nếu chúng đứng trên giá trị riêng biệt của chúng [4]. Động cơ đằng sau dự luật một luật sửa nhiều luật là gì? Điều gì đã khiến các quốc gia chuyển sang kỹ thuật lập pháp này? là những câu hỏi được các nhà lập pháp cũng như các nhà khoa học quan tâm. Từ quan điểm của Chính phủ, các dự luật một luật sửa nhiều luật có rất nhiều lợi thế như sẽ tiết kiệm thời gian và rút ngắn các thủ tục lập pháp bằng cách tránh việc chuẩn bị hàng chục dự luật riêng biệt và cần nhiều cuộc tranh luận đối với từng dự luật. Khi khối lượng và sự phức tạp của các sáng kiến của Chính phủ tăng lên, các dự luật một luật sửa nhiều luật có thể tạo điều kiện cho việc xem xét đồng thời tất cả các khía cạnh liên quan trong cùng một dự luật và do đó giảm áp lực đáng kể cho Chính phủ. Một số nhà lập pháp lo ngại khi áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ có những bất cập nảy sinh như: làm cho hệ thống pháp luật trở nên khó kiểm soát; làm giảm cơ hội tranh luận một cách chi tiết về từng nội dung sửa đổi; rất khó để phân định việc thẩm tra cho các ủy ban của Quốc hội khi mà dự án luật một luật sửa nhiều luật liên quan đến nhiều lĩnh vực thuộc phạm vi thẩm quyền của các ủy ban khác nhau; thời gian dành cho dự án luật một luật sửa nhiều luật không đủ dài để có thể tiến hành chất vấn, lấy ý kiến, phản biện; dự luật một luật sửa nhiều luật có xu hướng cồng kềnh, đòi hỏi sự tập trung cao hơn của cơ quan lập pháp để phân tích kỹ lưỡng và đưa ra quyết định; một số dự luật sửa nhiều luật có phạm vi sửa đổi rất rộng làm hạn chế việc tranh luận ở Quốc hội và có thể mất cơ hội phát hiện và sửa chữa bất kỳ sai sót nào trong dự luật. 2. Sự hình thành và phát triển của kỹ thuật một luật sửa nhiều luật ở Việt Nam Trong bối cảnh Việt Nam chuẩn bị ra nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO), việc phải xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đầy đủ để phục vụ hội nhập quốc tế là yêu cầu cấp thiết. Việc áp dụng các kỹ thuật lập pháp truyền thống để ban hành luật có thể quá muộn hoặc khó bảo đảm phù hợp ngay với các cam kết trong WTO. Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008), nhiều nhà khoa học cho rằng, việc sửa đổi Luật là thời điểm thích hợp và cần thiết để nghiên cứu toàn diện về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Dựa trên kết quả nghiên cứu, các nhà khoa học đã khuyến nghị và đề xuất kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cần được áp dụng chính thức trong quy trình xây dựng luật ở Việt Nam. Các khuyến nghị cho rằng việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nhằm tăng tốc độ lập pháp của Quốc hội; đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật; mở ra cơ hội cho việc áp dụng rộng hơn kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật để thực hiện các thỏa thuận và cam kết của WTO. Theo đánh giá chung vào thời điểm xây dựng Luật năm 2008, hệ thống pháp luật của Việt Nam đã phát triển đáng kể cả về số lượng và chất lượng. Các luật được thông qua đã phần nào đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Số luật được thông qua liên quan đến việc thực hiện các cam kết quốc tế và phục vụ việc gia nhập WTO đã tăng lên đáng kể. Khoảng hai phần ba luật được Quốc hội thông qua năm 2005 có quan hệ trực tiếp với việc gia nhập WTO. Nội dung của các luật được thông qua đã tính đến việc thực hiện các cam kết hội nhập quốc tế của Việt Nam và các yêu cầu của WTO. Tuy nhiên, việc áp dụng quy trình lập pháp truyền thống làm cho các cơ quan cũng như Quốc hội phải dành rất nhiều thời gian cho việc nghiên cứu, chỉnh lý và thông qua luật, trong khi một số luật, việc sửa đổi không nhiều nhưng vẫn phải áp dụng quy trình lập pháp phức tạp với nhiều bước. Bên cạnh đó, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều nước sử dụng kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật để sửa đổi đồng thời nhiều luật nhằm thực hiện ngay các cam kết quốc tế. Trên thực tế, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ quan tâm đến việc soạn thảo các dự án luật đơn lẻ. Việc sửa đổi, bổ sung các luật khác có liên quan với luật mới được ban hành ít được thực hiện ngay. Việc áp dụng kỹ thuật lập pháp “một luật sửa nhiều luật” góp phần khắc phục tình trạng mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật và các quan hệ xã hội sẽ được điều chỉnh kịp thời hơn. Do đó, trong trường hợp ban hành luật mới mà có mâu thuẫn với các luật khác đã được ban hành trước đó thì luật đã được ban hành sẽ được sửa đổi, bổ sung để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Theo quy trình thông thường, để các luật có liên quan này được sửa đổi, bổ sung, trước hết phải được đưa vào chương trình, phải lý giải sự cần thiết của việc sửa đổi, bổ sung, tiến hành soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và cuối cùng Quốc hội phải thảo luận, thông qua. Trong khi đó, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung nhiều luật, nếu theo cách thông thường sẽ mất rất nhiều thời gian. Thực tiễn xây dựng pháp luật giai đoạn trước năm 2008 cho thấy, việc bổ sung, sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật chưa kịp thời, thậm chí có tình trạng một số văn bản sau rất nhiều năm mới được thay đổi để cập nhật chính sách mới. Điều đó dẫn đến sự mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật, khiến hệ thống đó trở nên kém minh bạch, khó tiếp cận và kết quả là các đối tượng tác động của văn bản, đặc biệt là các doanh nghiệp bị nhầm lẫn khi cần đưa ra các quyết định về sản xuất kinh doanh, gây thiệt hại không chỉ cho bản thân doanh nghiệp mà còn cho cả nền kinh tế. Trong bối cảnh đó, việc tăng cường tính thống nhất, minh bạch của hệ thống pháp luật là một yêu cầu cấp thiết, vì một hệ thống pháp luật rõ ràng, thân thiện, dễ tiếp cận cũng là một trong những yếu tố quan trọng để tăng cường năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp và thu hút đầu tư nước ngoài. Hội nhập kinh tế quốc tế, gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Để tạo thuận lợi hơn cho quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nói chung, đàm phán gia nhập WTO nói riêng, thể hiện quyết tâm của Việt Nam trong việc sớm gia nhập WTO, Ngày 4/4/2005, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 08/2005/CT-TTg về việc đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trong năm 2005, phục vụ đàm phán, gia nhập WTO. Để thực hiện chủ trương đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ thị: - Bộ Thương mại có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành chủ trì soạn thảo, bảo đảm nội dung của các dự án luật và pháp lệnh thống nhất với các quy định về nghĩa vụ của thành viên WTO. - Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Thương mại, Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành và các cơ quan có liên quan, gấp rút nghiên cứu, kịp thời đề xuất và chủ động soạn thảo dự án luật, pháp lệnh dưới hình thức một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung một số quy định trong nhiều văn bản luật, pháp lệnh hiện hành khi phát sinh yêu cầu mới cần sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh. Một số nhà lập pháp cho rằng, việc soạn thảo và ban hành một luật sửa nhiều luật chỉ là vấn đề có tính chất kỹ thuật. Ở Việt Nam, nhu cầu đổi mới quy trình lập pháp để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi là yêu cầu cả về lý luận và thực tiễn. Việc “nhập khẩu” kỹ thuật một luật sửa nhiều luật về Việt Nam có vẻ là một chủ trương đúng khi chúng ta muốn nhanh chóng đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế và để xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trước năm 1996, do chưa có điều kiện tiếp xúc đầy đủ với các kinh nghiệm nước ngoài về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nên Bộ Tư pháp cũng chưa được ra được các khuyến nghị có tính thuyết phục về sự cần thiết phải áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Những người không ủng hộ kỹ thuật lập pháp này cũng lo ngại về việc sẽ khó khăn cho việc hợp nhất các luật được ban hành theo kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là bước mở đầu để Bộ Tư pháp nghiên cứu đưa kỹ thuật một luật sửa nhiều luật vào Việt Nam. Không phải đến khi chuẩn bị gia nhập WTO thì kỹ thuật một luật sửa nhiều luật mới được đề cập đến ở Việt Nam. Trước đó, một số nhà khoa học đã đề xuất về kỹ thuật này nhưng không được chấp nhận. Do đó trong suốt hơn 10 năm (từ 1996 đến 2008), các dự án luật đều được xây dựng theo kỹ thuật lập pháp truyền thống là một luật chỉ được sửa đổi, bổ sung một luật. Khi quy trình lập pháp chưa thay đổi, thay vì áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, Quốc hội đã ban hành một luật theo hướng tích hợp thành một luật nhưng liên quan đến nhiều vấn đề khác nhau. Năm 2005 Luật Doanh nghiệp đã hợp nhất các quy định có liên quan của Luật Doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Luật Đầu tư nước ngoài, Luật Xúc tiến Đầu tư trong nước thành một đạo luật. Trong bối cảnh hệ thống pháp luật của Việt Nam thiếu tính ổn định thì kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có thể là giải pháp tốt cho việc phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung các đạo luật. Việc sửa đổi và thay đổi thường xuyên pháp luật là không thể tránh khỏi đối với một quốc gia đang phát triển và hội nhập nền kinh tế thế giới như Việt Nam. Mặc dù việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ bảo đảm thực hiện quy trình lập pháp nhanh mà không cần phải rút ngắn bất kỳ công đoạn nào của quy trình lập pháp. Về phương diện nào đó, kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có vẻ như có ưu điểm hơn quy trình rút gọn do không phải giảm bớt bất kỳ một công đoạn nào của quy trình lập pháp; kịp thời giải quyết các vấn đề của xã hội; nhiều luật sửa đổi cùng một lúc, các quy tắc mâu thuẫn hiện có giữa các luật khác nhau sẽ được loại bỏ; giảm đến mức tối thiểu chi phí và thời gian cho việc sửa đổi các luật riêng biệt. Xuất phát từ các đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu về đổi mới quy trình lập pháp, thúc đẩy việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là yêu cầu cấp thiết. Trong quá trình xây dựng Luật năm 2008, báo cáo đánh giá tác động của dự án luật [4] đã đề xuất bổ sung kỹ thuật lập pháp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản vì lý do sau: Thứ nhất, kỹ thuật lập pháp truyền thống để sửa đổi, bổ sung từng luật đã bộc lộ một số hạn chế nhất định như không kịp thời sửa đổi những bất cập của văn bản pháp luật, trong khi các văn bản có liên quan nội dung sửa đổi rất đơn giản. Việc áp dụng kỹ thuật lập pháp truyền thống sẽ làm mất nhiều thời gian của các cơ quan tham gia vào các công đoạn khác nhau của quy trình lập pháp như đề xuất đưa vào chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra trong khi chỉ sửa một vài điều, khoản để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Thứ hai, kỹ thuật lập pháp truyền thống vừa tốn kém tiền bạc, công sức và nhất là không kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc để bảo đảm thực hiện ngay các cam kết quốc tế. Từ những bất cập nêu trên, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ mang lại nhiều lợi ích: (1) Giải quyết được mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên rõ ràng, dễ hiểu, dễ tiếp cận; (2) Tăng hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, thể hiện ở việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và tiết kiệm thời gian, chi phí cho hoạt động xây dựng pháp luật. Áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng sẽ làm giảm chi phí cho Quốc hội, các bộ do giảm số lượng các luật riêng lẻ phải soạn thảo, thảo luận và thông qua; (3) Giảm rủi ro và giảm chi phí cho doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh để từ đó tăng hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Khi sự thống nhất trong hệ thống pháp luật được tăng lên, chi phí cho việc tìm hiểu pháp luật của doanh nghiệp cũng giảm đi đáng kể. Số lượng các vụ kiện trước toà án và khiếu nại trước cơ quan hành chính nhà nước cũng sẽ giảm đi. Chi phí cho các vụ kiện, vụ khiếu nại (nếu có) cũng sẽ giảm đi nhờ hệ thống pháp luật rõ ràng, minh bạch, dễ tiếp cận. Trên cơ sở khuyến nghị của Bộ Tư pháp trong quá trình xây dựng luật, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản đã được Quốc hội chấp thuận. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật lần đầu tiên được ghi nhận trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, đây là kỹ thuật lập pháp đã được nhiều nước áp dụng trong quá trình sửa đổi các quy định pháp luật phục vụ cho việc thực hiện ngay các cam kết quốc tế. Khoản 3 Điều 9 của Luật quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Kế thừa quy định này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định “một văn bản sửa nhiều văn bản” tại khoản 3 Điều 12. Để cụ thể hóa quy định của Luật năm 2015, Điều 36 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định 04 trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật: (1) Khi cần hoàn thiện pháp luật để kịp thời thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (2) Khi cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đồng thời nhiều văn bản mà nội dung được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ thuộc cùng một lĩnh vực hoặc có mối liên quan chặt chẽ để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành; (3) Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó; (4) Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Ngoài ra, ngày 14/3/2017, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 quy định thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Trong đó, tại phần Phụ lục của Nghị quyết này quy định về mẫu Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của nhiều luật. II. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG KỸ THUẬT “MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT” 1. Kết quả đạt được Kể từ khi kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản” được thừa nhận vào năm 2008 và được kế thừa, phát triển trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thực tiễn áp dụng cho thấy, đã có rất nhiều luật được Quốc hội ban hành dưới hình thức “một luật sửa nhiều luật” để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ số lượng lớn luật Chỉ tính từ 1/1/2009 đến trước ngày 1/7/2016 (7 năm), Quốc hội đã ban hành 161 luật, trong đó có 32/161 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Trong khi đó, chỉ trong vòng 3 năm kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay, Quốc hội đã ban hành 29 luật nhưng có tới 11/29 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIV đã thông qua 7 dự án luật, trong đó có đến 6/7 luật áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”. Trước đây, một luật sửa chỉ sửa nhiều nhất là 7 luật thì từ sau khi luật năm 2015 có hiệu lực, một luật sửa tới 37 luật. Thực tiễn cho thấy, có hai hình thức “một luật sửa nhiều luật” được áp dụng: (1) Hình thức một luật trong đó sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật. Ví dụ như Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử Hội đồng nhân dân; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều các luật về thuế; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Sở hữu trí tuệ v.v... Bản chất của hình thức này được thể hiện ngay trong chính tên gọi và bố cục của luật. Theo đó, tên gọi của luật thường bao gồm tên của các luật sẽ được sửa liên quan đến một vấn đề hoặc lĩnh vực nào đó như quy hoạch, thuế.v.v...Bố cục của hình thức này cũng khá rõ ràng, theo đó, mỗi điều quy định sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều của một hoặc một số luật. Hình thức này cho phép “gom” tất cả các luật có liên quan vào một luật để cùng sửa một lần. Cách làm này tiết kiệm rất nhiều thời gian, công sức cho cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như các cơ quan trong quá trình thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua luật. Hình thức này cũng dễ áp dụng quy định về viện dẫn và thực hiện hợp nhất luật. Hình thức này đúng nhất với bản chất của khái niệm “một luật sửa nhiều luật”. Quy trình xây dựng luật theo hình thức này đòi hỏi phải thực hiện tuần tự các bước như xây dựng một luật mới (phải lập đề nghị xây dựng luật, đưa vào chương trình sau đó mới tiến hành soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua). Với quy trình phức tạp và phải trải qua nhiều công đoạn, việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật được thực hiện cẩn trọng hơn. Tuy nhiên, trên thực tế, hình thức này ít được áp dụng hơn hình thức còn lại. (2) Hình thức một luật mới được ban hành trong đó sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một hoặc một số điều của các luật hiện hành. Ví dụ, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa sửa đổi, bổ sung Điều 65 của Luật Thi đua, khen thưởng; Luật Nuôi con nuôi, bãi bỏ Chương VIII, Điều 105 và sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình; Điều 2 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp bãi bỏ một loạt các nội dung quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp trong các luật như Luật Bảo hiểm tiền gửi, Luật Bảo hiểm y tế, Luật Công nghệ cao, Luật Chuyển giao công nghệ, Luật Dạy nghề, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc tại nước ngoài, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Giáo dục đại học, Luật Người khuyết tật, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp. Hình thức này được sử dụng tương đối phổ biến. Khác với hình thức thứ nhất, hình thức này chỉ sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều, khoản của các luật có liên quan trong luật mới ban hành. Do tính chất đơn giản, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ cần rà soát và đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một hoặc một số điều khoản của các luật khác để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Thông thường, các luật mới được ban hành sẽ có một điều hoặc một số điều được quy định ở Chương điều khoản thi hành hoặc điều khoản chuyển tiếp quy định về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều của các luật có liên quan. Quy trình một luật sửa nhiều luật trong trường hợp này tương đối đơn giản và thường được đề xuất ở giai đoạn cuối của quy trình xây dựng luật. Do việc đồng thời sửa nhiều quy định của một số luật hiện hành khi ban hành luật mới nên tính công khai, minh bạch của hình thức này không rõ ràng như hình thức thứ nhất và có thể, nhiều nội dung không được xem xét một cách thấu đáo và cẩn trọng. 2.Một số bất cập, hạn chế của kỹ thuật một luật sửa nhiều luật Mặc dù được đánh giá là có nhiều ưu điểm, nhưng trong quá trình triển khai kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng cho thấy việc vận dụng và ban hành luật theo kỹ thuật này vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập, nhất là vẫn có sự tùy nghi trong quá trình thực hiện. Thứ nhất, chưa có sự thống nhất về cách hiểu và cách áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”. Như tác giả đã phân tích ở trên, có hai hình thức áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức nào, trong trường hợp nào vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể. Luật Quy hoạch là một ví dụ điển hình. Luật Quy hoạch đã sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều, khoản của một luật khác[2], nhưng để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Quốc hội đã ban hành 2 luật sửa đổi 48 luật có liên quan đến quy hoạch. Với việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật bằng cả 2 hình thức gây bất ổn cho hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó vẫn còn cách hiểu chưa thống nhất về việc ban hành văn bản quy định chi tiết để thi hành các luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Có người cho rằng, luật đã được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì các văn bản dưới luật để thi hành luật đó cũng sẽ được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến khác cho rằng không phải luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì văn bản dưới luật cũng được áp dụng kỹ thuật này mà phải căn cứ vào thẩm quyền, nội dung, hình thức của văn bản để quyết định có áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản hay không. Thứ hai, việc sửa đổi cùng một lúc nhiều luật trong một luật mới được ban hành làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng kềnh và rất khó kiểm soát, thậm chí làm cho hệ thống pháp luật thiếu sự ổn định, gây khó khăn cho doanh nghiệp và làm giảm khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư vào Việt Nam. Thực tế chứng minh rằng, nhiều luật được sửa đổi, bổ sung áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ nhiều văn bản có “tuổi thọ rất ngắn”. Ví dụ, Luật sửa đổi bổ sung các luật về đầu tư xây dựng cơ bản vừa được sửa đổi nhưng ngay sau đó, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu lại được tách ra sửa đổi toàn diện. Tuổi thọ của luật sửa đổi, bổ sung các luật thuế cũng tương tự như vậy. Ngoài ra, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật còn gây khó khăn trong việc tra cứu và hợp nhất văn bản. Việc sửa Luật Đất đai và Luật nhà ở là một ví dụ điển hình. Ngày 18/6/2009, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 của Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai. Tuy nhiên, ngày 19/6/2009, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó cũng sửa đổi một số điều của Luật Đất đai và Luật Nhà ở. Như vậy, trong cùng một kỳ họp, Quốc hội thông quan 02 luật cùng sửa đổi, bổ sung một số quy định của 02 luật. Thứ ba, Quy định 04 trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản như hiện nay là quá rộng và khó kiểm soát, đặc biệt là với trường hợp: (1) Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó; (2) Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Với 02 trường hợp nêu trên, mặc dù chưa có số liệu thống kê đầy đủ nhưng số lượng văn bản được đồng thời sửa đổi, bổ sung là rất lớn. Việc sửa đổi các điều kiện kinh doanh là một ví dụ điển hình của việc phải đồng thời sửa đổi, bổ sung nhiều Nghị định của Chính phủ. Thứ tư, việc ban hành một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật đang có xu hướng gia tăng và bị lạm dụng. Nếu như trước năm 2016, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật chỉ chiếm tỷ lệ 19% tổng số luật được ban hành thì trong vòng 3 năm kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay, tỷ lệ này là 40,7%. Gần đây, có vẻ như các luật ban hành sau có xu thế phủ định các luật ban hành trước khi đưa ra nguyên tắc áp dụng luật chuyên ngành.Ví dụ, khi ban hành Luật Quy hoạch, việc thay đổi loại quy hoạch, thẩm quyền phê duyệt quy hoạch và nguyên tắc quy hoạch ngành phải dựa trên cơ sở quy hoạch quốc gia... dẫn đến việc phải sửa hàng loạt các luật để phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch. Cụ thể là, để phù hợp với Luật quy hoạch đã có tới 52 luật, pháp lệnh bị sửa đổi gồm: Luật số 35/2018/QH14, sửa đổi, bổ sung 37 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật số 18/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung 37 luật có liên quan đến quy hoạch và Pháp lệnh số 01/2018/UBTVQH14 sửa đổi, bổ sung 04 pháp lệnh có liên quan đến quy hoạch. Mới nhất, đề nghị xây dựng dự án luật về hành nghề kỹ sư chuyên nghiệp cũng đề xuất sửa đổi 31 luật có liên quan. Thứ sáu, cơ quan chủ trì soạn thảo đang có xu hướng sử dụng triệt để kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Có thể thấy rằng các cơ quan chủ trì soạn thảo đang “cổ súy” cho việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật vì các ưu điểm của nó. Tuy nhiên, nếu áp dụng kỹ thuật này một cách triệt để sẽ làm cho hệ thống pháp luật trở nên khó kiểm soát. Sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là “con dao hai lưỡi” sẽ tác động ngược đối với hệ thống pháp luật. Việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thậm chí còn làm mất tập trung của cơ quan ban hành, do nội dung và phạm vi lớn của các luật được sửa đổi, bổ sung hạn chế cơ hội tranh luận và xem xét kỹ lưỡng từng nội dung cụ thể dự thảo luật ở Quốc hội. Thứ bảy, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa quy định rõ về quy trình “một luật sửa nhiều luật” dẫn tới việc áp dụng không thống nhất. Luật chỉ cho phép áp dụng quy trình này trong một số trường hợp nhưng không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và nguyên tắc áp dụng. Vẫn còn nhiều câu hỏi mà thực tiễn đặt ra liên quan đến kỹ thuật một luật sửa nhiều luật mà cần phải có những nghiên cứu thấu tình, đạt lý cả về lý luận và thực tiễn mới có thể trả lời được. Cụ thể là: (1) Cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm lập đề nghị xây dựng một luật sửa nhiều luật; (2) Phải chăng đề nghị xây dựng luật, báo cáo đánh giá tác động, hồ sơ của từng luật sẽ do các cơ quan quản lý ngành thực hiện và một đề nghị chung sẽ được tập hợp lại một cách cơ học; (3) Việc soạn thảo một luật sửa nhiều luật sẽ được thực hiện như thế nào; (4) Quy trình thẩm định, thẩm tra dự án luật một luật sửa nhiều luật có khác quy trình thẩm định, thẩm tra thông thường hay không; (5) Ủy ban nào sẽ được phân công thẩm tra dự án một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật hay cần phải thành lập ủy ban hỗn hợp để thẩm tra; (6) Xử lý quy định về hiệu lực của một luật sửa nhiều luật như thế nào; (7) Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản sẽ sử dụng như thế nào để bảo đảm tính nhất quán và dễ dàng cho việc hợp nhất từng luật; (8) Cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý; cơ quan nào chịu trách nhiệm về việc tổ chức thi hành một luật sửa đổi nhiều luật; việc kiểm tra, giám sát sẽ được thực hiện như thế nào. Nguyên nhân Những bất cập, hạn chế nêu trên trong việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau từ cả quy định của Luật năm 2015 và thực tiễn thi hành. Một là, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa quy định cụ thể quy trình để áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”, Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 cũng chưa quy định rõ thể thức, kỹ thuật trình bày của hình thức “một luật sửa nhiều luật”. Hai là, Luật năm 2015 cũng chưa quy định rõ yêu cầu, điều kiện cho phép áp dụng kỹ thuật này, như yêu cầu phải tổng kết, khảo sát, rà soát, đánh giá những hạn chế, bất cập của các văn bản quy phạm pháp luật để đề xuất sửa đổi, bổ sung… Ba là, Luật năm 2015 quy định quá nhiều trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi nhiều văn bản nên việc áp dụng tương đối tùy tiện, đặc biệt là với các văn bản dưới luật. Bốn là, trong quá trình thực hiện, các cơ quan chưa hiểu đúng, đủ, chính xác quy định về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nên việc áp dụng thiếu thống nhất. Việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật để sửa đổi đồng thời nhiều luật nhưng thời gian xây dựng, ban hành cũng chỉ như các luật thông thường là không phù hợp. III. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KỸ THUẬT LẬP PHÁP "MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT" Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật được nhiều nước trên thế giới áp dụng. Việc áp dụng kỹ thuật này góp phần khắc phục tình trạng thiếu thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Mặc dù có ưu điểm nhất định nhưng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng có nhược điểm là làm cho hệ thống pháp luật trở nên phức tạp hơn, và đôi khi “đánh đố” người thi hành vì người dân rất khó nắm bắt được “sự thay đổi chóng mặt” của hệ thống pháp luật. Thực tế là kỹ thuật một luật sửa nhiều luật không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, và chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định và phải bảo đảm có sự kiểm soát rất chặt chẽ. Về cơ bản, kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cho phép sửa đổi nhiều luật có liên quan cùng một lúc. Điều này, đến lượt nó, làm tăng tốc quá trình lập pháp, lập quy và phát triển hệ thống pháp luật theo xu hướng dần dần sẽ dẫn đến mất kiểm soát. Có thể khẳng định kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là tiến bộ, phù hợp với điều kiện của Việt Nam, là bước tiến quan trọng trong kỹ thuật lập pháp, bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định, tránh xảy ra tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp trong hệ thống pháp luật. Xuất phát từ các đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu về đổi mới quy trình lập pháp, việc nghiên cứu quy định chặt chẽ hơn việc áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, cụ thể là: Thứ nhất, cần luật hóa các trường hợp một văn bản sửa nhiều văn bản trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Ngoài ra, cần có hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng quy trình một luật sửa nhiều luật kể từ giai đoạn lập đề nghị đến soạn thảo, thông qua dự án luật. Chắc chắn, việc thẩm tra, chỉnh lý, xem xét, thông qua dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ không thể thực hiện theo cách thức thông thường do phạm vi của dự luật một luật sửa nhiều luật thường rất rộng nên cần có thêm thời gian để thảo luận và tranh luận trước Quốc hội. Thứ hai, cần quy định các tiêu chí cụ thể, điều kiện chặt chẽ cho việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật; cần xem xét toàn diện các luật theo vấn đề hoặc theo lĩnh vực và quy định của pháp luật có liên quan, xem xét các vấn đề cả chiều dọc và chiều ngang để đánh giá xem liệu sẽ có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật bị tác động để áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật một cách hợp lý, tránh lạm dụng kỹ thuật này. Cần quy định rõ về quy trình một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng. Do tính chất đặc biệt là sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật một lúc nên cần hướng dẫn rất chi tiết về các yêu cầu liên quan đến kỹ thuật soạn thảo, kỹ thuật viện dẫn, nguyên tắc áp dụng, hiệu lực từng phần....Đối với nhiều quốc gia, trong dự luật một luật sửa nhiều luật, các điều khoản khác nhau có thể có ngày có hiệu lực pháp lý khác nhau, tùy thuộc vào các cam kết quốc tế và các cân nhắc khác. Thứ ba, tăng cường trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, tránh lạm dụng việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật khi chưa xem xét thấu đáo toàn bộ hệ thống pháp luật. Cần hạn chế việc quy định nguyên tắc áp dụng luật chung, luật chuyên ngành trong các luật mới ban hành trừ trường hợp thật sự cần thiết[3]. Việc đề xuất, soạn thảo, thẩm tra, xem xét, thông qua phải thực hiện nghiêm túc và tuân thủ chặt chẽ quy trình hơn rất nhiều so với luật thông thường vì một dự luật một luật sửa nhiều luật có thể rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề và các lĩnh vực khác nhau của pháp luật. Thứ tư, cần bố trí, tăng cường nguồn lực (kinh phí, nhân lực, cơ sở vật chất) cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là đối với việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Tóm lại, có vẻ như một vài năm trở lại đây, các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau có xu hướng phủ định các văn bản đã ban hành trước đó. Dường như đang có sự lạm dụng một cách thái quá nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau và yêu cầu “thu gọn” đầu mối quản lý như thống nhất về điều kiện đầu tư, kinh doanh, quy hoạch làm cho hệ thống pháp luật trở nên mất kiểm soát. Dù kỹ thuật lập pháp được đánh giá ở một mức độ nào đó là hiệu quả và đang được nhiều cơ quan cổ súy nhưng cũng cần nghiên cứu đánh giá kỹ lưỡng về tác động xấu của nó đối với hệ thống pháp luật. Việc ban hành quá nhiều luật theo kỹ thuật một luật sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật có thể sẽ làm gia tăng lợi ích nhóm và rất khó để kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, khó bảo đảm tính ổn định của hệ thống pháp luật vì thực tiễn cho thấy không hiếm văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành theo kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản quy phạm pháp luật có tuổi thọ rất ngắn. Nếu như những ngày đầu một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật chỉ ghi nhận việc sửa hạn chế luật hiện hành thì sau khi Luật 2015 có hiệu lực, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật đang bị lạm dụng. Với quy trình lập pháp chặt chẽ, qua nhiều bước mà việc kiểm soát còn khó như vậy thì đối với các văn bản dưới luật việc kiểm soát sẽ trở nên vô cùng khó khăn. Chưa có nghiên cứu chính thức nào về kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản và tác động của nó đối với xã hội. Do đó rất cần một nghiên cứu công phu, thấu tình đạt lý về kỹ thuật lập pháp này và đưa ra những khuyến nghị cần thiết để tránh lạm dụng kỹ thuật này gây mất ổn định cho hệ thống pháp luật. Note [1] Omnibus Bills; Frequently Asked Question, 1 October 2012, Michel Bedard, Legal and Legislative Afairs Division, Parlimentory Information and Research Service; [2] Người Mỹ có định nghĩa riêng về một luật sửa nhiều luật. Từ điển pháp lý Duhaime định nghĩa như sau: dự thảo một luật sửa nhiêu luật là một dự thảo luật được trình cơ quan lập pháp và có nhiều hơn một vấn đề quan trọng, hoặc một số vấn đề nhỏ được kết hợp thành một dự luật, rõ ràng là vì sự thuận tiện. Tuy nhiên, Hiến pháp của Hoa Kỳ cấm việc đưa ra các dự luật liên quan đến nhiều chủ đề cùng một lúc (Duhaime Legal Dictionary, “Omnibus Bill definition”, website http://www.duhaime.org/LegalDictionary/O/OmnibusBill.aspx, accessed on September 22, 2012. [3] Dự luật sửa đổi luật New Zealand như là một phần của việc thực thi Hiệp định thương mại tự do có tên Thỏa thuận Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) giữa New Zealand, Úc, Brunei Darussalam, Canada, Chile, Nhật Bản, Malaysia, Mexico, Peru, Singapore, Hoa Kỳ và Việt Nam, đã ký tại Auckland vào ngày 4 tháng 2 năm 2016 (Thỏa thuận). Hầu hết các nghĩa vụ trong Thỏa thuận sẽ được đáp ứng bởi chế độ chính sách và pháp lý trong nước hiện tại của New Zealand. Tuy nhiên, một số sửa đổi lập pháp và quy định sẽ được yêu cầu để phù hợp với luật nội địa của New Zealand, với các nghĩa vụ nhất định trong Thỏa thuận, và do đó cho phép New Zealand phê chuẩn Thỏa thuận. Dự luật giới thiệu các sửa đổi đối với các điều luật sau đây: Đạo luật hợp chất nông nghiệp và chất thú ý năm 1997, Luật bản quyền tác giả năm 1994; Đạo luật Hải quan và tiêu thụ năm 1996; Đạo luật tái cấu trúc ngành sữa năm 2001; Đạo luật về các chất độc hại và các sinh vật mới 1996; Đạo luật lập pháp năm 2012; Đạo luật đầu tư nước ngoài năm 2005; Luật Sáng chế 2013; Đạo luật thuế quan 1988; Đạo luật Thương hiệu 2002; Quy định về rượu năm 2006. http://www.legislation.govt.nz/bill/government/2016/0133/5.0/whole.html [4] Omnibus Bills in Theory and Practice, Louis Massicotte, Canadian parliamentary review/spring 2013; [5] Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), Bộ Tư pháp năm 2007. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật, Ngô Đức Mạnh, tạp chí nghiên cứu lập pháp số 52 tháng 5 năm 2005; 2. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), Bộ Tư pháp năm 2007; 3. Báo cáo nghiên cứu “Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật”, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2010; 4. Tài liệu Hội thảo “Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật”, Thành phố Hồ Chí Minh ngày 26, 27 tháng 6 năm 2008; 5. Báo cáo đánh giá 3 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp); 6. Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, ngày 21/8/2019; 7. Study Paper Possible Use of the Omnibus Legislative Technique for Implemetation of Vietnam's WTO Obligations and Commitments, Institute of Law Science The World Bank, March 2006 8. Omnibus Bills; Frequently Asked Question, 1 October 2012, Michel Bedard, Legal and Legislative Afairs Division, Parlimentory Information and Research Service; 9. Omnibus Bills in Theory and Practice, Louis Massicotte, Canadian parliamentary review/spring 2013; 10. Omnibus Law-Making Technique and Making Technique and Its Application to the Works of the Its Application to the Works of the National Assembly National Assembly, Ngo Duc Manh.>[1]Ths. Bùi Thu Hằng - Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp[2] Sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 50 của Luật Công nghệ thông tin số 67/2006/QH11; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thú y số 79/2015/QH13; Sửa đổi, bổ sung Điều 58 của Luật Dự trữ quốc gia số 22/2012/QH13; Sửa đổi, bổ sung Điều 8 của Luật Giáo dục nghề nghiệp số 74/2014/QH13; Bổ sung khoản 5 vào Điều 82 của Luật Khám bệnh, chữa bệnh số 40/2009/QH12; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Viễn thông số 41/2009/QH12; Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí số 44/2013/QH13[3] Gần đây, xu hướng quy về một đầu mối quản lý như vấn đề quy hoạch, điều kiện đầu tư kinh doanh có mặt tốt là giảm các đầu mối quản lý, giám sát chặt chẽ và đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Tuy nhiên, để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật làm cho quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ dẫn đến tình trạng hệ thống pháp luật đồ sộ, khó kiểm soát, chất lượng khó được bảo đảm.

Kỹ thuật lập pháp “Một luật sửa nhiều luật” từ quy định của pháp luật đến thực tiễn áp dụng [1]

28/02/2020

I. KỸ THUẬT MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT
1. Tổng quan về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật
Một luật sửa nhiều luật (Omnibus Law) có nguồn gốc từ tiếng Latin, có nghĩa là "cho tất cả mọi thứ". Dự luật một luật sửa nhiều luật là một luật duy nhất kết hợp nhiều quy định của các luật khác nhau trong cùng một đạo luật. Do nội dung và phạm vi rộng của chúng, các dự luật một luật sửa nhiều luật hạn chế cơ hội tranh luận và xem xét kỹ lưỡng từng nội dung cụ thể của dự luật.
Ở Canada, trong lịch sử lập pháp, các dự luật một luật sửa nhiều luật đôi khi được sử dụng để vượt qua các sửa đổi gây tranh cãi giữa các đảng đối lập. Vì lý do này, một số người coi các dự luật một luật sửa nhiều luật là chống lại nền dân chủ. Dự luật một luật sửa nhiều luật nổi tiếng ở Canada là Đạo luật sửa đổi Luật Hình sự (năm 1968-1969), dài 126 trang và có tới 120 điều khoản của Bộ luật Hình sự được thông qua. Đạo luật này đã thay đổi quy định về đất đai, đồng tính luyến ái, mại dâm, phá thai, đánh bạc, kiểm soát súng và lái xe khi say rượu [1].
Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật đã được sử dụng rộng rãi cho việc thực hiện các thỏa thuận thương mại quốc tế khác nhau ở Hoa Kỳ [2] như FTA, NAFTA. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có nhiều ưu điểm như chỉ cần soạn thảo và thông qua một dự luật để thực hiện tất cả các cam kết quốc tế; tiết kiệm thời gian và chi phí cho việc xây dựng luật; không phải lặp lại các bước và thủ tục lập pháp không cần thiết [2]. Tương tự, tại New Zealand, một dự luật một luật sửa nhiều luật đã được thông qua vào tháng 11/2016 sửa đổi, bổ sung các luật cần thiết để New Zealand tham gia Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương [3].
Một trong những mục tiêu của một luật sửa nhiều luật là giảm sự phức tạp trong quy trình ban hành luật, giới thiệu một quy trình đơn giản để sửa đổi nhiều luật cùng một lúc. Nói cách khác, một dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định của các luật khác. Về nguyên tắc, quy trình lập pháp chặt chẽ với nhiều công đoạn là nhằm xây dựng một đạo luật có chất lượng và khả thi. Vì vậy, việc cắt bỏ bất cứ một khâu nào trong quy trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ quy định của một hoặc nhiều luật đều khó thuyết phục. Do đó, việc sửa đổi đồng thời nhiều luật cho phép vừa tuân thủ đầy đủ các bước của quy trình lập pháp vừa khắc phục được mâu thuẫn của hệ thống pháp luật, giảm chi phí và thời gian dành cho việc nghiên cứu, soạn thảo, thông qua luật. Theo nguyên lý, trong trường hợp nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành thì cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ tất cả các nội dung đó mà không cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ từng văn bản.
Nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật được sử dụng rộng rãi và hiệu quả ở nhiều nước để thực hiện các cam kết quốc tế. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định và phải bảo đảm có sự kiểm soát chặt chẽ. Việc đồng thời sửa cùng một lúc nhiều luật có thể không bảo đảm nguyên tắc minh bạch và sẽ khó khăn đối với người thi hành. Thực tế người dân khó nắm bắt được “sự thay đổi chóng mặt” của hệ thống pháp luật nếu áp dụng kỹ thuật này một cách thiếu kiểm soát.
Mặc dù được đánh giá là mang lại nhiều lợi ích nhưng vẫn còn nhiều câu hỏi được đặt ra đối với việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Một số nhà nghiên cứu cho rằng, luật một luật sửa nhiều luật, đã trở thành “ác mộng” của cơ quan lập pháp vì có thể tạo ra sự nhầm lẫn và mất tập trung của các nhà lập pháp bằng cách quy định lộn xộn nội dung và các chủ thể có thẩm quyền, thậm chí, nó còn tạo khả năng cho tham nhũng, lợi ích nhóm để buộc thông qua các dự luật với các điều khoản không bao giờ có thể thành công nếu chúng đứng trên giá trị riêng biệt của chúng [4]. Động cơ đằng sau dự luật một luật sửa nhiều luật là gì? Điều gì đã khiến các quốc gia chuyển sang kỹ thuật lập pháp này? là những câu hỏi được các nhà lập pháp cũng như các nhà khoa học quan tâm. Từ quan điểm của Chính phủ, các dự luật một luật sửa nhiều luật có rất nhiều lợi thế như sẽ tiết kiệm thời gian và rút ngắn các thủ tục lập pháp bằng cách tránh việc chuẩn bị hàng chục dự luật riêng biệt và cần nhiều cuộc tranh luận đối với từng dự luật. Khi khối lượng và sự phức tạp của các sáng kiến của Chính phủ tăng lên, các dự luật một luật sửa nhiều luật có thể tạo điều kiện cho việc xem xét đồng thời tất cả các khía cạnh liên quan trong cùng một dự luật và do đó giảm áp lực đáng kể cho Chính phủ. Một số nhà lập pháp lo ngại khi áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ có những bất cập nảy sinh như: làm cho hệ thống pháp luật trở nên khó kiểm soát; làm giảm cơ hội tranh luận một cách chi tiết về từng nội dung sửa đổi; rất khó để phân định việc thẩm tra cho các ủy ban của Quốc hội khi mà dự án luật một luật sửa nhiều luật liên quan đến nhiều lĩnh vực thuộc phạm vi thẩm quyền của các ủy ban khác nhau; thời gian dành cho dự án luật một luật sửa nhiều luật không đủ dài để có thể tiến hành chất vấn, lấy ý kiến, phản biện; dự luật một luật sửa nhiều luật có xu hướng cồng kềnh, đòi hỏi sự tập trung cao hơn của cơ quan lập pháp để phân tích kỹ lưỡng và đưa ra quyết định; một số dự luật sửa nhiều luật có phạm vi sửa đổi rất rộng làm hạn chế việc tranh luận ở Quốc hội và có thể mất cơ hội phát hiện và sửa chữa bất kỳ sai sót nào trong dự luật.
2. Sự hình thành và phát triển của kỹ thuật một luật sửa nhiều luật ở Việt Nam
Trong bối cảnh Việt Nam chuẩn bị ra nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO), việc phải xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đầy đủ để phục vụ hội nhập quốc tế là yêu cầu cấp thiết. Việc áp dụng các kỹ thuật lập pháp truyền thống để ban hành luật có thể quá muộn hoặc khó bảo đảm phù hợp ngay với các cam kết trong WTO. Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008), nhiều nhà khoa học cho rằng, việc sửa đổi Luật là thời điểm thích hợp và cần thiết để nghiên cứu toàn diện về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Dựa trên kết quả nghiên cứu, các nhà khoa học đã khuyến nghị và đề xuất kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cần được áp dụng chính thức trong quy trình xây dựng luật ở Việt Nam. Các khuyến nghị cho rằng việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nhằm tăng tốc độ lập pháp của Quốc hội; đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật; mở ra cơ hội cho việc áp dụng rộng hơn kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật để thực hiện các thỏa thuận và cam kết của WTO.
Theo đánh giá chung vào thời điểm xây dựng Luật năm 2008, hệ thống pháp luật của Việt Nam đã phát triển đáng kể cả về số lượng và chất lượng. Các luật được thông qua đã phần nào đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Số luật được thông qua liên quan đến việc thực hiện các cam kết quốc tế và phục vụ việc gia nhập WTO đã tăng lên đáng kể. Khoảng hai phần ba luật được Quốc hội thông qua năm 2005 có quan hệ trực tiếp với việc gia nhập WTO. Nội dung của các luật được thông qua đã tính đến việc thực hiện các cam kết hội nhập quốc tế của Việt Nam và các yêu cầu của WTO. Tuy nhiên, việc áp dụng quy trình lập pháp truyền thống làm cho các cơ quan cũng như Quốc hội phải dành rất nhiều thời gian cho việc nghiên cứu, chỉnh lý và thông qua luật, trong khi một số luật, việc sửa đổi không nhiều nhưng vẫn phải áp dụng quy trình lập pháp phức tạp với nhiều bước. Bên cạnh đó, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều nước sử dụng kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật để sửa đổi đồng thời nhiều luật nhằm thực hiện ngay các cam kết quốc tế.
Trên thực tế, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ quan tâm đến việc soạn thảo các dự án luật đơn lẻ. Việc sửa đổi, bổ sung các luật khác có liên quan với luật mới được ban hành ít được thực hiện ngay. Việc áp dụng kỹ thuật lập pháp “một luật sửa nhiều luật” góp phần khắc phục tình trạng mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật và các quan hệ xã hội sẽ được điều chỉnh kịp thời hơn. Do đó, trong trường hợp ban hành luật mới mà có mâu thuẫn với các luật khác đã được ban hành trước đó thì luật đã được ban hành sẽ được sửa đổi, bổ sung để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Theo quy trình thông thường, để các luật có liên quan này được sửa đổi, bổ sung, trước hết phải được đưa vào chương trình, phải lý giải sự cần thiết của việc sửa đổi, bổ sung, tiến hành soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và cuối cùng Quốc hội phải thảo luận, thông qua. Trong khi đó, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung nhiều luật, nếu theo cách thông thường sẽ mất rất nhiều thời gian.
Thực tiễn xây dựng pháp luật giai đoạn trước năm 2008 cho thấy, việc bổ sung, sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật chưa kịp thời, thậm chí có tình trạng một số văn bản sau rất nhiều năm mới được thay đổi để cập nhật chính sách mới. Điều đó dẫn đến sự mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật, khiến hệ thống đó trở nên kém minh bạch, khó tiếp cận và kết quả là các đối tượng tác động của văn bản, đặc biệt là các doanh nghiệp bị nhầm lẫn khi cần đưa ra các quyết định về sản xuất kinh doanh, gây thiệt hại không chỉ cho bản thân doanh nghiệp mà còn cho cả nền kinh tế. Trong bối cảnh đó, việc tăng cường tính thống nhất, minh bạch của hệ thống pháp luật là một yêu cầu cấp thiết, vì một hệ thống pháp luật rõ ràng, thân thiện, dễ tiếp cận cũng là một trong những yếu tố quan trọng để tăng cường năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp và thu hút đầu tư nước ngoài.
Hội nhập kinh tế quốc tế, gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Để tạo thuận lợi hơn cho quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nói chung, đàm phán gia nhập WTO nói riêng, thể hiện quyết tâm của Việt Nam trong việc sớm gia nhập WTO, Ngày 4/4/2005, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 08/2005/CT-TTg về việc đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trong năm 2005, phục vụ đàm phán, gia nhập WTO. Để thực hiện chủ trương đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ thị:
- Bộ Thương mại có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành chủ trì soạn thảo, bảo đảm nội dung của các dự án luật và pháp lệnh thống nhất với các quy định về nghĩa vụ của thành viên WTO.
- Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Thương mại, Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành và các cơ quan có liên quan, gấp rút nghiên cứu, kịp thời đề xuất và chủ động soạn thảo dự án luật, pháp lệnh dưới hình thức một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung một số quy định trong nhiều văn bản luật, pháp lệnh hiện hành khi phát sinh yêu cầu mới cần sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh.
Một số nhà lập pháp cho rằng, việc soạn thảo và ban hành một luật sửa nhiều luật chỉ là vấn đề có tính chất kỹ thuật. Ở Việt Nam, nhu cầu đổi mới quy trình lập pháp để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi là yêu cầu cả về lý luận và thực tiễn. Việc “nhập khẩu” kỹ thuật một luật sửa nhiều luật về Việt Nam có vẻ là một chủ trương đúng khi chúng ta muốn nhanh chóng đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế và để xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trước năm 1996, do chưa có điều kiện tiếp xúc đầy đủ với các kinh nghiệm nước ngoài về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nên Bộ Tư pháp cũng chưa được ra được các khuyến nghị có tính thuyết phục về sự cần thiết phải áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Những người không ủng hộ kỹ thuật lập pháp này cũng lo ngại về việc sẽ khó khăn cho việc hợp nhất các luật được ban hành theo kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là bước mở đầu để Bộ Tư pháp nghiên cứu đưa kỹ thuật một luật sửa nhiều luật vào Việt Nam. Không phải đến khi chuẩn bị gia nhập WTO thì kỹ thuật một luật sửa nhiều luật mới được đề cập đến ở Việt Nam. Trước đó, một số nhà khoa học đã đề xuất về kỹ thuật này nhưng không được chấp nhận. Do đó trong suốt hơn 10 năm (từ 1996 đến 2008), các dự án luật đều được xây dựng theo kỹ thuật lập pháp truyền thống là một luật chỉ được sửa đổi, bổ sung một luật.
Khi quy trình lập pháp chưa thay đổi, thay vì áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, Quốc hội đã ban hành một luật theo hướng tích hợp thành một luật nhưng liên quan đến nhiều vấn đề khác nhau. Năm 2005 Luật Doanh nghiệp đã hợp nhất các quy định có liên quan của Luật Doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Luật Đầu tư nước ngoài, Luật Xúc tiến Đầu tư trong nước thành một đạo luật.
Trong bối cảnh hệ thống pháp luật của Việt Nam thiếu tính ổn định thì kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có thể là giải pháp tốt cho việc phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung các đạo luật. Việc sửa đổi và thay đổi thường xuyên pháp luật là không thể tránh khỏi đối với một quốc gia đang phát triển và hội nhập nền kinh tế thế giới như Việt Nam. Mặc dù việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ bảo đảm thực hiện quy trình lập pháp nhanh mà không cần phải rút ngắn bất kỳ công đoạn nào của quy trình lập pháp. Về phương diện nào đó, kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có vẻ như có ưu điểm hơn quy trình rút gọn do không phải giảm bớt bất kỳ một công đoạn nào của quy trình lập pháp; kịp thời giải quyết các vấn đề của xã hội; nhiều luật sửa đổi cùng một lúc, các quy tắc mâu thuẫn hiện có giữa các luật khác nhau sẽ được loại bỏ; giảm đến mức tối thiểu chi phí và thời gian cho việc sửa đổi các luật riêng biệt.
Xuất phát từ các đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu về đổi mới quy trình lập pháp, thúc đẩy việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là yêu cầu cấp thiết. Trong quá trình xây dựng Luật năm 2008, báo cáo đánh giá tác động của dự án luật [4] đã đề xuất bổ sung kỹ thuật lập pháp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản vì lý do sau:
Thứ nhất, kỹ thuật lập pháp truyền thống để sửa đổi, bổ sung từng luật đã bộc lộ một số hạn chế nhất định như không kịp thời sửa đổi những bất cập của văn bản pháp luật, trong khi các văn bản có liên quan nội dung sửa đổi rất đơn giản. Việc áp dụng kỹ thuật lập pháp truyền thống sẽ làm mất nhiều thời gian của các cơ quan tham gia vào các công đoạn khác nhau của quy trình lập pháp như đề xuất đưa vào chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra trong khi chỉ sửa một vài điều, khoản để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Thứ hai, kỹ thuật lập pháp truyền thống vừa tốn kém tiền bạc, công sức và nhất là không kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc để bảo đảm thực hiện ngay các cam kết quốc tế.
Từ những bất cập nêu trên, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ mang lại nhiều lợi ích: (1) Giải quyết được mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên rõ ràng, dễ hiểu, dễ tiếp cận; (2) Tăng hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, thể hiện ở việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và tiết kiệm thời gian, chi phí cho hoạt động xây dựng pháp luật. Áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng sẽ làm giảm chi phí cho Quốc hội, các bộ do giảm số lượng các luật riêng lẻ phải soạn thảo, thảo luận và thông qua; (3) Giảm rủi ro và giảm chi phí cho doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh để từ đó tăng hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Khi sự thống nhất trong hệ thống pháp luật được tăng lên, chi phí cho việc tìm hiểu pháp luật của doanh nghiệp cũng giảm đi đáng kể. Số lượng các vụ kiện trước toà án và khiếu nại trước cơ quan hành chính nhà nước cũng sẽ giảm đi. Chi phí cho các vụ kiện, vụ khiếu nại (nếu có) cũng sẽ giảm đi nhờ hệ thống pháp luật rõ ràng, minh bạch, dễ tiếp cận.
Trên cơ sở khuyến nghị của Bộ Tư pháp trong quá trình xây dựng luật, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản đã được Quốc hội chấp thuận. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật lần đầu tiên được ghi nhận trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, đây là kỹ thuật lập pháp đã được nhiều nước áp dụng trong quá trình sửa đổi các quy định pháp luật phục vụ cho việc thực hiện ngay các cam kết quốc tế. Khoản 3 Điều 9 của Luật quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Kế thừa quy định này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định “một văn bản sửa nhiều văn bản” tại khoản 3 Điều 12. Để cụ thể hóa quy định của Luật năm 2015, Điều 36 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định 04 trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật: (1) Khi cần hoàn thiện pháp luật để kịp thời thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (2) Khi cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đồng thời nhiều văn bản mà nội dung được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ thuộc cùng một lĩnh vực hoặc có mối liên quan chặt chẽ để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành; (3) Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó; (4) Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Ngoài ra, ngày 14/3/2017, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 quy định thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Trong đó, tại phần Phụ lục của Nghị quyết này quy định về mẫu Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của nhiều luật.
II. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG KỸ THUẬT “MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT”
1. Kết quả đạt được
Kể từ khi kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản” được thừa nhận vào năm 2008 và được kế thừa, phát triển trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thực tiễn áp dụng cho thấy, đã có rất nhiều luật được Quốc hội ban hành dưới hình thức “một luật sửa nhiều luật” để sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ số lượng lớn luật.
Chỉ tính từ 1/1/2009 đến trước ngày 1/7/2016 (7 năm), Quốc hội đã ban hành 161 luật, trong đó có 32/161 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Trong khi đó, chỉ trong vòng 3 năm kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay, Quốc hội đã ban hành 29 luật nhưng có tới 11/29 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIV đã thông qua 7 dự án luật, trong đó có đến 6/7 luật áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”. Trước đây, một luật sửa chỉ sửa nhiều nhất là 7 luật thì từ sau khi luật năm 2015 có hiệu lực, một luật sửa tới 37 luật.
Thực tiễn cho thấy, có hai hình thức “một luật sửa nhiều luật” được áp dụng:
(1) Hình thức một luật trong đó sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật. Ví dụ như Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử Hội đồng nhân dân; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều các luật về thuế; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Sở hữu trí tuệ v.v...
Bản chất của hình thức này được thể hiện ngay trong chính tên gọi và bố cục của luật. Theo đó, tên gọi của luật thường bao gồm tên của các luật sẽ được sửa liên quan đến một vấn đề hoặc lĩnh vực nào đó như quy hoạch, thuế.v.v...Bố cục của hình thức này cũng khá rõ ràng, theo đó, mỗi điều quy định sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều của một hoặc một số luật. Hình thức này cho phép “gom” tất cả các luật có liên quan vào một luật để cùng sửa một lần. Cách làm này tiết kiệm rất nhiều thời gian, công sức cho cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như các cơ quan trong quá trình thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua luật. Hình thức này cũng dễ áp dụng quy định về viện dẫn và thực hiện hợp nhất luật. Hình thức này đúng nhất với bản chất của khái niệm “một luật sửa nhiều luật”. Quy trình xây dựng luật theo hình thức này đòi hỏi phải thực hiện tuần tự các bước như xây dựng một luật mới (phải lập đề nghị xây dựng luật, đưa vào chương trình sau đó mới tiến hành soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua). Với quy trình phức tạp và phải trải qua nhiều công đoạn, việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật được thực hiện cẩn trọng hơn. Tuy nhiên, trên thực tế, hình thức này ít được áp dụng hơn hình thức còn lại.
(2) Hình thức một luật mới được ban hành trong đó sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một hoặc một số điều của các luật hiện hành. Ví dụ, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa sửa đổi, bổ sung Điều 65 của Luật Thi đua, khen thưởng; Luật Nuôi con nuôi, bãi bỏ Chương VIII, Điều 105 và sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình; Điều 2 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp bãi bỏ một loạt các nội dung quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp trong các luật như Luật Bảo hiểm tiền gửi, Luật Bảo hiểm y tế, Luật Công nghệ cao, Luật Chuyển giao công nghệ, Luật Dạy nghề, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc tại nước ngoài, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Giáo dục đại học, Luật Người khuyết tật, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp.
Hình thức này được sử dụng tương đối phổ biến. Khác với hình thức thứ nhất, hình thức này chỉ sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều, khoản của các luật có liên quan trong luật mới ban hành. Do tính chất đơn giản, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ cần rà soát và đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một hoặc một số điều khoản của các luật khác để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Thông thường, các luật mới được ban hành sẽ có một điều hoặc một số điều được quy định ở Chương điều khoản thi hành hoặc điều khoản chuyển tiếp quy định về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều của các luật có liên quan. Quy trình một luật sửa nhiều luật trong trường hợp này tương đối đơn giản và thường được đề xuất ở giai đoạn cuối của quy trình xây dựng luật. Do việc đồng thời sửa nhiều quy định của một số luật hiện hành khi ban hành luật mới nên tính công khai, minh bạch của hình thức này không rõ ràng như hình thức thứ nhất và có thể, nhiều nội dung không được xem xét một cách thấu đáo và cẩn trọng.
2. Một số bất cập, hạn chế của kỹ thuật một luật sửa nhiều luật
Mặc dù được đánh giá là có nhiều ưu điểm, nhưng trong quá trình triển khai kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng cho thấy việc vận dụng và ban hành luật theo kỹ thuật này vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập, nhất là vẫn có sự tùy nghi trong quá trình thực hiện.
Thứ nhất, chưa có sự thống nhất về cách hiểu và cách áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”. Như tác giả đã phân tích ở trên, có hai hình thức áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức nào, trong trường hợp nào vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể. Luật Quy hoạch là một ví dụ điển hình. Luật Quy hoạch đã sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều, khoản của một luật khác[2], nhưng để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Quốc hội đã ban hành 2 luật sửa đổi 48 luật có liên quan đến quy hoạch. Với việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật bằng cả 2 hình thức gây bất ổn cho hệ thống pháp luật.
Bên cạnh đó vẫn còn cách hiểu chưa thống nhất về việc ban hành văn bản quy định chi tiết để thi hành các luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Có người cho rằng, luật đã được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì các văn bản dưới luật để thi hành luật đó cũng sẽ được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến khác cho rằng không phải luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì văn bản dưới luật cũng được áp dụng kỹ thuật này mà phải căn cứ vào thẩm quyền, nội dung, hình thức của văn bản để quyết định có áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản hay không.
Thứ hai, việc sửa đổi cùng một lúc nhiều luật trong một luật mới được ban hành làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng kềnh và rất khó kiểm soát, thậm chí làm cho hệ thống pháp luật thiếu sự ổn định, gây khó khăn cho doanh nghiệp và làm giảm khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư vào Việt Nam. Thực tế chứng minh rằng, nhiều luật được sửa đổi, bổ sung áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ nhiều văn bản có “tuổi thọ rất ngắn”. Ví dụ, Luật sửa đổi bổ sung các luật về đầu tư xây dựng cơ bản vừa được sửa đổi nhưng ngay sau đó, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu lại được tách ra sửa đổi toàn diện. Tuổi thọ của luật sửa đổi, bổ sung các luật thuế cũng tương tự như vậy.
Ngoài ra, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật còn gây khó khăn trong việc tra cứu và hợp nhất văn bản. Việc sửa Luật Đất đai và Luật nhà ở là một ví dụ điển hình. Ngày 18/6/2009, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 của Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai. Tuy nhiên, ngày 19/6/2009, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó cũng sửa đổi một số điều của Luật Đất đai và Luật Nhà ở. Như vậy, trong cùng một kỳ họp, Quốc hội thông quan 02 luật cùng sửa đổi, bổ sung một số quy định của 02 luật.
Thứ ba, Quy định 04 trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản như hiện nay là quá rộng và khó kiểm soát, đặc biệt là với trường hợp: (1) Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó; (2) Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Với 02 trường hợp nêu trên, mặc dù chưa có số liệu thống kê đầy đủ nhưng số lượng văn bản được đồng thời sửa đổi, bổ sung là rất lớn. Việc sửa đổi các điều kiện kinh doanh là một ví dụ điển hình của việc phải đồng thời sửa đổi, bổ sung nhiều Nghị định của Chính phủ.
Thứ tư, việc ban hành một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật đang có xu hướng gia tăng và bị lạm dụng. Nếu như trước năm 2016, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật chỉ chiếm tỷ lệ 19% tổng số luật được ban hành thì trong vòng 3 năm kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay, tỷ lệ này là 40,7%.
Gần đây, có vẻ như các luật ban hành sau có xu thế phủ định các luật ban hành trước khi đưa ra nguyên tắc áp dụng luật chuyên ngành.Ví dụ, khi ban hành Luật Quy hoạch, việc thay đổi loại quy hoạch, thẩm quyền phê duyệt quy hoạch và nguyên tắc quy hoạch ngành phải dựa trên cơ sở quy hoạch quốc gia... dẫn đến việc phải sửa hàng loạt các luật để phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch. Cụ thể là, để phù hợp với Luật quy hoạch đã có tới 52 luật, pháp lệnh bị sửa đổi gồm: Luật số 35/2018/QH14, sửa đổi, bổ sung 37 luật có liên quan đến quy hoạch; Luật số 18/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung 37 luật có liên quan đến quy hoạch và Pháp lệnh số 01/2018/UBTVQH14 sửa đổi, bổ sung 04 pháp lệnh có liên quan đến quy hoạch.
Mới nhất, đề nghị xây dựng dự án luật về hành nghề kỹ sư chuyên nghiệp cũng đề xuất sửa đổi 31 luật có liên quan.
Thứ sáu, cơ quan chủ trì soạn thảo đang có xu hướng sử dụng triệt để kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Có thể thấy rằng các cơ quan chủ trì soạn thảo đang “cổ súy” cho việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật vì các ưu điểm của nó. Tuy nhiên, nếu áp dụng kỹ thuật này một cách triệt để sẽ làm cho hệ thống pháp luật trở nên khó kiểm soát. Sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là “con dao hai lưỡi” sẽ tác động ngược đối với hệ thống pháp luật. Việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thậm chí còn làm mất tập trung của cơ quan ban hành, do nội dung và phạm vi lớn của các luật được sửa đổi, bổ sung hạn chế cơ hội tranh luận và xem xét kỹ lưỡng từng nội dung cụ thể dự thảo luật ở Quốc hội.
Thứ bảy, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa quy định rõ về quy trình “một luật sửa nhiều luật” dẫn tới việc áp dụng không thống nhất. Luật chỉ cho phép áp dụng quy trình này trong một số trường hợp nhưng không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và nguyên tắc áp dụng. Vẫn còn nhiều câu hỏi mà thực tiễn đặt ra liên quan đến kỹ thuật một luật sửa nhiều luật mà cần phải có những nghiên cứu thấu tình, đạt lý cả về lý luận và thực tiễn mới có thể trả lời được. Cụ thể là: (1) Cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm lập đề nghị xây dựng một luật sửa nhiều luật; (2) Phải chăng đề nghị xây dựng luật, báo cáo đánh giá tác động, hồ sơ của từng luật sẽ do các cơ quan quản lý ngành thực hiện và một đề nghị chung sẽ được tập hợp lại một cách cơ học; (3) Việc soạn thảo một luật sửa nhiều luật sẽ được thực hiện như thế nào; (4) Quy trình thẩm định, thẩm tra dự án luật một luật sửa nhiều luật có khác quy trình thẩm định, thẩm tra thông thường hay không; (5) Ủy ban nào sẽ được phân công thẩm tra dự án một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật hay cần phải thành lập ủy ban hỗn hợp để thẩm tra; (6) Xử lý quy định về hiệu lực của một luật sửa nhiều luật như thế nào; (7) Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản sẽ sử dụng như thế nào để bảo đảm tính nhất quán và dễ dàng cho việc hợp nhất từng luật; (8) Cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý; cơ quan nào chịu trách nhiệm về việc tổ chức thi hành một luật sửa đổi nhiều luật; việc kiểm tra, giám sát sẽ được thực hiện như thế nào.
Nguyên nhân
Những bất cập, hạn chế nêu trên trong việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau từ cả quy định của Luật năm 2015 và thực tiễn thi hành.
Một là, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa quy định cụ thể quy trình để áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”, Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 cũng chưa quy định rõ thể thức, kỹ thuật trình bày của hình thức “một luật sửa nhiều luật”.
Hai là, Luật năm 2015 cũng chưa quy định rõ yêu cầu, điều kiện cho phép áp dụng kỹ thuật này, như yêu cầu phải tổng kết, khảo sát, rà soát, đánh giá những hạn chế, bất cập của các văn bản quy phạm pháp luật để đề xuất sửa đổi, bổ sung…
Ba là, Luật năm 2015 quy định quá nhiều trường hợp được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi nhiều văn bản nên việc áp dụng tương đối tùy tiện, đặc biệt là với các văn bản dưới luật.
Bốn là, trong quá trình thực hiện, các cơ quan chưa hiểu đúng, đủ, chính xác quy định về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nên việc áp dụng thiếu thống nhất. Việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật để sửa đổi đồng thời nhiều luật nhưng thời gian xây dựng, ban hành cũng chỉ như các luật thông thường là không phù hợp.
III. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KỸ THUẬT LẬP PHÁP "MỘT LUẬT SỬA NHIỀU LUẬT"
Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật được nhiều nước trên thế giới áp dụng. Việc áp dụng kỹ thuật này góp phần khắc phục tình trạng thiếu thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Mặc dù có ưu điểm nhất định nhưng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng có nhược điểm là làm cho hệ thống pháp luật trở nên phức tạp hơn, và đôi khi “đánh đố” người thi hành vì người dân rất khó nắm bắt được “sự thay đổi chóng mặt” của hệ thống pháp luật. Thực tế là kỹ thuật một luật sửa nhiều luật không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, và chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định và phải bảo đảm có sự kiểm soát rất chặt chẽ. Về cơ bản, kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cho phép sửa đổi nhiều luật có liên quan cùng một lúc. Điều này, đến lượt nó, làm tăng tốc quá trình lập pháp, lập quy và phát triển hệ thống pháp luật theo xu hướng dần dần sẽ dẫn đến mất kiểm soát.
Có thể khẳng định kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là tiến bộ, phù hợp với điều kiện của Việt Nam, là bước tiến quan trọng trong kỹ thuật lập pháp, bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định, tránh xảy ra tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp trong hệ thống pháp luật. Xuất phát từ các đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu về đổi mới quy trình lập pháp, việc nghiên cứu quy định chặt chẽ hơn việc áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, cụ thể là:
Thứ nhất, cần luật hóa các trường hợp một văn bản sửa nhiều văn bản trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Ngoài ra, cần có hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng quy trình một luật sửa nhiều luật kể từ giai đoạn lập đề nghị đến soạn thảo, thông qua dự án luật. Chắc chắn, việc thẩm tra, chỉnh lý, xem xét, thông qua dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ không thể thực hiện theo cách thức thông thường do phạm vi của dự luật một luật sửa nhiều luật thường rất rộng nên cần có thêm thời gian để thảo luận và tranh luận trước Quốc hội.
Thứ hai, cần quy định các tiêu chí cụ thể, điều kiện chặt chẽ cho việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật; cần xem xét toàn diện các luật theo vấn đề hoặc theo lĩnh vực và quy định của pháp luật có liên quan, xem xét các vấn đề cả chiều dọc và chiều ngang để đánh giá xem liệu sẽ có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật bị tác động để áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật một cách hợp lý, tránh lạm dụng kỹ thuật này. Cần quy định rõ về quy trình một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng. Do tính chất đặc biệt là sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật một lúc nên cần hướng dẫn rất chi tiết về các yêu cầu liên quan đến kỹ thuật soạn thảo, kỹ thuật viện dẫn, nguyên tắc áp dụng, hiệu lực từng phần....Đối với nhiều quốc gia, trong dự luật một luật sửa nhiều luật, các điều khoản khác nhau có thể có ngày có hiệu lực pháp lý khác nhau, tùy thuộc vào các cam kết quốc tế và các cân nhắc khác.
Thứ ba, tăng cường trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, tránh lạm dụng việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật khi chưa xem xét thấu đáo toàn bộ hệ thống pháp luật. Cần hạn chế việc quy định nguyên tắc áp dụng luật chung, luật chuyên ngành trong các luật mới ban hành trừ trường hợp thật sự cần thiết[3]. Việc đề xuất, soạn thảo, thẩm tra, xem xét, thông qua phải thực hiện nghiêm túc và tuân thủ chặt chẽ quy trình hơn rất nhiều so với luật thông thường vì một dự luật một luật sửa nhiều luật có thể rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề và các lĩnh vực khác nhau của pháp luật.
Thứ tư, cần bố trí, tăng cường nguồn lực (kinh phí, nhân lực, cơ sở vật chất) cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là đối với việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật.
Tóm lại, có vẻ như một vài năm trở lại đây, các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau có xu hướng phủ định các văn bản đã ban hành trước đó. Dường như đang có sự lạm dụng một cách thái quá nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau và yêu cầu “thu gọn” đầu mối quản lý như thống nhất về điều kiện đầu tư, kinh doanh, quy hoạch làm cho hệ thống pháp luật trở nên mất kiểm soát. Dù kỹ thuật lập pháp được đánh giá ở một mức độ nào đó là hiệu quả và đang được nhiều cơ quan cổ súy nhưng cũng cần nghiên cứu đánh giá kỹ lưỡng về tác động xấu của nó đối với hệ thống pháp luật. Việc ban hành quá nhiều luật theo kỹ thuật một luật sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật có thể sẽ làm gia tăng lợi ích nhóm và rất khó để kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, khó bảo đảm tính ổn định của hệ thống pháp luật vì thực tiễn cho thấy không hiếm văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành theo kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản quy phạm pháp luật có tuổi thọ rất ngắn.
Nếu như những ngày đầu một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật chỉ ghi nhận việc sửa hạn chế luật hiện hành thì sau khi Luật 2015 có hiệu lực, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật đang bị lạm dụng. Với quy trình lập pháp chặt chẽ, qua nhiều bước mà việc kiểm soát còn khó như vậy thì đối với các văn bản dưới luật việc kiểm soát sẽ trở nên vô cùng khó khăn. Chưa có nghiên cứu chính thức nào về kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản và tác động của nó đối với xã hội. Do đó rất cần một nghiên cứu công phu, thấu tình đạt lý về kỹ thuật lập pháp này và đưa ra những khuyến nghị cần thiết để tránh lạm dụng kỹ thuật này gây mất ổn định cho hệ thống pháp luật.

Note
[1] Omnibus Bills; Frequently Asked Question, 1 October 2012, Michel Bedard, Legal and Legislative Afairs Division, Parlimentory Information and Research Service;
[2] Người Mỹ có định nghĩa riêng về một luật sửa nhiều luật. Từ điển pháp lý Duhaime định nghĩa như sau: dự thảo một luật sửa nhiêu luật là một dự thảo luật được trình cơ quan lập pháp và có nhiều hơn một vấn đề quan trọng, hoặc một số vấn đề nhỏ được kết hợp thành một dự luật, rõ ràng là vì sự thuận tiện. Tuy nhiên, Hiến pháp của Hoa Kỳ cấm việc đưa ra các dự luật liên quan đến nhiều chủ đề cùng một lúc (Duhaime Legal Dictionary, “Omnibus Bill definition”, website http://www.duhaime.org/LegalDictionary/O/OmnibusBill.aspx, accessed on September 22, 2012.
[3] Dự luật sửa đổi luật New Zealand như là một phần của việc thực thi Hiệp định thương mại tự do có tên Thỏa thuận Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) giữa New Zealand, Úc, Brunei Darussalam, Canada, Chile, Nhật Bản, Malaysia, Mexico, Peru, Singapore, Hoa Kỳ và Việt Nam, đã ký tại Auckland vào ngày 4 tháng 2 năm 2016 (Thỏa thuận). Hầu hết các nghĩa vụ trong Thỏa thuận sẽ được đáp ứng bởi chế độ chính sách và pháp lý trong nước hiện tại của New Zealand. Tuy nhiên, một số sửa đổi lập pháp và quy định sẽ được yêu cầu để phù hợp với luật nội địa của New Zealand, với các nghĩa vụ nhất định trong Thỏa thuận, và do đó cho phép New Zealand phê chuẩn Thỏa thuận. Dự luật giới thiệu các sửa đổi đối với các điều luật sau đây: Đạo luật hợp chất nông nghiệp và chất thú ý năm 1997, Luật bản quyền tác giả năm 1994; Đạo luật Hải quan và tiêu thụ năm 1996; Đạo luật tái cấu trúc ngành sữa năm 2001; Đạo luật về các chất độc hại và các sinh vật mới 1996; Đạo luật lập pháp năm 2012; Đạo luật đầu tư nước ngoài năm 2005; Luật Sáng chế 2013; Đạo luật thuế quan 1988; Đạo luật Thương hiệu 2002; Quy định về rượu năm 2006.
http://www.legislation.govt.nz/bill/government/2016/0133/5.0/whole.html
[4] Omnibus Bills in Theory and Practice, Louis Massicotte, Canadian parliamentary review/spring 2013;
[5] Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), Bộ Tư pháp năm 2007.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật, Ngô Đức Mạnh, tạp chí nghiên cứu lập pháp số 52 tháng 5 năm 2005;
2. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), Bộ Tư pháp năm 2007;
3. Báo cáo nghiên cứu “Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật”, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2010;
4. Tài liệu Hội thảo “Vai trò của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật”, Thành phố Hồ Chí Minh ngày 26, 27 tháng 6 năm 2008;
5. Báo cáo đánh giá 3 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp);
6. Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, ngày 21/8/2019;
7. Study Paper Possible Use of the Omnibus Legislative Technique for Implemetation of Vietnam's WTO Obligations and Commitments, Institute of Law Science The World Bank, March 2006
8. Omnibus Bills; Frequently Asked Question, 1 October 2012, Michel Bedard, Legal and Legislative Afairs Division, Parlimentory Information and Research Service;
9. Omnibus Bills in Theory and Practice, Louis Massicotte, Canadian parliamentary review/spring 2013;
10. Omnibus Law-Making Technique and Making Technique and Its Application to the Works of the Its Application to the Works of the National Assembly National Assembly, Ngo Duc Manh.

[1] Ths. Bùi Thu Hằng - Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

[2] Sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 50 của Luật Công nghệ thông tin số 67/2006/QH11; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thú y số 79/2015/QH13; Sửa đổi, bổ sung Điều 58 của Luật Dự trữ quốc gia số 22/2012/QH13; Sửa đổi, bổ sung Điều 8 của Luật Giáo dục nghề nghiệp số 74/2014/QH13; Bổ sung khoản 5 vào Điều 82 của Luật Khám bệnh, chữa bệnh số 40/2009/QH12; Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Viễn thông số 41/2009/QH12; Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí số 44/2013/QH13

[3] Gần đây, xu hướng quy về một đầu mối quản lý như vấn đề quy hoạch, điều kiện đầu tư kinh doanh có mặt tốt là giảm các đầu mối quản lý, giám sát chặt chẽ và đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Tuy nhiên, để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật làm cho quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ dẫn đến tình trạng hệ thống pháp luật đồ sộ, khó kiểm soát, chất lượng khó được bảo đảm.

In bài viết

Gửi phản hồi

Gửi Email

Các tin khác

Kỹ thuật lập pháp “Một luật sửa nhiều luật” từ quy định của pháp luật đến thực tiễn áp dụng [1]

CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TƯ PHÁP