Cơ chế huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtNhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Do đó, chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý của Nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền mới thực sự thành công.Trong giai đoạn hiện nay, đẩy mạnh sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội vào hoạt động quản lý nhà nước không chỉ là đòi hỏi từ sự hội nhập mà quan trọng hơn là từ chính yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, dân chủ hóa đời sống xã hội và của bản thân Nhà nước. Sự tham gia mạnh mẽ của người dân, tổ chức vào hoạt động quản lý nhà nước ngay từ giai đoạn xây dựng và ban hành chính sách đến giai đoạn thực thi chính sách sẽ đóng góp quan trọng cho việc xây dựng một xã hội công bằng và dân chủ, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội.
Trong bối cảnh thực hiện đường lối đổi mới và hội nhập quốc tế, sự đa dạng về hình thức tổ chức và hoạt động của các tổ chức xã hội đã và đang phát huy các nguồn lực xã hội, các sáng kiến cộng đồng, cùng với Nhà nước giải quyết những vấn đề xã hội và phát triển. Bên cạnh những tổ chức đoàn thể quần chúng là Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn, Phụ nữ, Thanh niên, Cựu chiến binh, còn có một loạt các tổ chức xã hội khác như: Liên hiệp các hội Khoa học Việt Nam, Liên hiệp các hội Văn học và Nghệ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội Hữu nghị Việt Nam, Hiệp hội và Liên đoàn Thể thao, Liên hiệp các Tổ chức Kinh tế, Hiệp hội trong lĩnh vực Từ thiện, Hiệp hội Kinh doanh Nước ngoài, …. Hiện tại, trong cả nước có vài trăm hội hoạt động trên phạm vi cả nước và hàng ngàn hội hoạt động trên phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Các tổ chức xã hội kể trên cùng với nhân dân đã có không ít đóng góp quan trọng trong việc theo dõi việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước. Một trong những tổ chức đã thực hiện khá thành công hoạt động này trong thời gian qua chính là Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).
Với vai trò là tổ chức đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã có những cố gắng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý ngày càng thuận lợi hơn cho các hoạt động kinh doanh, cho sự phát triển bền vững của đất nước. Trong những năm qua, liên quan đến chính quyền địa phương, VCCI đã có sáng kiến xây dựng Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) nhằm tổng kết thực tiễn tốt giúp chính quyền địa phương từng bước nâng cao chất lượng điều hành kinh tế. Bên cạnh đó, VCCI còn xây dựng bộ chỉ số đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ (MEI), được chính thức triển khai từ năm 2011, trên cơ sở lấy ý kiến của 207 hiệp hội doanh nghiệp, ngành nghề đại diện cho hơn 400 ngàn doanh nghiệp. Đây là Bộ chỉ số được nhóm nghiên cứu của VCCI sử dụng để “tổng hợp đánh giá của các hiệp hội doanh nghiệp về mức độ minh bạch và hiệu quả của hoạt động xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật của các Bộ[1] ở Việt Nam”.
1. Ý nghĩa của việc các tổ chức, cá nhân tham gia công tác theo dõi thi hành pháp luật
1.1. Là yêu cầu khách quan của quản lý nhà nước.
Tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào hoạt động quản lý nhà nước là một xu thế phát triển của quản trị hiện đại[2]. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thực thi pháp luật hiệu quả càng có ý nghĩa sâu sắc bởi đây chính là nền tảng hình thành nhà nước pháp quyền. Do vậy, phát huy dân chủ, tập hợp mọi nguồn lực trong xã hội nhằm lôi cuốn người dân tham gia quản lý xã hội bằng pháp luật đang là yêu cầu cấp thiết ở nước ta hiện nay.
Theo dõi thi hành pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một trong những yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Hiến pháp và các đạo luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hệ thống pháp luật thể hiện đầy đủ, đúng đắn ý chí của nhân dân, phù hợp với hiện thực khách quan. Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật là của tất cả công dân, không loại trừ đối với bất cứ ai. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nhằm giúp Nhà nước phát hiện, xử lý những bất cập, tồn tại trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thông qua quá trình theo dõi, đánh giá việc đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, công dân sẽ góp phần tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của pháp luật. Trên cơ sở đó, đóng góp ý kiến, kiến nghị và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Các tổ chức, cá nhân tham gia vào công tác theo dõi thi hành pháp luật tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtsự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtcác tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtđánh giá đúng thực trạng thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền, phát hiện những vướng mắc, bất cập, kiến nghị các giải pháp tháo gỡ, khắc phục để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật (THPL)và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Sự tham gia theo dõi thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân và công dân trong quá trình quản lý nhà nước, quản lý xã hội hình thành cơ chế hữu hiệu không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính cá nhân và tổ chức, mà còn bảo đảm tính khách quan,minh bạch, toàn diện khi đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội Đây vấn đề có tính quy luật, là nhu cầu khách quan của quản lý nhà nước, quản lý xã hội trong thể chế quyền lực nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân[3]. sựđộng sự tham giacủatổ chứccá nhântổ chứctrongtheo dõiự tham gia củađồngthi hành pháp luậttrongthi hành pháp luậtnhậnsựtổ chứccá
1.2. Là phương thức để thực hiện quyền giám sát, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
Việc huy động các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội, trong đó có hoạt động theo dõi thi hành pháp luật với ý nghĩa là một hoạt động không thể tách rời của quản lý nhà nước và quản lý xã hội đã trở thành chủ trương nhất quán của Đảng và nhà nước ta trong quá trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội. Các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia vào công tác theo dõi thi hành pháp luật cũng chính là phương thức để thực hiện quyền/chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức Nhà nước, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Việc thực hiện cơ chế phản biện xã hội sẽ giúp cho hoạch định đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước sát hợp với yêu cầu của cuộc sống, phát huy trí tuệ rộng rãi của các tầng lớp nhân dân, tạo cơ sở cho đồng thuận xã hội trong tổ chức thực hiện. Bảo đảm tính phản biện xã hội trong xây dựng và thực thi chinh sách chính là bảo đảm sự tham gia của xã hội (các tổ chức, cá nhân, công dân) thể hiện ở khả năng cho phép các tổ chức, cá nhân, công dân (không phải là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc THPL.
Theo dõi thi hành pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm và phát huy dân chủ trong đời sống xã hội. Theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình bằng việc kiểm soát quyền lực Nhà nước. Việc kiểm soát đó bao gồm kiểm soát quyền lực Nhà nước ở bên trong là kiểm soát việc thực thi lập pháp, hành pháp và tư pháp. Kiểm soát quyền lực Nhà nước bên ngoài là Nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội và thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Do vậy, theo dõi thi hành pháp luật là cơ chế hữu hiệu để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Hiến pháp năm 2013 quy định cả cơ quan công quyền và người dân đều có nghĩa vụ tuân thủ pháp luật, người dân có quyền giám sát, tham gia quản lý nhà nước và xã hội, trong đó có lĩnh vực xây dựng và THPL. Do đó, có thể thấy sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội trong việc theo dõi THPL là điều quan trọng. Thông qua hoạt động tham gia xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật, thực hiện giám sát, phản biện xã hội đối với các chủ trương, chính sách của Đảng và nhà nước, các tổ chức, cá nhân đã góp phần quan trọng vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Các tổ chức, cá nhân không chỉ trực tiếp tham gia vào quá trình thi hành pháp luật, mà còn cung cấp thông tin, kiến nghị của hội viên, thành viên và nhân dân về thi hành pháp luật, kiến nghị đề xuất với các cơ quan có liên quan những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật. Đồng thời, các công dân cũng có thể trực tiếp phản ánh, gửi ý kiến bằng văn bản hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh, kiến nghị về tình hình thi hành pháp luật đến các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Như vậy, các tổ chức và cá nhân có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thông qua việc theo dõi, phản ánh, kiến nghị việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước bằng nhiều phương thức khác nhau như phản ánh tình hình thi hành pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng, gửi đơn thư tới cơ quan có thẩm quyền hoặc thực hiện gián tiếp thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp đại diện cho mình.
2. Quyền tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Phát huy dân chủ, đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, nhằm bảo đảm cho Nhà nước giữ vững bản chất là nhà nước của dân, do dân và vì dân, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi các chính sách, pháp luật được ban hành đã được khẳng định trong các bản Hiến pháp. Với tính khái quát rất cao, Hiến pháp năm 2013, cũng như các bản Hiến pháp trước đây không có điều khoản nào quy định trực tiếp về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong TDTHPL. Tuy nhiên, có thể tìm thấy vai trò và trách nhiệm này của các nhóm đối tượng này trong một số quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã có ghi nhận quyền tham gia của công dân vào bộ máy nhà nước và trách nhiệm bảo đảm thực hiện ở các điều 3, 6, 8, 9, 28. Điều 9 khoản 3 ghi nhận các tổ chức xã hội nói chung hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho các tổ chức này hoạt động. Điều 9 khoản 1 ghi nhận rất rõ quyền và phạm vi hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, đặc biệt là quyền giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước.
Hiến pháp năm 2013 đã quy định: "(1) Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. (2) Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.[4] Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, người dân có quyền giám sát, tham gia quản lý nhà nước và xã hội, trong đó có lĩnh vực xây dựng và thi hành pháp luật. Nhân dân và các tổ chức xã hội là những chủ thể tham gia tích cực vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, trong đó việc theo dõi thi hành pháp luật (TDTHPL) là một hoạt động góp phần quan trọng đưa pháp luật vào cuộc sống.
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 26) quy định Chính phủ có trách nhiệm Tạo điều kiện thuận lợi để Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội tuyên truyền, phổ biến pháp luật trong Nhân dân, động viên, tổ chức Nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức và viên chức.
Các đối tượng tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể gồm các nhóm sau: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các tổ chức xã hội, các chuyên gia, nhà khoa học, viện nghiên cứu, trường, hiệp hội, hội và nhân dân.
Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật có phạm vi rất rộng, chủ thể và đối tượng theo dõi tập trung vào các cơ quan nhà nước. Để đánh giá một cách toàn diện về tình hình thi hành pháp luật, ngoài việc đánh giá về tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan nằm trong phạm vi quản lý, điều hành của Chính phủ và UBND các cấp, thì việc theo dõi, đánh giá về tình hình thi hành pháp luật trong các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát và các tổ chức xã hội thông qua hoạt động của các cơ quan, tổ chức này là rất cần thiết. Đặc biệt, khi thực hiện các nội dung xem xét, đánh giá về tình hình tuân thủ pháp luật được quy định tại Điều 10 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP.
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/07/2012 của Chính phủ về theo dõi thi hành pháp luật đã xác định các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia theo dõi thi hành pháp luật. Việc huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội và nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Bằng nhiều hình thức, nội dung khác nhau, các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền tham gia theo dõi thi hành pháp luật không chỉ thông qua các tổ chức xã hội mà mình là thành viên, hội viên, mà còn trực tiếp thể hiện ý kiến của mình với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Trong giai đoạn hiện nay, sự tham gia của xã hội trong hoạt động quản lý nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng và mang lại những hiệu quả hết sức thiết thực. Dư luận xã hội và các thông tin phản ánh từ các tổ chức, cá nhân về tình hình thi hành pháp luật có những đóng góp quan trọng, tích cực trong việc nâng cao hiệu quả quản lý, điều hành của Nhà nước, cũng như bảo đảm cho pháp luật được thực hiện pháp luật một cách nghiêm minh, thống nhất. Thực tiễn cho thấy, công tác theo dõi thi hành pháp luật chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, trong khi đây là công việc phức tạp, có phạm vi rộng với khối lượng lớn. Điều này đã làm cho mức độ đáp ứng yêu cầu công việc đặt ra còn nhiều hạn chế và kết quả của công tác theo dõi thi hành pháp luật chưa thật sự bảo đảm tính khách quan, chính xác. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả công tác theo dõi thi hành pháp luật, Điều 4, Điều 6, Điều 11 và Điều 13 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Cụ thể, Điều 4 quy định về nguyên tắc theo dõi thi hành pháp luật, trong đó có nguyên tắc: “… 5. Huy động sự tham gia của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và nhân dân.. Điều 11 quy định về thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật:
“… 2. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng và thông tin do tổ chức, cá nhân cung cấp.
Tổ chức, cá nhân có thể trực tiếp cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật hoặc qua Trang thông tin điện tử của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp.
Thông tin được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng và thông tin do tổ chức, cá nhân cung cấp phải được kiểm tra, đối chiếu trước khi sử dụng để đánh giá tình hình thi hành pháp luật.”. Điều 13 quy định về điều tra, khảo sát tình hình thi hành pháp luật: “…2. Hoạt động điều tra, khảo sát có thể được thực hiện theo cơ chế cộng tác viên.Như vậy, tổ chức, cá nhân có thể tham gia vào giai đoạn điều tra, khảo sát trong theo dõi thi hành pháp luật.
Ngoài việc cho phép tổ chức, cá nhân tham gia theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Chính phủ còn yêu cầu các Bộ, và đơn vị có liên quan tạo điều kiện, huy động sự tham gia theo dõi của tổ chức, cá nhân và huy động Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.
Điều 6. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật
1. Các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
2. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tạo điều kiện và khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
3. Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.
Về mặt thẩm quyền, trong phạm vi nội dung của một Nghị định không thể quy định trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức nằm ngoài phạm vi, quản lý điều hành của Chính phủ và UBND các cấp. Vì vậy, Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP chỉ quy định trách nhiệm phối hợp của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Trong quá trình triển khai thực hiện, căn cứ vào tình hình cụ thể mà các Bộ, ngành, địa phương chủ động thực hiện một cách linh hoạt, hiệu quả.
Hiện nay, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ngày càng thể hiện vai trò quan trọng và tích cực của trong việc tham gia theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đặc biệt trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung chức năng nhiệm vụ cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện giám sát và phản biện xã hội. Đây là nội dung quan trọng để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội phát huy uy tín và địa vị pháp lý của mình, góp phần làm cho công tác thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật phát huy hiệu lực và hiệu quả. Bên cạnh đó, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định về nội dung liên quan đến tham gia TDTHPL của Mặt trận bao gồm:
“Điều 17. Tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thực hiện chính sách, pháp luật
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thực hiện chính sách, pháp luật với các nội dung sau đây:
1. Tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước;
2. Phối hợp với chính quyền cấp xã tổ chức vận động Nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở, hương ước, quy ước ở khu dân cư;
3. Chỉ đạo hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng;
Điều 25. Tính chất, mục đích và nguyên tắc giám sát
1. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật
2. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh.
Điều 26. Đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát
1. Đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ quan nhà nước, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức2. Nội dung giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.”Có thể thấy sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội trong hoạt động TDTHPL là điều quan trọng. Tuy nhiên, sự tham gia của người dân, tổ chức có ảnh hưởng đến tất cả các giai đoạn xây dựng pháp luật, THPL và kiểm tra, rà soát, TDTHPL chứ không chỉ ở một giai đoạn cụ thể. Đối với hoạt động TDTHPL, sự tham gia của các tổ chức, cá nhân có thể được thể hiện thông qua 3 vai trò: (1) là các đối tượng tác động của pháp luật, chủ thể bị theo dõi; (2) là bên độc lập, chủ thể thực hiện việc theo dõi; và (3) là một bên độc lập có cơ hội nắm bắt thông tin thông qua hoạt động của mình.Trong vai trò thứ nhất, là đối tượng tác động của pháp luật thì cá nhân, tổ chức có thể tham gia TDTHPL một cách chủ động hoặc bị động. Trong vai trò thứ hai, là bên độc lập thực hiện việc TDTHPL cũng có vai trò quan trọng. Vai trò này thường do các đơn vị truyền thông, báo chí, các tổ chức phi chính phủ thực hiện, ví dụ VCCI thời gian qua chủ động thực hiện vai trò này khá tích cực thông qua việc đánh giá các chỉ số PCI, MEI. Trong vai trò thứ ba, các tổ chức, hay các chuyên gia làm việc trong lĩnh vực tư vấn là bên nắm được thông tin. Khi được hỏi ý kiến, các tổ chức, chuyên gia này có thể cung cấp thông tin rất hữu ích, vừa bảo đảm yếu tố sâu sát, lại vừa có tính bao quát nhưng các thông tin có được thường không thể kiểm chứng. 3. Thực tiễn việc tham gia theo dõi thi hành pháp luật của tổ chức và cá nhân
Có thể nói, các phương thức, hình thức để các tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, vào công việc quản lý của Nhà nước đã được quy định rất đa dạng, phong phú. Nó cho phép người dân có thể biểu đạt được ý chí, nguyện vọng của mình với các cơ quan nhà nước trong việc hình thành nên các chính sách, pháp luật cũng như việc quyết định và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, cũng phải nhận thấy rằng, sự tham gia của người dân vào quá trình này vẫn còn nhiều khó khăn, hạn chế.
Hiến pháp 2013 đã khẳng định rõ tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật là trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của các chính quyền địa phương, đồng thời, cũng quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội cũng như giám sát và phản biện xã hội. Bên cạnh đó, ngày 23/7/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi tình hình thi hành pháp luật . Nghị định là cơ sở pháp lý quan trọng để triển khai công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, trong đó đã xác định sự tham gia của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và nhân dân là một nguyên tắc theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác thi hành pháp luật vẫn còn có một số hạn chế nhất định. Nhiều lúc, nhiều nơi và trong nhiều lĩnh vực, pháp luật chưa được tổ chức thi hành kịp thời, đầy đủ; nhiều quy định của pháp luật chưa được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất; chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân, nhất là sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội trong công tác theo dõi thi hành pháp luật.[5]
Hiện nay, các hình thức đánh giá, theo dõi thi hành pháp luật còn đơn điệu, chủ yếu thông qua các hoạt động kiểm tra và thu thập thông tin từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị. Việc tổ chức điều tra, khảo sát, thu thập và xử lý thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ các phương tiện truyền thông đại chúng chưa thường xuyên, chậm được thực hiện, hoặc nếu được triển khai thực hiện thì chủ yếu là tiếp nhận và kiến nghị xử lý. Các cơ quan có nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật hiện nay thực hiện công tác tiếp nhận và xử lý thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ các phương tiện thông tin đại chúng; phản ánh, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và từ kết quả hoạt động theo dõi thi hành pháp luật theo kế hoạch hàng năm, theo chuyên đề. Tuy nhiên, qua theo dõi cho thấy việc xử lý thông tin thu được từ kết quả theo dõi thi hành pháp luật chưa mang tính kịp thời, xử lý triệt để, tới cùng. Rất nhiều kiến nghị được gửi tới cơ quan có thẩm quyền nhưng không được trả lời hoặc giải quyết dứt điểm. Cơ quan nhận được kiến nghị thực hiện không đầy đủ, hoặc không thực hiện việc xử lý theo yêu cầu của cơ quan theo dõi thi hành pháp luật (bao gồm các biện pháp ban hành các văn bản quy định chi tiết, sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền hoặc biện pháp chấn chỉnh trong việc áp dụng pháp luật không chính xác...); nhiều trường hợp khi phát hiện những hạn chế, sai sót, bất cập trong thi hành pháp luật, cơ quan theo dõi thi hành pháp luật không có biện pháp xử lý mà chỉ rút kinh nghiệm; việc theo dõi, đôn đốc, nắm thông tin về việc xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật trên thực tế chưa được thực hiện hoặc thực hiện còn mang tính hình thức. Do vậy, mục đích của công tác theo dõi thi hành pháp luật chưa đạt được hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đối với công tác này. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL là hữu ích. Tuy nhiên, cơ chế tham gia này vẫn còn nằm trên lý thuyết, chưa thể áp dụng vào thực tiễn hay vẫn còn một sự e ngại. Sự e ngại của chính quyền địa phương trong việc tham gia của các tổ chức xã hội ngoài nhà nước. Thực tế cho thấy sự phối kết hợp giữa các tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL này chưa rõ ràng hay chưa xảy ra ở hầu hết các địa phương.
Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế trong việc tổ chứcvà cá nhân tham gia vào hoạt động TDTHPL
Trước hết, là từ nhận thức của xã hội, của những người quản lý. Mặc dù hiện nay tư tưởng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân đã được phổ biến trong xã hội, nhưng việc nhận thức đúng về tư tưởng này vẫn còn khoảng cách. Những người quản lý vẫn còn thiếu tin tưởng ở người dân, vẫn coi việc quản lý nhà nước là công việc riêng vốn có của Nhà nước mà không phải là nhiệm vụ của chính nhân dân trong việc quản lý xã hội. Ngược lại, chính người dân cũng coi đó chỉ là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, mà không phải là của mình. Vì lẽ đó, đã làm hạn chế sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, trong đó có hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật. Các tổ chức xã hội, người dân chưa hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình trong TDTHPL, chưa biết cơ chế tham gia vào hoạt động TDTHPL như thế nào.
Thứ hai, xã hội Việt Nam vẫn tồn tại tâm lý và văn hóa hành chính cũ, mà theo đó, các cơ quan, công chức coi việc xây dựng và thực thi chính sách pháp luật như là đặc quyền riêng của mình và vì thế các công việc của Nhà nước luôn khép kín, còn nhân dân ỷ lại, coi đó là công việc của Nhà nước, ít có quan tâm chung tới hoạt động của Nhà nước và các chính sách, nếu không có ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích cá nhân.
Thứ ba, việc tổ chức các hình thức, phương thức tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL được các cơ quan nhà nước thực hiện cũng chưa thật sự khoa học. Việc tiếp thu giải quyết các vấn đề mà nhân dân nêu ra chậm hoặc bị tránh, làm giảm lòng tin và nhiệt tình của người dân.
Thứ tư, quy định pháp luật về sự tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL chưa đầy đủ.
4Một số đề xuất
(1) Tăng cường tuyên truyền về TDTHPL và quyền tham gia hoạt động TDTHPL của các tổ chức, cá nhân
Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 96), Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật (Điều 96), Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (Điều 99). Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa các quy định trên của Hiến pháp trong các điều luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng và của chính quyền địa phương. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP giao nhiệm vụ cho Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ, riêng cơ quan thuộc Chính phủ được giao theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công.
Như vậy, trong giai đoạn hiện nay, việc theo dõi thi hành pháp luật là nhiệm vụ mang tính hiến định, được Hiến pháp năm 2013 giao trách nhiệm cho tổ chức bộ máy nhà nước. Sự tham gia của doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội trong công tác này đang ngày càng được chú trọng song vẫn cần tiếp tục tăng cường tuyên truyền để người dân và các tổ chức nhận thức được quyền lợi của mình mà tích cực tham gia hơn nữa.
(2) Quy định về cơ chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luậtđổi mới về cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Với thể chế pháp luật hiện hành, cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật mới chỉ tập trung điều chỉnh quan hệ phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước (Bộ, ngành, UBND các cấp), mà chưa thiết lập được cơ chế phối hợp ở tầm vĩ mô giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị. Do vậy, Chính phủ với vai trò là chủ thể tổ chức thi hành pháp luật cần thiết lập cơ chế phối hợp chặt chẽ với các chủ thể khác trong hệ thống chính trị như Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác trong quá trình triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật. Cụ thể, cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật cần phải quy định rõ:
- Căn cứ yêu cầu cụ thể của từng hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị:
(i) Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động truy tố, xét xử;
(ii) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cung cấp thông tin về kiến nghị của nhân dân về tình hình thi hành pháp luật;
(iii) Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư cung cấp ý kiến của các luật gia, luật sư về các vấn đề pháp lý liên quan đến tình hình thi hành pháp luật;
(iv) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội nghề nghiệp cung cấp ý kiến của các doanh nghiệp, của các hội viên về tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn, áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi của văn bản pháp luật;
(v) Các cơ quan thông tin đại chúng cung cấp ý kiến phản ánh của dư luận xã hội về tình hình thi hành pháp luật.
- Trong trường hợp cần thiết, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị cơ quan, tổ chức liên quan cử đại diện tham gia các hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
3) Quy định về cơ chế huy động sự tham gia, phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật:
Cần xây dựng cơ chế bảo đảm quyền tham gia hoạt động TDTHPL của các đối tượng công chúng. Cơ chế đó phải chỉ rõ: Trình tự, thủ tục thực hiện quyền; hình thức tiếp nhận ý kiến, địa chỉ tiếp nhận; trách nhiệm tiếp nhận, giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Có thể thông qua website tiếp nhận ý kiến.
- Các tổ chức, cá nhân có thể trực tiếp đến phòng Tiếp công dân hoặc gửi văn bản hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh, cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Trong phạm vi, chức năng nhiệm vụ của mình, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tiếp nhận, xác minh và xử lý thông tin được cung cấp.
- Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã, Trưởng phòng pháp chế cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp huy động sự tham gia của các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực pháp luật liên quan hoặc cá nhân am hiểu chuyên môn về ngành, lĩnh vực cần theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Cộng tác viên theo dõi thi hành pháp luật thực hiện theo chế độ hợp đồng thường xuyên hoặc theo từng vụ việc cụ thể.
Bên cạnh đó cũng cần có quy định việc bắt buộc có sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Trong đó làm rõ các vấn đề về tư cách chuyên gia, tính đại diện của các chuyên gia.
(4) Quy định về việc xây dựng và duy trì chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật trên Cổng thông tin điện tử:
Để thu hút sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động TDTHPL, ngoài các biện pháp cơ bản như: Tuyên truyền phổ biến cho công chúng hiểu được vai trò, ý nghĩa của việc tham gia, lợi ích của việc tham gia, nâng cao năng lực tổ chức tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoàn thiện việc xây dựng chính phủ điện tử, triển khai Luật Tiếp cận thông tin nhằm tạo điều kiện để công chúng tham gia… thì cần có những quy định cụ thể về việc có website hoặc chuyên trang riêng về TDTHPL.
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện xây dựng chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật trên Cổng thông tin điện tử của để thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật. Tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp là bộ phận thường trực giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện duy trì hoạt động của chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật.
- Các mục chủ yếu trong chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật: (1) mục Tin tức sự kiện: đăng tải các tin, bài về hoạt động, các vấn đề liên quan thuộc phạm vi quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; (2) mục Thông tin về thống kê tình hình thi hành pháp luật: đăng tải các số liệu thống kê, báo cáo về công tác thi hành pháp luật; ý kiến xử lý hoặc phản hồi với các kiến nghị; (3) mục cung cấp thông tin giao dịch: đăng tải địa chỉ, số điện thoại, số fax, địa chỉ thư điện tử chính thức để tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của tổ chức, cá nhân về tình hình thi hành pháp luật.
- Việc cung cấp, tiếp nhận và xử lý thông tin trên chuyên mục thực hiện theo quy chế hoạt động Cổng thông tin điện tử.
Về ý kiến của cá nhân, tổ chức gửi về website hoặc chuyên trang TDTHPL: Các đối tượng cá nhân, tổ chức sẽ có thể gửi kiến nghị theo mẫu có sẵn. Mẫu kiến nghị gồm các nội dung sau: Tên ý kiến (không quá 100 ký tự), mô tả cụ thể về ý kiến và lý do nêu ý kiến/kiếnnghị. Ngoài ra, người nêu kiến nghị phải nêu rõ các thông tin nhân thân của mình như: Tên, ngày sinh, số chứng minh thư, số hộ chiếu, mã số đăng ký kinh doanh (nếu là doanh nghiệp) và các thông tin liên lạc như địa chỉ, nơi công tác, số điện thoại, email.
Ý kiến về THPL có thể được gửi về theo đường bưu chính, gửi trực tiếp hoặc trên website đến cho đơn vị quản lý website. Ngay khi nhận được kiến nghị, đơn vị quản lý website có thể đăng kiến nghị đó lên website và cho phép cá nhân, tổ chức khác truy cập để bình luận.
(5) Quy định về đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật có thể cho phép các tổ chức, cá nhân (không là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc thi hành pháp luật về các lĩnh vực pháp luật cụ thể, đặc biệt là tình hình tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước và của tổ chức, cá nhân.
Tóm lại, bảo đảm sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động TDTHPL có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này. Muốn vậy, Nhà nước phải trao quyền và có cơ chế bảo đảm quyền tham gia của công chúng trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Đồng thời, cần xem xét bổ sung các cơ chế đảm bảo việc thực hiện quyền tham gia của công chúng trong từng giai đoạn. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến việc ghi nhận, thực thi trách nhiệm Hiến định và luật định của Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan trong việc xử lý theo thẩm quyền các phản ánh, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, cơ quan nhà nước tăng cường năng lực phản ứng chính sách, xử lý các vấn đề mới phát sinh, đặc biệt gắn kết với quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật.TS. Chu Thị Hoa, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
[1] Trong thực tế, nhóm nghiên cứu chỉ chọn 14 Bộ, ngành: Công thương, Giao thông vận tải, Kế hoạch và Đầu tư, Khoa học và Công nghệ, Lao động, Thương binh và Xã hội, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài chính, Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và Truyền thông, Tư pháp, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Xây dựng, Y tế và Ngân hàng nhà nước. [2]Hubert Heinelt, Governing Modern Societies Towards participatory governance, Routledge, 2010, trang 8[3] TS. Trần Văn Quảng, tham luận tại Hội nghị sơ kết 03 năm thi hành Nghị định 59/2012/NĐ-CP[4] Điều 28 Hiến pháp năm 2013.[5] Bộ Tư pháp, Báo cáo sơ kết 3 năm thi hành Nghị định 59/2012/NĐ-CP.
Cơ chế huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
06/12/2019
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Do đó, chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý của Nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền mới thực sự thành công.
Trong giai đoạn hiện nay, đẩy mạnh sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội vào hoạt động quản lý nhà nước không chỉ là đòi hỏi từ sự hội nhập mà quan trọng hơn là từ chính yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, dân chủ hóa đời sống xã hội và của bản thân Nhà nước. Sự tham gia mạnh mẽ của người dân, tổ chức vào hoạt động quản lý nhà nước ngay từ giai đoạn xây dựng và ban hành chính sách đến giai đoạn thực thi chính sách sẽ đóng góp quan trọng cho việc xây dựng một xã hội công bằng và dân chủ, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội.
Trong bối cảnh thực hiện đường lối đổi mới và hội nhập quốc tế, sự đa dạng về hình thức tổ chức và hoạt động của các tổ chức xã hội đã và đang phát huy các nguồn lực xã hội, các sáng kiến cộng đồng, cùng với Nhà nước giải quyết những vấn đề xã hội và phát triển. Bên cạnh những tổ chức đoàn thể quần chúng là Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn, Phụ nữ, Thanh niên, Cựu chiến binh, còn có một loạt các tổ chức xã hội khác như: Liên hiệp các hội Khoa học Việt Nam, Liên hiệp các hội Văn học và Nghệ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội Hữu nghị Việt Nam, Hiệp hội và Liên đoàn Thể thao, Liên hiệp các Tổ chức Kinh tế, Hiệp hội trong lĩnh vực Từ thiện, Hiệp hội Kinh doanh Nước ngoài, …. Hiện tại, trong cả nước có vài trăm hội hoạt động trên phạm vi cả nước và hàng ngàn hội hoạt động trên phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Các tổ chức xã hội kể trên cùng với nhân dân đã có không ít đóng góp quan trọng trong việc theo dõi việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước. Một trong những tổ chức đã thực hiện khá thành công hoạt động này trong thời gian qua chính là Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).
Với vai trò là tổ chức đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã có những cố gắng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý ngày càng thuận lợi hơn cho các hoạt động kinh doanh, cho sự phát triển bền vững của đất nước. Trong những năm qua, liên quan đến chính quyền địa phương, VCCI đã có sáng kiến xây dựng Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) nhằm tổng kết thực tiễn tốt giúp chính quyền địa phương từng bước nâng cao chất lượng điều hành kinh tế. Bên cạnh đó, VCCI còn xây dựng bộ chỉ số đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ (MEI), được chính thức triển khai từ năm 2011, trên cơ sở lấy ý kiến của 207 hiệp hội doanh nghiệp, ngành nghề đại diện cho hơn 400 ngàn doanh nghiệp. Đây là Bộ chỉ số được nhóm nghiên cứu của VCCI sử dụng để “tổng hợp đánh giá của các hiệp hội doanh nghiệp về mức độ minh bạch và hiệu quả của hoạt động xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật của các Bộ[1] ở Việt Nam”.
1. Ý nghĩa của việc các tổ chức, cá nhân tham gia công tác theo dõi thi hành pháp luật
1.1. Là yêu cầu khách quan của quản lý nhà nước.
Tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào hoạt động quản lý nhà nước là một xu thế phát triển của quản trị hiện đại[2]. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thực thi pháp luật hiệu quả càng có ý nghĩa sâu sắc bởi đây chính là nền tảng hình thành nhà nước pháp quyền. Do vậy, phát huy dân chủ, tập hợp mọi nguồn lực trong xã hội nhằm lôi cuốn người dân tham gia quản lý xã hội bằng pháp luật đang là yêu cầu cấp thiết ở nước ta hiện nay.
Theo dõi thi hành pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một trong những yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Hiến pháp và các đạo luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hệ thống pháp luật thể hiện đầy đủ, đúng đắn ý chí của nhân dân, phù hợp với hiện thực khách quan. Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật là của tất cả công dân, không loại trừ đối với bất cứ ai. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nhằm giúp Nhà nước phát hiện, xử lý những bất cập, tồn tại trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thông qua quá trình theo dõi, đánh giá việc đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, công dân sẽ góp phần tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của pháp luật. Trên cơ sở đó, đóng góp ý kiến, kiến nghị và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Các tổ chức, cá nhân tham gia vào công tác theo dõi thi hành pháp luật tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtsự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtcác tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luậtđánh giá đúng thực trạng thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền, phát hiện những vướng mắc, bất cập, kiến nghị các giải pháp tháo gỡ, khắc phục để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật (THPL)và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Sự tham gia theo dõi thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân và công dân trong quá trình quản lý nhà nước, quản lý xã hội hình thành cơ chế hữu hiệu không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính cá nhân và tổ chức, mà còn bảo đảm tính khách quan,minh bạch, toàn diện khi đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Đây vấn đề có tính quy luật, là nhu cầu khách quan của quản lý nhà nước, quản lý xã hội trong thể chế quyền lực nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân[3]. sựđộng sự tham giacủatổ chứccá nhântổ chứctrongtheo dõiự tham gia củađồngthi hành pháp luậttrongthi hành pháp luậtnhậnsựtổ chứccá
1.2. Là phương thức để thực hiện quyền giám sát, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
Việc huy động các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội, trong đó có hoạt động theo dõi thi hành pháp luật với ý nghĩa là một hoạt động không thể tách rời của quản lý nhà nước và quản lý xã hội đã trở thành chủ trương nhất quán của Đảng và nhà nước ta trong quá trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội. Các tổ chức, cá nhân, công dân tham gia vào công tác theo dõi thi hành pháp luật cũng chính là phương thức để thực hiện quyền/chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức Nhà nước, phản biện xã hội đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Việc thực hiện cơ chế phản biện xã hội sẽ giúp cho hoạch định đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước sát hợp với yêu cầu của cuộc sống, phát huy trí tuệ rộng rãi của các tầng lớp nhân dân, tạo cơ sở cho đồng thuận xã hội trong tổ chức thực hiện. Bảo đảm tính phản biện xã hội trong xây dựng và thực thi chinh sách chính là bảo đảm sự tham gia của xã hội (các tổ chức, cá nhân, công dân) thể hiện ở khả năng cho phép các tổ chức, cá nhân, công dân (không phải là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc THPL.
Theo dõi thi hành pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm và phát huy dân chủ trong đời sống xã hội. Theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình bằng việc kiểm soát quyền lực Nhà nước. Việc kiểm soát đó bao gồm kiểm soát quyền lực Nhà nước ở bên trong là kiểm soát việc thực thi lập pháp, hành pháp và tư pháp. Kiểm soát quyền lực Nhà nước bên ngoài là Nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội và thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Do vậy, theo dõi thi hành pháp luật là cơ chế hữu hiệu để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Hiến pháp năm 2013 quy định cả cơ quan công quyền và người dân đều có nghĩa vụ tuân thủ pháp luật, người dân có quyền giám sát, tham gia quản lý nhà nước và xã hội, trong đó có lĩnh vực xây dựng và THPL. Do đó, có thể thấy sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội trong việc theo dõi THPL là điều quan trọng. Thông qua hoạt động tham gia xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật, thực hiện giám sát, phản biện xã hội đối với các chủ trương, chính sách của Đảng và nhà nước, các tổ chức, cá nhân đã góp phần quan trọng vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Các tổ chức, cá nhân không chỉ trực tiếp tham gia vào quá trình thi hành pháp luật, mà còn cung cấp thông tin, kiến nghị của hội viên, thành viên và nhân dân về thi hành pháp luật, kiến nghị đề xuất với các cơ quan có liên quan những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật. Đồng thời, các công dân cũng có thể trực tiếp phản ánh, gửi ý kiến bằng văn bản hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh, kiến nghị về tình hình thi hành pháp luật đến các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Như vậy, các tổ chức và cá nhân có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thông qua việc theo dõi, phản ánh, kiến nghị việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước bằng nhiều phương thức khác nhau như phản ánh tình hình thi hành pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng, gửi đơn thư tới cơ quan có thẩm quyền hoặc thực hiện gián tiếp thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp đại diện cho mình.
2. Quyền tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Phát huy dân chủ, đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, nhằm bảo đảm cho Nhà nước giữ vững bản chất là nhà nước của dân, do dân và vì dân, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực thi các chính sách, pháp luật được ban hành đã được khẳng định trong các bản Hiến pháp. Với tính khái quát rất cao, Hiến pháp năm 2013, cũng như các bản Hiến pháp trước đây không có điều khoản nào quy định trực tiếp về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong TDTHPL. Tuy nhiên, có thể tìm thấy vai trò và trách nhiệm này của các nhóm đối tượng này trong một số quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã có ghi nhận quyền tham gia của công dân vào bộ máy nhà nước và trách nhiệm bảo đảm thực hiện ở các điều 3, 6, 8, 9, 28. Điều 9 khoản 3 ghi nhận các tổ chức xã hội nói chung hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho các tổ chức này hoạt động. Điều 9 khoản 1 ghi nhận rất rõ quyền và phạm vi hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, đặc biệt là quyền giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước.
Hiến pháp năm 2013 đã quy định: "(1) Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. (2) Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân."[4] Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, người dân có quyền giám sát, tham gia quản lý nhà nước và xã hội, trong đó có lĩnh vực xây dựng và thi hành pháp luật. Nhân dân và các tổ chức xã hội là những chủ thể tham gia tích cực vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, trong đó việc theo dõi thi hành pháp luật (TDTHPL) là một hoạt động góp phần quan trọng đưa pháp luật vào cuộc sống.
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 26) quy định Chính phủ có trách nhiệm Tạo điều kiện thuận lợi để Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội tuyên truyền, phổ biến pháp luật trong Nhân dân, động viên, tổ chức Nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức và viên chức.
Các đối tượng tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể gồm các nhóm sau: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các tổ chức xã hội, các chuyên gia, nhà khoa học, viện nghiên cứu, trường, hiệp hội, hội và nhân dân.
Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật có phạm vi rất rộng, chủ thể và đối tượng theo dõi tập trung vào các cơ quan nhà nước. Để đánh giá một cách toàn diện về tình hình thi hành pháp luật, ngoài việc đánh giá về tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan nằm trong phạm vi quản lý, điều hành của Chính phủ và UBND các cấp, thì việc theo dõi, đánh giá về tình hình thi hành pháp luật trong các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát và các tổ chức xã hội thông qua hoạt động của các cơ quan, tổ chức này là rất cần thiết. Đặc biệt, khi thực hiện các nội dung xem xét, đánh giá về tình hình tuân thủ pháp luật được quy định tại Điều 10 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP.
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/07/2012 của Chính phủ về theo dõi thi hành pháp luật đã xác định các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia theo dõi thi hành pháp luật. Việc huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội và nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Bằng nhiều hình thức, nội dung khác nhau, các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền tham gia theo dõi thi hành pháp luật không chỉ thông qua các tổ chức xã hội mà mình là thành viên, hội viên, mà còn trực tiếp thể hiện ý kiến của mình với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Trong giai đoạn hiện nay, sự tham gia của xã hội trong hoạt động quản lý nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng và mang lại những hiệu quả hết sức thiết thực. Dư luận xã hội và các thông tin phản ánh từ các tổ chức, cá nhân về tình hình thi hành pháp luật có những đóng góp quan trọng, tích cực trong việc nâng cao hiệu quả quản lý, điều hành của Nhà nước, cũng như bảo đảm cho pháp luật được thực hiện pháp luật một cách nghiêm minh, thống nhất. Thực tiễn cho thấy, công tác theo dõi thi hành pháp luật chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, trong khi đây là công việc phức tạp, có phạm vi rộng với khối lượng lớn. Điều này đã làm cho mức độ đáp ứng yêu cầu công việc đặt ra còn nhiều hạn chế và kết quả của công tác theo dõi thi hành pháp luật chưa thật sự bảo đảm tính khách quan, chính xác. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả công tác theo dõi thi hành pháp luật, Điều 4, Điều 6, Điều 11 và Điều 13 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Cụ thể, Điều 4 quy định về nguyên tắc theo dõi thi hành pháp luật, trong đó có nguyên tắc: “… 5. Huy động sự tham gia của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và nhân dân.”. Điều 11 quy định về thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật:
“… 2. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng và thông tin do tổ chức, cá nhân cung cấp.
Tổ chức, cá nhân có thể trực tiếp cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật hoặc qua Trang thông tin điện tử của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp.
Thông tin được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng và thông tin do tổ chức, cá nhân cung cấp phải được kiểm tra, đối chiếu trước khi sử dụng để đánh giá tình hình thi hành pháp luật.”. Điều 13 quy định về điều tra, khảo sát tình hình thi hành pháp luật: “….. 2. Hoạt động điều tra, khảo sát có thể được thực hiện theo cơ chế cộng tác viên.” Như vậy, tổ chức, cá nhân có thể tham gia vào giai đoạn điều tra, khảo sát trong theo dõi thi hành pháp luật.
Ngoài việc cho phép tổ chức, cá nhân tham gia theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Chính phủ còn yêu cầu các Bộ, và đơn vị có liên quan tạo điều kiện, huy động sự tham gia theo dõi của tổ chức, cá nhân và huy động Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.
“Điều 6. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật
1. Các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
2. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tạo điều kiện và khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
3. Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.”
Về mặt thẩm quyền, trong phạm vi nội dung của một Nghị định không thể quy định trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức nằm ngoài phạm vi, quản lý điều hành của Chính phủ và UBND các cấp. Vì vậy, Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP chỉ quy định trách nhiệm phối hợp của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Trong quá trình triển khai thực hiện, căn cứ vào tình hình cụ thể mà các Bộ, ngành, địa phương chủ động thực hiện một cách linh hoạt, hiệu quả.
Hiện nay, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ngày càng thể hiện vai trò quan trọng và tích cực của trong việc tham gia theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đặc biệt trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung chức năng nhiệm vụ cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện giám sát và phản biện xã hội. Đây là nội dung quan trọng để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội phát huy uy tín và địa vị pháp lý của mình, góp phần làm cho công tác thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật phát huy hiệu lực và hiệu quả. Bên cạnh đó, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định về nội dung liên quan đến tham gia TDTHPL của Mặt trận bao gồm:
“Điều 17. Tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thực hiện chính sách, pháp luật
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thực hiện chính sách, pháp luật với các nội dung sau đây:
1. Tuyên truyền, vận động Nhân dân thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước;
2. Phối hợp với chính quyền cấp xã tổ chức vận động Nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở, hương ước, quy ước ở khu dân cư;
3. Chỉ đạo hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng;
…
Điều 25. Tính chất, mục đích và nguyên tắc giám sát
1. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật.
2. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh.
…
Điều 26. Đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát
1. Đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ quan nhà nước, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức.
2. Nội dung giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.”
Có thể thấy sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội trong hoạt động TDTHPL là điều quan trọng. Tuy nhiên, sự tham gia của người dân, tổ chức có ảnh hưởng đến tất cả các giai đoạn xây dựng pháp luật, THPL và kiểm tra, rà soát, TDTHPL chứ không chỉ ở một giai đoạn cụ thể. Đối với hoạt động TDTHPL, sự tham gia của các tổ chức, cá nhân có thể được thể hiện thông qua 3 vai trò: (1) là các đối tượng tác động của pháp luật, chủ thể bị theo dõi; (2) là bên độc lập, chủ thể thực hiện việc theo dõi; và (3) là một bên độc lập có cơ hội nắm bắt thông tin thông qua hoạt động của mình.
Trong vai trò thứ nhất, là đối tượng tác động của pháp luật thì cá nhân, tổ chức có thể tham gia TDTHPL một cách chủ động hoặc bị động. Trong vai trò thứ hai, là bên độc lập thực hiện việc TDTHPL cũng có vai trò quan trọng. Vai trò này thường do các đơn vị truyền thông, báo chí, các tổ chức phi chính phủ thực hiện, ví dụ VCCI thời gian qua chủ động thực hiện vai trò này khá tích cực thông qua việc đánh giá các chỉ số PCI, MEI. Trong vai trò thứ ba, các tổ chức, hay các chuyên gia làm việc trong lĩnh vực tư vấn là bên nắm được thông tin. Khi được hỏi ý kiến, các tổ chức, chuyên gia này có thể cung cấp thông tin rất hữu ích, vừa bảo đảm yếu tố sâu sát, lại vừa có tính bao quát nhưng các thông tin có được thường không thể kiểm chứng.
3. Thực tiễn việc tham gia theo dõi thi hành pháp luật của tổ chức và cá nhân
Có thể nói, các phương thức, hình thức để các tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, vào công việc quản lý của Nhà nước đã được quy định rất đa dạng, phong phú. Nó cho phép người dân có thể biểu đạt được ý chí, nguyện vọng của mình với các cơ quan nhà nước trong việc hình thành nên các chính sách, pháp luật cũng như việc quyết định và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, cũng phải nhận thấy rằng, sự tham gia của người dân vào quá trình này vẫn còn nhiều khó khăn, hạn chế.
Hiến pháp 2013 đã khẳng định rõ tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật là trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của các chính quyền địa phương, đồng thời, cũng quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội cũng như giám sát và phản biện xã hội. Bên cạnh đó, ngày 23/7/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi tình hình thi hành pháp luật . Nghị định là cơ sở pháp lý quan trọng để triển khai công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, trong đó đã xác định sự tham gia của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và nhân dân là một nguyên tắc theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác thi hành pháp luật vẫn còn có một số hạn chế nhất định. Nhiều lúc, nhiều nơi và trong nhiều lĩnh vực, pháp luật chưa được tổ chức thi hành kịp thời, đầy đủ; nhiều quy định của pháp luật chưa được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất; chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân, nhất là sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội trong công tác theo dõi thi hành pháp luật.[5]
Hiện nay, các hình thức đánh giá, theo dõi thi hành pháp luật còn đơn điệu, chủ yếu thông qua các hoạt động kiểm tra và thu thập thông tin từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị. Việc tổ chức điều tra, khảo sát, thu thập và xử lý thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ các phương tiện truyền thông đại chúng chưa thường xuyên, chậm được thực hiện, hoặc nếu được triển khai thực hiện thì chủ yếu là tiếp nhận và kiến nghị xử lý. Các cơ quan có nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật hiện nay thực hiện công tác tiếp nhận và xử lý thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ các phương tiện thông tin đại chúng; phản ánh, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và từ kết quả hoạt động theo dõi thi hành pháp luật theo kế hoạch hàng năm, theo chuyên đề. Tuy nhiên, qua theo dõi cho thấy việc xử lý thông tin thu được từ kết quả theo dõi thi hành pháp luật chưa mang tính kịp thời, xử lý triệt để, tới cùng. Rất nhiều kiến nghị được gửi tới cơ quan có thẩm quyền nhưng không được trả lời hoặc giải quyết dứt điểm. Cơ quan nhận được kiến nghị thực hiện không đầy đủ, hoặc không thực hiện việc xử lý theo yêu cầu của cơ quan theo dõi thi hành pháp luật (bao gồm các biện pháp ban hành các văn bản quy định chi tiết, sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền hoặc biện pháp chấn chỉnh trong việc áp dụng pháp luật không chính xác...); nhiều trường hợp khi phát hiện những hạn chế, sai sót, bất cập trong thi hành pháp luật, cơ quan theo dõi thi hành pháp luật không có biện pháp xử lý mà chỉ rút kinh nghiệm; việc theo dõi, đôn đốc, nắm thông tin về việc xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật trên thực tế chưa được thực hiện hoặc thực hiện còn mang tính hình thức. Do vậy, mục đích của công tác theo dõi thi hành pháp luật chưa đạt được hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đối với công tác này. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL là hữu ích. Tuy nhiên, cơ chế tham gia này vẫn còn nằm trên lý thuyết, chưa thể áp dụng vào thực tiễn hay vẫn còn một sự e ngại. Sự e ngại của chính quyền địa phương trong việc tham gia của các tổ chức xã hội ngoài nhà nước. Thực tế cho thấy sự phối kết hợp giữa các tổ chức, cá nhân trong hoạt động TDTHPL này chưa rõ ràng hay chưa xảy ra ở hầu hết các địa phương.
Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế trong việc tổ chứcvà cá nhân tham gia vào hoạt động TDTHPL:
Trước hết, là từ nhận thức của xã hội, của những người quản lý. Mặc dù hiện nay tư tưởng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân đã được phổ biến trong xã hội, nhưng việc nhận thức đúng về tư tưởng này vẫn còn khoảng cách. Những người quản lý vẫn còn thiếu tin tưởng ở người dân, vẫn coi việc quản lý nhà nước là công việc riêng vốn có của Nhà nước mà không phải là nhiệm vụ của chính nhân dân trong việc quản lý xã hội. Ngược lại, chính người dân cũng coi đó chỉ là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, mà không phải là của mình. Vì lẽ đó, đã làm hạn chế sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, trong đó có hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật. Các tổ chức xã hội, người dân chưa hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình trong TDTHPL, chưa biết cơ chế tham gia vào hoạt động TDTHPL như thế nào.
Thứ hai, xã hội Việt Nam vẫn tồn tại tâm lý và văn hóa hành chính cũ, mà theo đó, các cơ quan, công chức coi việc xây dựng và thực thi chính sách pháp luật như là đặc quyền riêng của mình và vì thế các công việc của Nhà nước luôn khép kín, còn nhân dân ỷ lại, coi đó là công việc của Nhà nước, ít có quan tâm chung tới hoạt động của Nhà nước và các chính sách, nếu không có ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích cá nhân.
Thứ ba, việc tổ chức các hình thức, phương thức tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL được các cơ quan nhà nước thực hiện cũng chưa thật sự khoa học. Việc tiếp thu giải quyết các vấn đề mà nhân dân nêu ra chậm hoặc bị tránh, làm giảm lòng tin và nhiệt tình của người dân.
Thứ tư, quy định pháp luật về sự tham gia của người dân, tổ chức vào hoạt động TDTHPL chưa đầy đủ.
4. Một số đề xuất
(1) Tăng cường tuyên truyền về TDTHPL và quyền tham gia hoạt động TDTHPL của các tổ chức, cá nhân
Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 96), Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật (Điều 96), Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (Điều 99). Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa các quy định trên của Hiến pháp trong các điều luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng và của chính quyền địa phương. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP giao nhiệm vụ cho Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ, riêng cơ quan thuộc Chính phủ được giao theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công.
Như vậy, trong giai đoạn hiện nay, việc theo dõi thi hành pháp luật là nhiệm vụ mang tính hiến định, được Hiến pháp năm 2013 giao trách nhiệm cho tổ chức bộ máy nhà nước. Sự tham gia của doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội trong công tác này đang ngày càng được chú trọng song vẫn cần tiếp tục tăng cường tuyên truyền để người dân và các tổ chức nhận thức được quyền lợi của mình mà tích cực tham gia hơn nữa.
(2) Quy định về cơ chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật (đổi mới về cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật)
Với thể chế pháp luật hiện hành, cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật mới chỉ tập trung điều chỉnh quan hệ phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước (Bộ, ngành, UBND các cấp), mà chưa thiết lập được cơ chế phối hợp ở tầm vĩ mô giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị. Do vậy, Chính phủ với vai trò là chủ thể tổ chức thi hành pháp luật cần thiết lập cơ chế phối hợp chặt chẽ với các chủ thể khác trong hệ thống chính trị như Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác trong quá trình triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật. Cụ thể, cơ chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật cần phải quy định rõ:
- Căn cứ yêu cầu cụ thể của từng hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị:
(i) Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động truy tố, xét xử;
(ii) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cung cấp thông tin về kiến nghị của nhân dân về tình hình thi hành pháp luật;
(iii) Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư cung cấp ý kiến của các luật gia, luật sư về các vấn đề pháp lý liên quan đến tình hình thi hành pháp luật;
(iv) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội nghề nghiệp cung cấp ý kiến của các doanh nghiệp, của các hội viên về tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn, áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi của văn bản pháp luật;
(v) Các cơ quan thông tin đại chúng cung cấp ý kiến phản ánh của dư luận xã hội về tình hình thi hành pháp luật.
- Trong trường hợp cần thiết, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị cơ quan, tổ chức liên quan cử đại diện tham gia các hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
(3) Quy định về cơ chế huy động sự tham gia, phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật:
Cần xây dựng cơ chế bảo đảm quyền tham gia hoạt động TDTHPL của các đối tượng công chúng. Cơ chế đó phải chỉ rõ: Trình tự, thủ tục thực hiện quyền; hình thức tiếp nhận ý kiến, địa chỉ tiếp nhận; trách nhiệm tiếp nhận, giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Có thể thông qua website tiếp nhận ý kiến.
- Các tổ chức, cá nhân có thể trực tiếp đến phòng Tiếp công dân hoặc gửi văn bản hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh, cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Trong phạm vi, chức năng nhiệm vụ của mình, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tiếp nhận, xác minh và xử lý thông tin được cung cấp.
- Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp cấp huyện, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã, Trưởng phòng pháp chế cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp huy động sự tham gia của các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực pháp luật liên quan hoặc cá nhân am hiểu chuyên môn về ngành, lĩnh vực cần theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Cộng tác viên theo dõi thi hành pháp luật thực hiện theo chế độ hợp đồng thường xuyên hoặc theo từng vụ việc cụ thể.
Bên cạnh đó, cũng cần có quy định việc bắt buộc có sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Trong đó làm rõ các vấn đề về tư cách chuyên gia, tính đại diện của các chuyên gia.
(4) Quy định về việc xây dựng và duy trì chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật trên Cổng thông tin điện tử:
Để thu hút sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động TDTHPL, ngoài các biện pháp cơ bản như: Tuyên truyền phổ biến cho công chúng hiểu được vai trò, ý nghĩa của việc tham gia, lợi ích của việc tham gia, nâng cao năng lực tổ chức tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoàn thiện việc xây dựng chính phủ điện tử, triển khai Luật Tiếp cận thông tin nhằm tạo điều kiện để công chúng tham gia… thì cần có những quy định cụ thể về việc có website hoặc chuyên trang riêng về TDTHPL.
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện xây dựng chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật trên Cổng thông tin điện tử của để thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật. Tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp là bộ phận thường trực giúp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện duy trì hoạt động của chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật.
- Các mục chủ yếu trong chuyên mục Tình hình thi hành pháp luật: (1) mục Tin tức sự kiện: đăng tải các tin, bài về hoạt động, các vấn đề liên quan thuộc phạm vi quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; (2) mục Thông tin về thống kê tình hình thi hành pháp luật: đăng tải các số liệu thống kê, báo cáo về công tác thi hành pháp luật; ý kiến xử lý hoặc phản hồi với các kiến nghị; (3) mục cung cấp thông tin giao dịch: đăng tải địa chỉ, số điện thoại, số fax, địa chỉ thư điện tử chính thức để tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của tổ chức, cá nhân về tình hình thi hành pháp luật.
- Việc cung cấp, tiếp nhận và xử lý thông tin trên chuyên mục thực hiện theo quy chế hoạt động Cổng thông tin điện tử.
Về ý kiến của cá nhân, tổ chức gửi về website hoặc chuyên trang TDTHPL: Các đối tượng cá nhân, tổ chức sẽ có thể gửi kiến nghị theo mẫu có sẵn. Mẫu kiến nghị gồm các nội dung sau: Tên ý kiến (không quá 100 ký tự), mô tả cụ thể về ý kiến và lý do nêu ý kiến/kiếnnghị. Ngoài ra, người nêu kiến nghị phải nêu rõ các thông tin nhân thân của mình như: Tên, ngày sinh, số chứng minh thư, số hộ chiếu, mã số đăng ký kinh doanh (nếu là doanh nghiệp) và các thông tin liên lạc như địa chỉ, nơi công tác, số điện thoại, email.
Ý kiến về THPL có thể được gửi về theo đường bưu chính, gửi trực tiếp hoặc trên website đến cho đơn vị quản lý website. Ngay khi nhận được kiến nghị, đơn vị quản lý website có thể đăng kiến nghị đó lên website và cho phép cá nhân, tổ chức khác truy cập để bình luận.
(5) Quy định về đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật có thể cho phép các tổ chức, cá nhân (không là cơ quan nhà nước) được tham gia vào quá trình đánh giá việc thi hành pháp luật về các lĩnh vực pháp luật cụ thể, đặc biệt là tình hình tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước và của tổ chức, cá nhân.
Tóm lại, bảo đảm sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động TDTHPL có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này. Muốn vậy, Nhà nước phải trao quyền và có cơ chế bảo đảm quyền tham gia của công chúng trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Đồng thời, cần xem xét bổ sung các cơ chế đảm bảo việc thực hiện quyền tham gia của công chúng trong từng giai đoạn. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến việc ghi nhận, thực thi trách nhiệm Hiến định và luật định của Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan trong việc xử lý theo thẩm quyền các phản ánh, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, cơ quan nhà nước tăng cường năng lực phản ứng chính sách, xử lý các vấn đề mới phát sinh, đặc biệt gắn kết với quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật.
TS. Chu Thị Hoa, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
[1] Trong thực tế, nhóm nghiên cứu chỉ chọn 14 Bộ, ngành: Công thương, Giao thông vận tải, Kế hoạch và Đầu tư, Khoa học và Công nghệ, Lao động, Thương binh và Xã hội, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài chính, Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và Truyền thông, Tư pháp, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Xây dựng, Y tế và Ngân hàng nhà nước.
[2] Hubert Heinelt, Governing Modern Societies Towards participatory governance, Routledge, 2010, trang 8.
[3] TS. Trần Văn Quảng, tham luận tại Hội nghị sơ kết 03 năm thi hành Nghị định 59/2012/NĐ-CP
[4] Điều 28 Hiến pháp năm 2013.
[5] Bộ Tư pháp, Báo cáo sơ kết 3 năm thi hành Nghị định 59/2012/NĐ-CP.