Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là một văn bản luật có nội dung phức tạp, phạm vi điều chỉnh rộng và có liên quan trực tiếp đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Xuất phát từ tầm quan trọng của Luật, nên một trong những quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật là: “Quy định đầy đủ, toàn diện các vấn đề về xử lý vi phạm hành chính, bảo đảm kế thừa những quy định đã được thực tiễn kiểm nghiệm, khắc phục một cách cơ bản những hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành thông qua việc tổng kết đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong những năm qua”.
Trong thực tiễn, việc xử lý vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm hành chính nói riêng thì người có thẩm quyền xử phạt có thể có những sai sót trong việc ban hành Quyết định xử phạt. Các sai sót phổ biến như: Các quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa xác định đúng thẩm quyền ban hành, các căn cứ để ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính không chính xác, hình thức quyết định xử phạt vi phạm hành chính vẫn còn nhầm lẫn, trình tự, thủ tục để tiến hành xử phạt không đúng quy định….. nên việc các quyết định xử phạt thường bị khiếu nại hoặc khởi kiện. Để xử lý kịp thời các trường hợp sai sót đối với quyết định về xử lý vi phạm hành chính theo đúng tinh thần của quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật, Khoản 3, Điều 18 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã quy định về trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong công tác xử lý vi phạm hành chính, cụ thể: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có trách nhiệm phát hiện quyết định về xử lý vi phạm hành chính do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót và phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền”. Đây là nội dung mới có tính đột phá trong cơ chế khiếu nại, giải quyết khiếu nại và thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động xử phạt vi phạm hành chính so với các văn bản pháp luật trước đây. Tuy nhiên, cơ chế này vẫn còn nhiều vướng mắt khi tổ chức thực hiện trong thực tế trong việc xử phạt vi phạm hành chính dưới một số góc độ sau đây:
Thứ nhất: Chưa có tiêu chí phân biệt các trường hợp sai sót để áp dụng biện pháp xử lý sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền.
Khoản 3, Điều 18 của Luật quy định rõ ràng, cụ thể về cơ chế xử lý các các quyết định xử phạt vi phạm hành chính nếu có sai sót. Tuy nhiên, hiện nay các điều khoản của Luật và các văn bản hướng dẫn mang tính chất chuyên ngành không quy định, hướng dẫn cụ thể tiêu chí như thế nào để áp dụng biện pháp xử lý các quyết định xử phạt vi phạm hành chính có sai sót cho phù hợp. Nói cụ thể là Luật và các văn bản hướng dẫn Luật chưa quy định cụ thể trường hợp nào thì được áp dụng biện pháp sửa đổi, trường hợp nào được áp dụng biện pháp bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới.
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì các khái niệm sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, ban hành mới đã được quy định khá cụ thể, chi tiết. Đây là các khái niệm có nội dung rất gần nhau được hiểu là các văn bản đó có dấu hiệu trái pháp luật, còn khiếm khuyết, chưa được hoàn thiện theo quy định về nội dung, hình thức cần phải xử lý. Tuy nhiên, giữa các khái niệm này có sự khác nhau về bản chất, tiêu chí phân định khác nhau nên việc xử lý các văn bản này phải có biện pháp, cơ chế cũng khác nhau thì mới phù hợp với nội dung khiếm khuyết do pháp luật quy định. Vì vậy, từ Điều 27 đến Điều 30 của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể các tiêu chí và biện pháp xử lý như sau:
- Đối với hình thức sửa đổi văn bản: Việc sửa đổi văn bản áp dụng trong trường hợp tại thời điểm ban hành thì văn bản đó đúng thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung, có nội dung phù hợp với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, với tình hình kinh tế - xã hội địa phương. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện thì có một số nội dung của văn bản không còn phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và cần phải có quy định khác thay các nội dung không còn phù hợp đó. Sau khi sửa đổi thì văn bản bị sửa đổi vẫn tiếp tục có hiệu lực, chỉ có những điều, khoản bị sửa đổi là hết hiệu lực và được thay bằng các quy định mới của văn bản sửa đổi. Văn bản sửa đổi phải xác định rõ điều, khoản, nội dung trong văn bản bị sửa đổi. Cơ quan có thẩm quyền sửa đổi văn bản là cơ quan đã ban hành văn bản đó.
- Đối với hình thức bổ sung văn bản: Được áp dụng trong trường hợp văn bản đã ban hành phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương. Tuy nhiên, nội dung của văn bản chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa toàn diện... nên cần thiết phải có quy định thêm để cho việc quy định trong văn bản đã ban hành được rõ ràng, toàn diện hơn, hiệu quả thi hành cao hơn. Cơ quan có thẩm quyền bổ sung là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Khác với hình thức sửa đổi là thay một số quy định cũ bằng quy định mới do không còn phù hợp, thì hình thức bổ sung không làm mất đi bất cứ quy định nào của văn bản bị bổ sung, mà thêm vào một số quy định cho toàn diện hơn. Khái niệm sửa đổi và bổ sung thường hay đi liền với nhau, tuy nhiên cần phân biệt khi nào thì dùng khái niệm và áp dụng biện pháp sửa đổi, khi nào thì dùng khái niệm và áp dụng biện pháp bổ sung, khi nào có thể dùng khái niệm và áp dụng cả 2 biện pháp này.
- Đối với hình thức huỷ bỏ văn bản (có 2 trường hợp hủy bỏ là hủy bỏ một phần hoặc hủy bỏ toàn bộ nội dung văn bản): Hình thức này được áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc trái với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn ngay từ thời điểm ban hành văn bản đó. Hậu quả pháp lý của việc huỷ bỏ văn bản là văn bản bị huỷ bỏ sẽ hết hiệu lực pháp lý, không phát sinh hiệu lực kể từ thời điểm văn bản hủy bỏ được ban hành. Tuy nhiên, trên thực tiễn, thường là chỉ khi thực hiện một thời gian thì cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền hoặc chính cơ quan đã ban hành văn bản đó mới phát hiện ra rằng văn bản được ban hành là trái pháp luật. Do vậy, đồng thời với việc ra quyết định huỷ bỏ văn bản, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần đề ra các biện pháp khắc phục hậu quả do việc thi hành văn bản trái pháp luật đã gây ra, cũng như xác định trách nhiệm (kỷ luật, dân sự, hình sự) đối với cơ quan, người có trách nhiệm trong việc tham mưu, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trong trường hợp cơ quan, người đó có lỗi. Cơ quan có thẩm quyền huỷ bỏ văn bản trái pháp luật là cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.
- Đối với hình thức ban hành mới (thay thế văn bản): Là việc ban hành văn bản mới để thay văn bản cũ do đa số hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó không còn phù hợp với văn bản mới được ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương. Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản thay thế là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Trường hợp này, cần phân biệt hình thức thay thế văn bản với hình thức sửa đổi văn bản: Việc ban hành văn bản thay thế văn bản cũ khi không thể sửa đổi được, vì do đa số nội dung văn bản cũ không còn phù hợp nên nếu ban hành văn bản sửa đổi thì nội dung sửa đổi rất nhiều, làm phức tạp thêm tình trạng của văn bản bị sửa đổi, việc theo dõi, đối chiếu nội dung nào còn hiệu lực, hết hiệu lực khó khăn. Còn trong trường hợp toàn bộ nội dung văn bản không còn phù hợp thì phải ban hành văn bản mới để thay thế.
Từ các nội dung trên, trong việc xử lý các văn bản quy phạm pháp luật thì các cơ quan có thẩm quyền dễ dàng áp dụng biện pháp phù hợp để xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi điều chỉnh trong trường hợp này là các văn bản quy phạm pháp luật, không áp dụng đối với hình thức văn bản áp dụng pháp luật trong đó có quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, trường hợp áp dụng biện pháp xử lý các quyết định xử phạt vi phạm hành chính có sai sót có được vận dụng nguyên tắc này để giải quyết hay không thì Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn Luật không quy định và cũng không có tiêu chí phân định. Vì vậy, khi tổ chức thực hiện xử lý các quyết định xử lý vi phạm hành chính có sai sót các địa phương đều bị lúng túng, không biết xử lý như thế nào cho phù hợp và đúng Luật.
Thứ hai: Xem xét xử lý quyết định xử phạt hay xem xét, xử lý toàn bộ quá trình về xử phạt vi phạm hành chính có sai sót.
Dưới góc độ này thì Luật quy định cũng không rõ ràng nên không có cách hiểu và vận dụng thống nhất với nhau và mỗi địa phương, mỗi đơn vị đều áp dụng biện pháp xử lý theo một cách khác nhau. Bởi vì mỗi địa phương, mỗi đơn vị đều có cách giải thích theo quan điểm riêng sau đây:
Quan điểm thứ nhất: Theo quy định của Luật thì: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có trách nhiệm phát hiện quyết định về xử lý vi phạm hành chính do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót và phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền”. Như vậy, Luật chỉ đề cập đến việc phát hiện “quyết định về xử lý vi phạm hành chính có sai sót” mà không đề cập đến toàn bộ quá trình xử lý vi phạm hành chính theo các trình tự, thủ tục như việc lập biên bản vi phạm hành chính, thủ tục xác minh, thủ tục giải trình (nếu thuộc trường hợp giải trình theo quy định)…. Như vậy trong trường hợp này người có thẩm quyền chỉ cần xem xét quyết định xử phạt vi phạm hành chính đã được ban hành để có biện pháp xử lý. Nếu như, quyết định xử phạt có sai sót thì người có thẩm quyền mới áp dụng các biện pháp quy định tại Khoản 3, Điều 18 của Luật để giải quyết, còn nếu như hình thức, nội dung của quyết định xử phạt không có sai sót thì không cần xem xét đến toàn bộ quá trình xử lý trước khi ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là đúng với tinh thần của Luật.
Quan điểm thứ hai: Đa số ý kiến thống nhất trong trường hợp này, Luật quy định xem xét “quyết định về xử lý vi phạm hành chính có sai sót” là không đầy đủ mà cần phải xem xét toàn bộ quá trình xử lý vụ việc. Nghĩa là phải xem xét đến trình tự trước khi ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính từ thủ tục kiểm tra, lập biên bản hành chính, thủ tục xác minh, thủ tục giải trình……cho đến khi ra quyết định xử phạt. Bởi vì, quyết định xử phạt vi phạm hành chính là kết quả cuối cùng, là “sản phẩm” có được trên cơ sở căn cứ vào kết quả của quá trình thực hiện các thủ tục. Do đó, nếu quá trình này thực hiện không đúng theo quy định của Luật thì dù cho quyết định xử phạt có đúng về nội dung, hình thức, thẩm quyền thì quyết định đó cũng không đảm bảo tính hợp pháp mà cần phải xử lý. Trường hợp này, không chỉ xử lý quyết định xử phạt vi phạm hành chính đã ban hành mà cần phải xử lý toàn bộ quá trình thực hiện các thủ tục. Tuy nhiên, Luật và các văn bản hướng dẫn cũng chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, cách thức xử lý nên thực tiễn các địa phương, đơn vị cũng không áp dụng cách xử lý như thế nào cho phù hợp và đúng Luật.
Thứ ba: Việc áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền được thực hiện theo trình tự, thủ tục như thế nào?
Như nội dung đã phân tích nêu trên và theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành thì trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định rất chặt chẽ, đòi hỏi tất cả các chủ thể thực hiện phải tuân thủ đúng quy định này. Nhìn chung, để xử lý một vụ việc xử phạt vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền phải tuân thủ theo quy trình, thủ tục khép kín như sau:
Khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính đang diễn ra, công chức đang thi hành công vụ phải thực hiện các biện pháp theo quy định của pháp luật để buộc chấm dứt ngay hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm; Tiến hành lập Biên bản vi phạm hành chính (trừ trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản không phải lập biên bản vi phạm hành chính); Xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính; Xác định giá trị tang vật vi phạm hành chính để làm căn cứ xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt; Tiến hành thực hiện thủ tục giải trình (nếu thuộc trường hợp có quyền giải trình); Chuyển hồ sơ vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm để truy cứu trách nhiệm hình sự (và/hoặc) chuyển hồ sơ vụ vi phạm đến người có thẩm quyền để xử phạt vi phạm hành chính; Ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính; Tống đạt quyết định xử phạt vi phạm hành chính cho cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính để thi hành.
Như vậy, nếu qua kiểm tra, người có thẩm quyền phát hiện một trong những trình tự, thủ tục này có vi phạm, sai sót thì người thẩm quyền có quyền hủy bỏ toàn bộ các tài liệu, hồ sơ đã được xác lập để làm cơ sở cho việc xử phạt hay chỉ hủy bỏ, bổ sung những tài liệu có vi phạm. Đồng thời, việc sửa đổi, bổ sung để khắc phục những sai sót này do người thi hành công vụ lập biên bản vi phạm hành chính hoặc người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính hay là thủ trưởng của những người này xử lý các sai sót nói trên. Trình tự, thủ tục này được căn cứ theo quy định nào, đến thời điểm này chưa có văn bản hướng dẫn hoặc quy định nên thực tiễn thi hành địa phương, đơn vị không thể xử lý.
Thứ tư: Biện pháp ban hành mới không phù hợp về thẩm quyền xử phạt.
Theo quy định tại Chương II, Phần thứ hai của Luật Xử lý vi phạm hành chính thì thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của những người có chức danh cụ thể được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51. Điều này, có nghĩa là chỉ những người có chức danh cụ thể được Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định trong từng điều, khoản (kể cả các chức danh được giao quyền) thì mới có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Còn những chức danh Luật không quy định thì không có thẩm quyền xử phạt cho dù người đó là thủ trưởng trực tiếp của những người có thẩm quyền xử phạt. Trường hợp này thường rơi vào chức danh Giám đốc, Phó Giám đốc các Sở chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Theo quy định tại Khoản 2, Điều 46 của Luật thì Chánh thanh tra Sở có thẩm quyền: “Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 50% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng không quá 50.000.000 đồng; Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có giá trị không vượt quá mức tiền phạt được quy định tại điểm b khoản này; Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này”. Đồng thời, tại Khoản 5 của Điều này Luật cũng quy định: “Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp sở, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của cơ quan quản lý nhà nước được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt theo quy định tại Khoản 2 Điều này”. Như vậy, trong trường hợp này, đối với các chức danh Giám đốc, Phó Giám đốc các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính với tư cách là Trưởng Đoàn thanh tra chuyên ngành. Nếu không phải là Trưởng Đoàn thanh tra chuyên ngành thì những người này, về nguyên tắc của Luật thì không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho dù những người này là thủ trưởng trực tiếp của chức danh Chánh Thanh tra cấp sở.
Tuy nhiên, trong thực tế thì có trường hợp Chánh Thanh tra cấp sở thông qua chức năng thi hành công vụ của mình theo quy định, phát hiện hành vi vi phạm hành chính và tiến hành ra Quyết định xử phạt hành chính đối với cá nhân, tổ chức theo thẩm quyền do Luật định đối với chức danh Thanh tra. Nếu Quyết định xử phạt vi phạm hành chính này của Chánh Thanh tra có sai sót cần phải xử lý theo quy định tại Khoản 3, Điều 18 thì Giám đốc (hoặc Phó Giám đốc Sở) không thể ban hành văn bản mới để xử phạt cá nhân, tổ chức đã có hành vi vi phạm vì trong trường hợp này Giám đốc (hoặc Phó Giám đốc Sở) không có thẩm quyền xử phạt vì không phải là cuộc thanh tra chuyên ngành. Như vậy, trong trường hợp này Giám đốc (hoặc Phó Giám đốc Sở) có được quyền ra Quyết định hủy bỏ Quyết định của Chánh thanh tra hay không thì Luật cũng không quy định rõ. Đồng thời nếu không ra quyết định xử phạt thì bỏ lọt hành vi vi phạm pháp luật, còn nếu ban Quyết định thì trái thẩm quyền vì trường hợp này không thuộc trường hợp Giám đốc (hoặc Phó Giám đốc Sở) có thẩm quyền xử phạt theo quy định.
Từ những bất cập, vướng mắc nêu trên trong thực tiễn thi hành biện pháp xử lý những sai sót trong việc ban hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Khoản 3, Điều 18 của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, khi phát hiện có sai sót trong việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, các địa phương gần như “bỏ ngỏ” vấn đề xử lý nên phát sinh tình trạng khiếu nại của cá nhân, tổ chức hoặc không thể tổ chức thi hành Quyết định dẫn đến tình trạng tồn đọng, kéo dài hoặc không thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đã ban hành. Với vai trò được Chính phủ giao thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xử lý vi phạm hành chính, hy vọng rằng, từ những nội dung này Bộ Tư pháp sớm có những cơ chế hướng dẫn cụ thể nhằm tháo gỡ những vướng mắc như đã nêu trên, góp phần vào công tác đấu tranh phòng chống hành vi vi phạm pháp luật của các địa phương./.
Lê Kim Chinh