Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được ban hành đã tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường đồng thời cũng nâng cao được ý thức, tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong quá trình thực thi công vụ. Việc Quốc hội ban hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một bước tiến trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, sau hơn năm năm triển khai thực hiện Luật này đã bộc lộ một số vướng mắc về trách nhiệm bồi thườngcủa Nhà nước. Trong phạm vi bài viết này, xin nêu lên một số vướng mắc từ thực tiễn áp dụng và đề xuất những kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hơn, nhằm nâng cao hiệu quả công tác này trong thời gian tới.
Ngày 18/6/2009, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội Khóa XII đã thông qua Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước (viết tắc Luật TNBTNN), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010. Việc ban hành Luật TNBTNN có ý nghĩa sâu sắc trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, mà theo đó, Nhà nước thống nhất quy định về việc bồi thường thiệt hại cho các tổ chức, công dân do các hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra. Ngoài ra, Luật TNBTNN còn có vai trò rất quan trọng trong đời sống xã hội, là một yêu cầu tất yếu xã hội dân chủ, công bằng và văn minh. Cơ chế bồi thường của Nhà nước được quy định trên nguyên tắc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự, các chủ thể trong mối quan hệ này bình đẳng thoả thuận thông qua thương lượng, trong mối quan hệ này, Nhà nước không còn là chủ thể của quyền lực công mang tính mệnh lệnh - phục tùng, mà Nhà nước khi đó đóng vai trò như một chủ thể của quan hệ tư, bình đẳng với bên bị thiệt hại trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại. Cơ sở của chế định trách nhiệm bồi thường của nhà nước dựa trên các quyền của công dân, các quyền này được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước; chế định pháp lý về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ có thể xuất hiện ở một xã hội hiện đại, mà ở đó, tính dân chủ và tôn trọng các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong xã hội được đề cao.
Bên cạnh những đóng góp tích cực trên, Luật TNBTNN cũng đã bộc lộ một số bất cập sau:
Thứ nhất: Phạm vi trách nhiệm và cơ quan giải quyết bồi thường
Tại Điều 13 Luật TNBTNN quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, mà theo đó, 11 nhóm hành vi được liệt kê cụ thể và các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định. Qua nghiên cứu thấy rằng, Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12 được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010, có hiệu lực từ ngày 01/7/2011 (viết tắc Luật TTHC) và Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011, có hiệu lực từ ngày 01/7/2012 (viết tắc Luật KN) đều không quy định theo hướng hạn chế phạm vi quyết định hành chính, hành vi hành chính được khiếu kiện ra tòa và quy định các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước nếu gây ra thiệt hại thì người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 6 Luật TTHC và điểm i, khoản 1, Điều 12 và điểm e, khoản 2, Điều 13 Luật KN). Như vậy, để bảo đảm sự tương thích giữa Luật TNBTNN với Luật TTHC và Luật KN, kiến nghị xem xét sửa đổi, bổ sung Điều 13 Luật TNBTNN theo hướng mở rộng phạm vi bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, cụ thể: Quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm phát sinh thiệt hại cho tổ chức, công dân thì phải chịu trách nhiệm bồi thường.
Điều kiện để phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của Luật TNBTNN hiện còn nhiều bất cập nên thực tế tuy có nhiều trường hợp mà lẽ ra Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm bồi thường là mới công bằng, nhưng lại không được áp dụng quy định của Luật TNBTNN. Lý do, theo khoản 3 Điều 16 Luật TNBTNN quy định: “Kèm theo đơn yêu cầu bồi thường phải có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc yêu cầu bồi thường.” Nhưng trong thực tế, các cơ quan hành chính nhà nước khi giải quyết đơn khiếu nại của công dân thường không ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại, mà chỉ phát hành dưới hình thức Công văn để trả lời đơn khiếu nại, hoặc nếu có ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại đi chăng nữa thì nội dung của quyết định cũng chỉ dừng lại ở việc xác định hành vi hành chính hoặc quyết định hành chính của cơ quan nhà nước là đúng hay chưa đúng, mà không đề cập đến yếu tố lỗi do thực hiện chưa đúng đó thuộc về cơ quan nào. Nên người bị thiệt hại nếu muốn nộp đơn yêu cầu được bồi thường do quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại thì cũng không biết sẽ gửi đơn đến cơ quan nhà nước nào, bởi theo quy định trong đơn phải trình bày rõ lý do yêu cầu bồi thường! Mặt khác, việc xác định lỗi của người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật để xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường là một vấn đề không đơn giản thậm chí rất khó khăn trong thực tế hoạt động quản lý nhà nước hiện nay. Bởi Luật TNBTNN không quy định một cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ “phán quyết” trách nhiệm bồi thường nhà nước cho tất cả các cơ quan nhà nước, mà việc bồi thường nhà nước sẽ do trực tiếp cơ quan nhà nước có lỗi gây ra thiệt hại, thậm chí Luật còn yêu cầu phải xác định đến cả lỗi của người thi hành công vụ để buộc trách nhiệm bồi hoàn lại cho Nhà nước. Trong khi đó, hoạt động của các cơ quan nhà nước ngay cả giải quyết những công việc thuộc phạm vi chức năng của mình cũng thường thiếu sự phối hợp với nhau, chứ nói chi đến khi có sai phạm xảy ra thì sẽ rất khó để quy trách nhiệm về cho một cơ quan nào, và việc xác định cá nhân nào có lỗi cũng là điều không dễ dàng. Trong khi nếu không xác định được cơ quan, cá nhân có lỗi thì không thể xác định được chủ thể thực hiện bồi thường nhà nước theo quy định của Luật TNBTNN.
Theo quy định của Luật TNBTNN, cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại (Điều 14); cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự là cơ quan Tòa án được quy định tại các Điều 23 Luật TNBTNN; cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án hình sự là trại giam, trại tạm giam, cơ quan quản lý nhà tạm giữ, cơ quan công an có thẩm quyền và Toà án ra quyết định thi hành án và cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự là cơ quan thi hành án dân sự trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại, theo quy định tại Điều 40 Luật TNBTNN.
Từ thực tiễn thi hành, nhất là với trường hợp thực hiện quy định tại Điều 23 Luật TNBTNN thấy rằng, trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày hết thời hạn ra quyết định giải quyết bồi thường mà cơ quan có trách nhiệm bồi thường không ra quyết định hoặc người bị thiệt hại nhận được quyết định nhưng không đồng ý thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra tòa án có thẩm quyền. Tòa án có thẩm quyền giải quyết yêu cầu bồi thường là TAND cấp huyện nơi người hoặc tổ chức bị thiệt hại cư trú, làm việc, đặt trụ sở, theo sự lựa chọn của người bị thiệt hại hoặc trường hợp khác theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Mặt khác, theo quy định tại Điều 12 BLTTDS, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm mọi hành vi cản trở Thẩm phán, Hội thẩm thực hiện nhiệm vụ - Đây là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xét xử của Tòa án, nhằm tìm ra sự thật khách quan và thông qua phán quyết của mình, Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân theo quy định của pháp luật. Do vậy, cho dù TAND huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung TAND cấp huyện) xét xử bị đơn là TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung TAND cấp tỉnh) thì các thẩm phán, Hội thẩm đều phải tuân theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, cũng không ít ý kiến của giới luật sư cho rằng việc TAND cấp huyện tự xét xử chính mình hay xét xử TAND cấp tỉnh, cấp trên chỉ là “hình thức” và không thật sự khách quan.Từng là luật sư bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho một người bị oan sai, luật sư Nguyễn Xuân Mai (nguyên phó chủ nhiệm Đoàn luật sư TP Cần Thơ) cho rằng không thể nào có sự khách quan khi “con xử cha”. Theo ông Mai, các phiên tòa “huyện xử tỉnh hay tỉnh tự xử mình tôi thấy chỉ có về hình thức chứ hiệu quả không cao, tuy nhiên không còn cách nào khác vì luật quy định như vậy nên rất khó. Đó là cái vòng luẩn quẩn khiến nhiều cơ quan làm sai vẫn bao che nhau.
Với quy định hiện hành của Luật TNBTNN cơ quan có trách nhiệm bồi thường theo mô hình phân tán. Ưu điểm của mô hình này là không làm phát sinh bộ máy. Tuy nhiên, điểm hạn chế cơ bản nhất của mô hình này, đó là có nguy cơ thiếu khách quan trong hoạt động giải quyết bồi thường; người bị thiệt hại trong nhiều trường hợp không xác định được cơ quan có trách nhiệm bồi thường hoặc phải chờ đợi cơ quan có thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường; không bảo đảm tính chuyên nghiệp trong giải quyết bồi thường, dẫn đến lúng túng, kéo dài thời gian giải quyết, gây bức xúc cho người bị thiệt hại, gây khó khăn cho người bị thiệt hại, phát sinh các thủ tục không cần thiết. Để giải quyết bất cập này, đề nghị nghiên cứu, thực hiện theo hướng giao cho một cơ quan làm đầu mối tiếp nhận và thay mặt Nhà nước giải quyết bồi thường cho tổ chức, công dân bị thiệt hại. Khi thay mặt Nhà nước giải quyết, cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện giải quyết bồi thường sẽ phối hợp với cơ quan quản lý người thi hành công vụ để giải quyết. Trường hợp xác định người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại thì cơ quan giải quyết bồi thường ban hành quyết định bồi thường. Trường hợp xác định người thi hành công vụ không thực hiện hành vi trái pháp luật hoặc không gây ra thiệt hại thì không ban hành quyết định giải quyết bồi thường. Người bị thiệt hại có quyền khởi kiện vụ án về bồi thường nhà nước nếu như không nhất trí với quyết định của cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước.
Thứ hai: Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Theo quy định của Luật TNBTNN, chỉ khi nào cơ quan nhà nước có thẩm quyền có văn bản kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ thì coi như có đủ điều kiện. Trong khi đó, người thi hành công vụ tuy biết rõ hành vi vi phạm của mình là trái luật, nhưng mấy khi tự nhận mình đã làm sai, đó là chưa kể đến vấn đề khó khăn hơn, bởi: Cơ quan nhà nước, người thực thi công vụ là những chủ thể thực thi quyền lực nhà nước, có xu hướng và điều kiện che giấu, hợp pháp hoá những việc làm sai trái (nếu có) của mình. Thậm chí, họ còn bảo vệ lẫn nhau hoặc đổ lỗi cho nhau và không ai chịu sự sai trái để nhận trách nhiệm bồi thường. Một bất cập nữa đó là, xác định thiệt hại và mức bồi thường theo quy định của Luật TNBTNN. Mà theo đó, Luật mới chỉ quy định những thiệt hại vật chất trực tiếp từ hành vi có lỗi của cơ quan nhà nước; chưa tính toán đến các thiệt hại và cơ sở xác định thiệt hại về tinh thần hoặc những thiệt hại khác phát sinh từ thiệt hại trực tiếp do hành vi có lỗi của bên gây ra thiệt hại.
Mặt khác, do quy định của Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước là cơ quan nào làm sai, cơ quan đó có trách nhiệm trực tiếp bồi thường, mà không phải do một cơ quan nhà nước được tổ chức độc lập, khách quan làm nhiệm vụ xem xét vấn đề lỗi và thiệt hại, chính là tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong hoạt động bồi thường nhà nước, nên không tránh khỏi ý chí chủ quan “bảo vệ mình, bảo vệ nhân viên của mình” của các cơ quan nhà nước khi xem xét đến vấn đề thiệt hại và mức bồi thường thiệt hại cho người dân.
Thực tiễn cho thấy nhiều vụ việc đã được các cơ quan có thẩm quyền thừa nhận là có sai sót gây thiệt hại nhưng những chủ thể phải bồi thường cũng tìm cách dây dưa, kéo dài. Theo quy định tại Điều 6 Luật TNBTNN để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại trước tiên phải thực hiện thủ tục xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Quy định này thật sự “làm khó” về mặt thủ tục cho người có yêu cầu bồi thường so với quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS). Mà theo đó, Điều 619 BLDS về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra và Điều 620 BLDS về bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, đều không quy định người bị thiệt hại phải có văn bản xác định hành vi trái pháp luật làm căn cứ yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường. Mà việc xác định có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ hay không sẽ được Tòa án xem xét khi giải quyết đơn khởi kiện. Do đó, quy định trước khi yêu cầu bồi thường nhà nước, người bị thiệt hại phải thực hiện thủ tục xác định có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, điều này đồng nghĩa với việc Luật TNBTNN chưa thực sự tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Để khắc phục bất cập này, người viết kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung theo hướng giản tiện hơn về thủ tục, đó là quy định gộp việc xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và giải quyết bồi thường là một. Theo đó, khi cho rằng mình bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường. Cơ quan nhà nước được tổ chức độc lập có chức năng, nhiệm vụ giải quyết bồi thường sẽ có trách nhiệm xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và giải quyết bồi thường, nếu được như vậy sẽ giúp người dân dễ dàng tiếp cận với công lý hơn và giảm thủ tục hành chính mà người dân phải thực hiện tưởng chừng như đơn giản nhưng thật sự không đơn giản.
Thứ ba: Về thủ tục giải quyết bồi thường
Việc thương lượng giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường là thủ tục bắt buộc. Theo quy định tại khoản 1 Điều 19 Luật TNBTNN, sau khi thụ lý đơn và xác minh yêu cầu bồi thường của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, cơ quan có trách nhiệm bồi thường cử người đại diện có thẩm quyền trực tiếp thương lượng và việc thương lượng phải được lập thành biên bản, kết quả thương lượng là cơ sở để quyết định việc bồi thường. Thực tế cho thấy, nhiều vụ việc thương lượng kéo dài, thậm chí chính quyền địa phương lại tự cho phép mình có quyền “gia hạn” thời gian thương lượng, làm ảnh hưởng không nhỏ đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Điển hình như trường hợp của ông Đỗ Hữu T yêu cầu UBND huyện S tỉnh Q bồi thường hơn 46,5 tỷ đồng do xử phạt và cưỡng chế về đất đai trái quy định của pháp luật. Theo quy định của Luật TNBTNN, UBND huyện S đã tổ chức thương lượng việc bồi thường với ông T. Trong quá trình thương lượng cả hai bên chưa tìm được tiếng nói chung trong vấn đề bồi thường. Khi đã hết thời hạn thương lượng theo quy định lẽ ra UBND huyện S phải ban hành quyết định giải quyết bồi thường cho công dân, nếu công dân không đồng ý thì khởi kiện ra Tòa. Nhưng việc thương lượng giữa đôi bên được “gia hạn”, mà theo đó, đến lần thương lượng thứ 7, UBND huyện S và ông T mới thống nhất mức bồi thường 04 tỷ đồng. Có ý kiến cho rằng, theo quy định của của pháp luật hiện hành về vấn đề này thì rõ ràng UBND huyện S không được phép gia hạn thời gian thương lượng mà phải ban hành quyết định giải quyết bồi thường khi hết thời hạn thương lượng theo quy định tại Điều 19 Luật TNBTNN. Nhưng cuối cùng sau nhiều lần thương lượng, kết quả cũng đạt được góp phần giải quyết vụ việc một cách dứt điểm, nên điều này cần được nhân rộng. Theo quan điểm của người viết, không chỉ khoản 1 Điều 19 Luật TNBTNN mà ngay cả Điều 9 Nghị định 16/2010/NĐ-CP ngày 03/3/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Điều 15 Thông tư liên tịch số 19/2010/TTLT-BTP-BTC-TTCP ngày 26/11/2010 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính đều không quy định được gia hạn việc thương lượng, việc làm đó là trái với quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, thực tế trong mối quan hệ giữa UBND huyện Svới ông Đỗ Hữu T không bình đẳng trong quan hệ yêu cầu bồi thường, trong đó cá nhân ông T có nhiều điểm bất lợi hơn, vậy tại sao không đưa vụ việc ra Tòa án để xét xử theo quy định của pháp luật mà lại kéo dài thời gian thương lượng? Khiến phải rơi vào tình thế không còn cách lựa chọn nào khác! Từ thực tiễn này, người viết kiến nghị liên quan đến quy định của Luật TNBTNN về thương lượng, khi sửa đổi, bổ sung theo hướng không quy định việc thương lượng là bắt buộc, vì: Theo quy định tại Điều 181 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), những vụ án dân sự không được hòa giải, mà yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại của đương sự có liên quan đến rài sản của Nhà nước. Quy định này nhằm bảo vệ tối đa lợi ích của Nhà nước, thế tại sao khi Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất cho công dân thì quy định bắt buộc phải thương lượng? Điều này rõ ràng là chưa thể hiện sự bình đẳng. Do vậy, người viết kiến nghị quy định này có thể sửa đổi theo hướng người hoặc tổ chức có yêu cầu bồi thường, họ được quyền lựa chọn việc thương lượng với cơ quan nhà nước có trách nhiệm bồi thường hoặc khởi kiện ngay ra Tòa án để giải quyết là mới công bằng.
Thứ tư: Về quy định thiệt hại được bồi thường
Theo quy định tại khoản 1 Điều 45 Luật TNBTCNN, thời điểm xác định giá trị thiệt hại do tài sản bị xâm phạm là tại thời điểm giải quyết bồi thường. Ý tưởng này của nhà làm luật muốn bồi thường theo hướng có lợi cho người bị thiệt hại, vì mức giá tại thời điểm giải quyết bồi thường, thường cao hơn mức giá tại thời điểm mà có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại. Nhưng thực tế cho thấy, không phải loại tài sản nào cũng có mức giá tại thời điểm giải quyết bồi thường cao hơn mức giá tại thời điểm họ bị gây thiệt hại. Như vậy, nếu căn cứ mức giá tại thời điểm giải quyết bồi thường để áp dụng việc bồi thường thì có nhiều trường hợp người được bồi thường chắc chắn sẽ bị thiệt thòi. Nhất là những loại tài sản như cây kiểng, xe máy,…Chẳng hạn chiếc xe máy Dream II nhập khẩu từ Thái Lan tại thời điểm những năm 1996, 1997 của Thế kỷ XX có giá tương đương 09 lượng vàng 24K (9999), nếu tại thời điểm hiện nay thì có giá khoảng 120 đến 150 triệu đồng. Như vậy, rõ ràng nếu áp giá bồi thường thiệt hại theo quy định tại thời điểm giải quyết bồi thường là không có lợi cho người được bồi thường. Để khắc phục bất cập này, người viết kiến nghị sửa đổi, bổ sung lại khoản 1 Điều 45 Luật TNBTNN theo hướng xác định giá trị thiệt hại do tài sản bị xâm phạm có thể xác định tại thời điểm có hành vi vi phạm gây ra hoặc tại thời điểm giải quyết bồi thường. Nếu mức giá tại thời điểm nào có lợi hơn cho người bị thiệt hại thì áp dụng mức giá đó. Như vậy sẽ bảo đảm việc giải quyết trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong mọi trường hợp vừa luôn bảo vệ được quyền lợi của người thiệt hại vừa thể hiện sự công bằng của pháp luật.
Thứ năm: Về thời hiệu bồi thườngchưa hợp lý
Theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật TNBTNN, quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 02 năm kể từ ngày có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Quy định như vậy thật sự làm khó cho người đi khởi kiện, bởi theo Điều 4 Luật TNBTNN người bị thiệt hại chỉ có quyền yêu cầu bồi thường khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, nhưng thực tế để có được văn bản xác định hành vi trái pháp luật, người bị thiệt hại phải thực hiện thủ tục khiếu nại và phải mất khá nhiều thời gian để có được văn bản đó, thực tế cho thấy có không ít trường hợp người bị thiệt hại phải mất hơn 10 năm ròng rã đeo đuổi việc khiếu kiện để đòi lại công bằng. Người viết cho rằng, quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường như khoản 1 Điều 5 Luật TNBTNN là chưa phù hợp và không đồng bộ với quy định của pháp luật dân sự, vì: Về bản chất, cơ chế bồi thường của Nhà nước được quy định trên nguyên tắc và bản chất bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, mà theo đó, người bị thiệt hại có thể yêu cầu bồi thường hoặc không yêu cầu bồi thường, việc yêu cầu bồi thường về nguyên tắc không được cao hơn thiệt hại thực tế xảy ra Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung chỉ phát sinh khi có thiệt hại thực tế xảy ra và theo quy định của pháp luật dân sự thì thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại là hai năm kể từ ngày quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác bị xâm phạm hoặc kể từ ngày biết quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm (điểm a khoản 3 Điều 159 BLTTDS). Thực tế, trong nhiều trường hợp, do người bị thiệt hại không nắm vững quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường nhà nước nên đã thực hiện quyền yêu cầu bồi thường trong thời hạn 02 năm kể từ ngày có thiệt hại xảy ra, nhưng họ lại chưa có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Chính vì lẽ đó, khi được hướng dẫn về điều kiện yêu cầu bồi thường phải có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, thì thời hiệu giải quyết khiếu nại hoặc thời hiệu giải quyết vụ án hành chính cũng đã hết. Hay trường hợp cơ quan chức năng đã ban hành văn bản xác định hành vi trái pháp luật nhưng vì lý do nào đó mà người bị thiệt hại không nhận được hoặc chậm nhận được văn bản thì e rằng sẽ mất thời hiệu yêu cầu bồi thường.
Hơn nữa, quy định như khoản 1 Điều 5 Luật TNBTNN chưa chặt chẽ, vì: Với trường hợp văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là bản án, quyết định của Tòa án thì bản án, quyết định của Tòa án chỉ có giá trị thi hành khi đã có hiệu lực pháp luật. Cụ thể, theo quy định tại khoản 1 Điều 245 BLTTDS sau 15 ngày nếu bản án, quyết định cấp sơ thẩm không bị kháng cáo; khoản 1 Điều 252 BLTTDS sau 30 ngày nếu bản án, quyết định cấp sơ thẩm không bị kháng nghị. Do đó, để thống nhất và đồng bộ với quy định của hệ thống pháp luật, kiến nghị cần sửa đổi thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại trong trường hợp này là hai năm kể từ ngày bản án, quyết định của Tòa có hiệu lực pháp luật.
Tóm lại, để phát huy được đúng vai trò, thể hiện bản chất của một xã hội dân sự, pháp quyền thì pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước cần phải có những đổi mới mang tính đột phá mạnh dạn hơn, tăng cường hơn nữa việc bảo vệ quyền lợi của công dân, bên yếu thế và phải chịu sự bất bình đẳng trong mối quan hệ pháp lý với nhà nước. Cụ thể: Đơn giản hoá các thủ tục và điều kiện để tiếp nhận đơn yêu cầu bồi thường nhà nước, vừa đảm bảo tính công bằng giữa cơ quan nhà nước với nhân dân, vừa nâng cao ý thức trách nhiệm của người thực thi công vụ, đồng thời tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Giao nhiệm vụ bồi thường nhà nước về một cơ quan nhà nước cụ thể để thực hiện việc bồi thường nhà nước cho tất cả các cơ quan nhà nước theo hai cấp là trung ương và địa phương để tránh việc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước khi có sai phạm xảy ra, đảm bảo tính khách quan trong hoạt động bồi thường nhà nước, đồng thời thuận tiện cho người dân khi có yêu cầu về bồi thường nhà nước. Cần phải sửa đổi các quy định về việc xác định thiệt hại theo hướng đơn giản, thuận tiện hơn cho người dân; các thiệt hại cần phải được xem xét tổng thể hơn, bao gồm cả các thiệt hại trực tiếp và thiệt hại gián tiếp, thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần.
Phạm Thị Hồng Đào
Điều 6. Giải quyết vấn đề bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính
Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại. Trong trường hợp này các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại.
Trường hợp trong vụ án hành chính có yêu cầu bồi thường thiệt hại mà chưa có điều kiện để chứng minh thì Toà án có thể tách yêu cầu bồi thường thiệt hại để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự khác theo quy định của pháp luật.
Điều 619. Bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra
Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ.
Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ, công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ.
Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tiến hành tố tụng.
Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ.
Thời hạn kháng nghị đối với bản án của Toà án cấp sơ thẩm của Viện kiểm sát cùng cấp là mười lăm ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là ba mươi ngày, kể từ ngày tuyên án. Trường hợp Kiểm sát viên không tham gia phiên toà thì thời hạn kháng nghị tính từ ngày Viện kiểm sát cùng cấp nhận được bản án.