Phù hợp với quan điểm: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính” trong Nghị quyết số 49 – NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị, các quan điểm của phần lớn các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý, nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội và xu hướng chung của các nước trên thế giới. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã sử dụng phương pháp liệt kê, kết hợp với phương pháp loại trừ để mở rộng đáng kể phạm vi các khiếu kiện thuộc thầm quyền xét xử hành chính sơ thẩm nhằm đảm bảo quyền khiếu kiện của các cá nhân, tổ chức trong hầu hết các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, việc phân cấp thẩm quyền này lại chỉ được thực hiện theo phương pháp liệt kê. Đây là nguyên nhân chính làm cho việc phân cấp thẩm quyền này không triệt để, thiếu thống nhất và làm hạn chế phạm vi thực hiện quyền khiếu kiện hành chính của các cá nhân, tổ chức.
Tuy Luật tố tụng hành chính mới có hiệu lực thi hành được hơn 4 năm, nhưng việc đánh giá về sự kế thừa, phát triển và những hạn chế của việc phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm theo quy định của Luật này là cần thiết để có thể kịp thời đưa ra những giải pháp hợp lý cho việc hoàn thiện và tổ chức thực hiện có hiệu quả Luật này trong thời gian tới.
Do hệ thống Tòa án ở Việt Nam được thành lập theo cấp hành chính, sự độc lập của Tòa án với các cơ quan, tổ chức khác trong cùng một cấp hành chính không cao và khả năng giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án cấp huyện còn nhiều hạn chế, nên Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính số 49/1996/PL-UBTVQH9 ngày 21/05/1996 và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đều phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm cho Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh theo phương pháp liệt kê trên cơ sở căn cứ vào vị trí của người bị kiện, dấu hiệu về địa giới hành chính của người bị kiện hoặc người khởi kiện (nơi người khởi kiện cư trú, làm việc hoặc có trụ sở). Theo các quy định của hai văn bản này thì Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh đều không có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đối với tất cả các khiếu kiện hành chính mà lẽ ra Tòa án cần phải giải quyết. Vì vậy, tác giả xin đưa ra một số vấn đề về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính và hướng đề xuất hoàn thiện cho phù hợp.
1. Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của Tòa án cấp huyện
Điều 29 Luật tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Tòa án nhân dân huyện. quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh …giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây:
1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó;
2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó”.
3. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”.
Xét về nội dung của những quy định nêu trên thì Tòa án cấp huyện chỉ có thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm đối với các khiếu kiện có người bị kiện là cơ quan nhà nước ở cấp huyện trở xuống hoặc là người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức ở cấp huyện trở xuống (người bị kiện ở địa phương); Tòa án có thẩm quyền là Tòa án có cùng phạm vi địa giới hành chính với người bị kiện. Tuy khoản 1 Điều 12 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng có những nội dung nêu trên, song điều này không có nghĩa là phạm vi các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính không được mở rộng. Sở dĩ quy định như vậy là vì theo quy định tại các khoản 1 và 2 Điều 4 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ là đối tượng của khiếu kiện hành chính, hành vi hành chính nếu chúng được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan này ban hành hoặc thực hiện, còn theo quy định tại các khoản 1, 2 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền đều là đối tượng của khiếu kiện hành chính. Ví dụ: các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Hội đồng nhân dân cấp huyện hay của Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện theo quy định của Pháp lệnh nhưng lại thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
Như vậy, Luật Tố tụng hành chính không chỉ mở rộng phạm vi các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện mà còn khắc phục được mâu thuẫn giữa quy định tại các khoản 1, 2 Điều 4 với quy định tại điểm a, khoản 1 Điều 12 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (theo quy định tại các khoản 1, 2 Điều 4 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ gồm những quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này, còn theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó đều thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện). Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính cũng có hạn chế là đã không quy định thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của tổ chức cấp huyện trở xuống hoặc của người có thẩm quyền trong các tổ chức này.
Vì vậy, Luật Tố tụng hành chính đã kế thừa gần như toàn bộ nội dung và phương pháp quy định của Pháp lệnh về thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện. Do đó, Luật này tuy có những ưu điểm song đã không tránh khỏi có những hạn chế nhất định.
2. Thẩm quyền xét sơ thẩm vụ án hành chính của Tòa án cấp tỉnh
Khoản 1 Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Tòa án nhân dân tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây:
a. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiêm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính;
b. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc nơi có trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính;
c. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó;
d. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Tòa án có thẩm quyền là Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí minh.
đ. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người khởi kiện có nơi làm việc khi bị kỷ luật trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án;
e. Khiếu kiện quyết định hành chính giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc nơi trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án;
g. Trong trường hợp cần thiết, Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện”.
Xét về nội dung của những quy định nêu trên và những quy định tại khoản 2 Điều 12 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm đối với phần lớn các khiếu kiện không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện (trừ trường hợp quy định tại điểm g nêu trên); đối với những khiếu kiện có người bị kiện ở trung ương thì Tòa án có thẩm quyền là Tòa án có cùng phạm vi địa giới hành chính với người khởi kiện. Ưu điểm của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đó là đã quy định thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội, Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và Tòa án cấp tỉnh nơi ra quyết định hành chính hay nơi có hành vi hành chính bị khiếu kiện tại các điểm a, b và d khoản 1 Điều 30 của Luật này.
Như vậy, Luật Tố tụng hành chính đã không chỉ căn cứ vào dấu hiệu về địa giới hành chính của người bị kiện mà còn căn cứ vào dấu hiệu về nơi ban hành quyết định hay thực hiện hành vi bị khiếu kiện để xác định phạm vi các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của mỗi Tòa án trong cùng một cấp. Điều này là không thực sự cần thiết, vì theo các quy định tại Điều 29 và Khoản 1 Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính thì những khiếu kiện có người bị kiện ở địa phương thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án có cùng phạm vi địa giới hành chính với người bị kiện. Tuy nhiên, các cơ quan, tổ chức ở địa phương hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này lại chỉ có thể ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi trong phạm vi địa giới hành chính của mình. Do đó, trong trường hợp này việc xác định Tòa án có thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm theo dấu hiệu về địa giới hành chính của người bị kiện và dấu hiệu về nơi ban hành quyết định hay thực hiện hành vi bị khiếu kiện là hoàn toàn giống nhau. Bên cạnh đó, theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính thì khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp tỉnh nơi mà người khởi kiện làm việc khi bị kỷ luật. Tuy nhiên, trong trường hợp này thì tỉnh có nơi mà người khởi kiện làm việc hay ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khiếu kiện là hoàn toàn giống nhau. Do đó, pháp luật cần quy định thống nhất: Tòa án có thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm những khiếu kiện có người bị kiện ở địa phương là Tòa án nơi ban hành quyết định hay thực hiện hành vi bị khiếu kiện. Quy định như vậy cũng là để xóa bỏ định kiến cho rằng: Pháp luật tố tụng hành chính giành sự ưu ái cho người bị kiện.
Cũng như quy định tại điểm g khoản 2 Điều 12 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, điểm g khoản 1 Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính quy định Tòa án cấp tỉnh có thể lấy một số khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện lên để giải quyết. Quy định này có thể ảnh hưởng tới tính chủ động của Tòa án cấp huyện trong xét xử hành chính sơ thẩm; làm tăng áp lực công việc cho Tòa án cấp tỉnh; làm giảm cơ hội xem xét lại vụ việc của Tòa án cấp trên theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và việc giải quyết khiếu kiện hành chính có thể bị kéo dài do khoảng cách về không gian giữa tỉnh và huyện. Do đó, để bảo đảm cho mỗi Tòa án có đủ khả năng xét xử hành chính sơ thẩm đối với tất cả các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của mình thì một mặt cần phải tăng cường về số lượng và năng lực của những người tiến hành tố tụng hành chính ở các Tòa án, bảo đảm sự độc lập của Tòa án với các cơ quan, tổ chức khác; mặt khác pháp luật cần quy định: Trong trường hợp những người tiến hành tố tụng ở Tòa án cấp huyện, cấp tỉnh đều phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi hay không thể tiếp tục tiến hành tố tụng thì Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án phải báo cáo Chánh án Tòa án cấp trên trực tiếp để quyết định biệt phái những người tiến hành tố tụng thích hợp ở địa phương khác tiếp tục giải quyết vụ án.
Ngoài ra, chúng ta có thể nhận thấy việc Luật Tố tụng hành chính sử dụng phương pháp liệt kê đã không bảo đảm cho Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tất cả các khiếu kiện không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện. Nói một cách khác là có một số khiếu kiện tuy thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án được quy định tại Điều 28 của Luật này nhưng lại không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của bất cứ Tòa án cấp nào theo các quy định tại Điều 29 và khoản 1 Điều 30 của Luật này, cụ thể là:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của các tổ chức hoặc của người có thẩm quyền trong các tổ chức
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan không thuộc phạm vi được liệt kê tại các điểm a, b và d khoản 1 Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính và của những người có thẩm quyền trong các cơ quan này. Như vậy, pháp luật cần sử dụng phương pháp định tính (xác định tính chất, đặc điểm của các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của mỗi cấp Tòa án và của mỗi Tòa án trong cùng một cấp) kết hợp với phương pháp loại trừ để phân cấp một cách hợp lý và triệt để thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm, cụ thể là:
“Tòa án cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với những khiếu kiện hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở cấp huyện trở xuống hoặc là người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này.
Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với những khiếu kiện hành chính không thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án cấp huyện.
Những khiếu kiện hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở địa phương hoặc là người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức này thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nơi ban hành quyết định hay thực hiện hành vi bị khiếu kiện.
Những khiếu kiện hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở Trung ương và ở nước ngoài hoặc là người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nơi người khởi kiện là cá nhân cư trú, làm việc hoặc nơi người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi ra quyết định hoặc thực hiện hành vi bị khiếu kiện; trường hợp nơi ra quyết định hoặc thực hiện hành vi bị khiếu kiện ở ngoài lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
Tóm lại, Luật Tố tụng hành chính đã kế thừa và phát triển những quy định hợp lý về phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tuy nhiên, việc Luật này sử dụng phương pháp liệt kê để phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm cho Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh, liệt kê quá nhiều dấu hiệu để xác định thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của mỗi Tòa án trong cùng một cấp là nguyên nhân chính của những hạn chế mà tác giả đã nêu ra trong phần trên của bài viết. Vì vậy tác giả để nghị nên tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm trên cơ sở sử dụng phương pháp định tính kết hợp với phương pháp loại trừ trong việc hoàn thiện sửa đổi Luật Tố tụng hành chính trong thời gian tới.
Đoàn Thị Ngọc Hải
Danh mục tài liệu tham khảo
1. Xem: Luật Tố tụng hành chính, số 64/2010/QH12 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ 8, ngày 24/11/2010;
2. Xem: Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2011;
3. Xem: Pháp lệnh này đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Pháp lệnh số 10/11998/PL-UBTVQH10 ngày 25/12/1998 và Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH ngày 05/04/2006 – hết hiệu lực thi hành vào ngày 01/07/2011.
4. Xem: Điều 4 của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP, ngày 29/07/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính.