1. Đặt vấn đề
Xây dựng và thực thi pháp luật là hai mặt hoạt động cơ bản của nền quản trị quốc gia. Chúng ta chỉ có thể xây dựng và thiết lập nền quản trị quốc gia hữu hiệu khi cả hoạt động xây dựng pháp luật và hoạt động thực thi pháp luật đều hiệu quả.
Mặc dù vậy, với Việt Nam, nền quản trị quốc gia vẫn còn không ít vấn đề, mà trước hết là các vấn đề trong hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó có việc xây dựng các đạo luật. Theo các nhà nghiên cứu ở Việt Nam, dù có những bước cải thiện nhất định trong những năm gần đây, nhưng chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật vẫn chưa đạt yêu cầu; tính khả thi trong các quy định của văn bản luật còn chưa đều, nhiều quy định có tính khả thi thấp, chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn vững chắc. Nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau. Không ít quy định mới chỉ dừng ở việc phản ánh lợi ích cục bộ của ngành, của nhóm lợi ích mà chưa mang lại lợi ích tốt nhất cho xã hội. Tính ổn định, tính minh bạch (rõ ràng), tính dễ tiên liệu của các quy định pháp luật còn hạn chế. Nói gọn lại, chất lượng của pháp luật - sản phẩm của hoạt động xây dựng pháp luật, về nhiều mặt, chưa tương thích với tính chất của một nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chưa đạt được các “chuẩn” của hội nhập kinh tế quốc tế.
Nguyên nhân của tình trạng này thường được các nhà nghiên cứu cho rằng, “cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện”, “năng lực xây dựng pháp luật của các cơ quan nhà nước, trước hết là năng lực lập pháp của Quốc hội vẫn còn bất cập, chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng tăng của xã hội, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền… xây dựng nền kinh tế thị trường… chủ động hội nhập quốc tế.”
Những nhận định như vậy có sự hợp lý nhất định. Luật pháp - với tư cách là sản phẩm của quy trình “sản xuất” (“làm luật”), nếu nó có “lỗi”, có lẽ phải nhìn lại “công nghệ” (quy trình) tạo ra sản phẩm và năng lực của con người tham gia trong quy trình ấy. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, nếu chỉ quy kết sự hạn chế về chất lượng pháp luật cho các nguyên nhân thuộc về quy trình và năng lực của con người tham gia quy trình, có thể còn chưa toàn diện. Bài viết này lập luận rằng, những bất cập trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta còn có thể bắt nguồn từ chính những bất cập trong các quan niệm thịnh hành ở nước ta hiện nay về bản chất của công tác xây dựng pháp luật.
2. Bản chất hoạt động xây dựng pháp luật: những quan niệm thịnh hành ở Việt Nam
Bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật không phải là chủ đề bàn luận mới của giới khoa học pháp lý ở Việt Nam. Sự thực, tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta, trong các khóa giảng thuộc chuyên ngành lý luận nhà nước và pháp luật, chủ đề về “xây dựng pháp luật” đã được giảng dạy cho sinh viên.
Một cách khái quát nhất, xây dựng pháp luật là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội. Nói cách khác, xây dựng pháp luật là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật đã có - tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, hệ thống pháp luật có thể “phình” thêm hoặc “teo” đi. Hoạt động xây dựng pháp luật cũng là hoạt động quyền lực hóa các chuẩn mực xã hội.
Về bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật, không ít nhà khoa học pháp lý ở Việt Nam cho rằng, hoạt động này có 2 khía cạnh cơ bản.
Ở khía cạnh chính trị, xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm “thể hiện ý chí của nhà nước thành pháp luật.” Đây cũng là quá trình “nhận thức và thể hiện các lợi ích của… xã hội,… của nhóm xã hội”.
Ở khía cạnh kỹ thuật pháp lý, xây dựng pháp luật là “quá trình sáng tạo pháp luật… hình thành hệ thống các quy định pháp luật”.
Tổng hợp lại, nhiều nhà khoa học pháp lý cho rằng, xây dựng pháp luật là “một hoạt động kỹ thuật-pháp lý mang tính chính trị”. Xây dựng pháp luật, về bản chất, là hoạt động nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật. Đó là hoạt động “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật”.
Trong thực tiễn ở Việt Nam, xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định. Cụ thể, hiện tại, việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền trung ương được thực hiện theo các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP) còn việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004.
Trên cơ sở những nhận thức chung kể trên, đã có nhà khoa học của Việt Nam đưa ra định nghĩa về việc xây dựng pháp luật như sau:
“Xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định mà chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật.”
3. Những vấn đề cần bàn thêm trong các quan niệm hiện thời
Quan niệm hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật” nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật như một số chuyên gia đã đề cập ở trên, là đúng, nhưng chưa đủ. Phải khẳng định rằng, dù muốn, dù không, chúng ta phải thừa nhận rằng “xây dựng pháp luật” là một quá trình ra quyết định và pháp luật là các quyết định của nhà nước. Nói cách khác, xây dựng pháp luật là quá trình chọn lựa những giải pháp pháp lý để xử lý các vấn đề mà xã hội đang đặt ra, đòi hỏi nhà nước phải có biện pháp ứng phó. Hệ quả của việc chọn lựa các giải pháp này bao giờ cũng đưa tới việc một số loại hành vi nhất định của các chủ thể gây ra các vấn đề mà pháp luật hướng tới để điều chỉnh hoặc giải quyết cần phải được thay đổi. Xây dựng pháp luật, vì thế, là bước khởi đầu trong chuỗi hành vi có chủ đích của các cơ quan có thẩm quyền để thay đổi hành vi ứng xử của những cá nhân, tổ chức, những nhóm cá nhân, tổ chức nhất định trong xã hội.
Việc quan niệm xây dựng pháp luật là một quá trình ra quyết định, sẽ đưa tới nhiều gợi mở quan trọng cho việc nhận diện chính xác hơn những vấn đề trong công tác hoàn thiện pháp luật.
Theo lý thuyết về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể là quyết định hợp lý (tối ưu), nếu người ra quyết định đáp ứng tối thiểu 2 điều kiện sau:
Thứ nhất, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định. Những thông tin này bao gồm: vấn đề mà xã hội đang đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân của vấn đề này là ở đâu? Sự tồn tại của vấn đề này (nếu không được giải quyết) sẽ mang lại những tác hại gì cho xã hội? Ai (nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại đó có đồng đều hay không? Xã hội cần có những giải pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân lực, về hệ thống truyền thông v.v.) như thế nào để giải quyết các vấn đề đó? Nguồn lực giải quyết các vấn đề đó lấy từ đâu?
Thứ hai, người ra quyết định phải có năng lực xử lý các thông tin do tự mình thu thập được hoặc được cung cấp, để nhận diện đúng vấn đề, chọn lựa được giải pháp tối ưu xử lý vấn đề.
Có thể nói, rà soát lại thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta thời gian qua, có thể thấy, cả 2 khía cạnh trên đều có những điểm cần hoàn thiện thêm. Thông tin được cung cấp cho những người ra quyết định (dù đó là những người trong tổ biên tập, Ban soạn thảo, hoặc những người có vị trí hoặc được kỳ vọng là những người phản biện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật), trong không ít trường hợp, còn nghèo nàn, chưa phải là sản phẩm dựa trên những khảo cứu khoa học và khảo sát thực tiễn công phu, bài bản. Người được giao thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, góp ý, thẩm định v.v. đôi khi chưa được trang bị đủ những kỹ năng cần thiết, hoặc không có đủ thời gian, nguồn lực, sự trợ giúp về chuyên môn để hiểu và quyết định các vấn đề đang được đặt ra. Quy trình xây dựng pháp luật hiện tại theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn có sự lẫn lộn giữa khâu “phân tích chính sách” (làm rõ vấn đề cần giải quyết, luận giải và chọn lựa phương án xử lý tối ưu) với khâu “soạn thảo” (diễn dịch ngôn ngữ của chính sách thành ngôn ngữ pháp lý - ngôn ngữ của quy phạm), nên vai trò của những người tham gia quy trình xây dựng pháp luật không rõ ràng. Không ít trường hợp, người không có chuyên môn pháp luật lại đi soạn thảo pháp luật, trong khi người không có chuyên môn về phân tích chính sách lại vẫn phải tiến hành công việc phân tích chính sách.
Ngoài bất cập kể trên trong quan niệm về bản chất hoạt động xây dựng pháp luật, trong giới xây dựng pháp luật ở nước ta, còn có quan điểm cho rằng pháp luật chỉ đơn thuần là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng. Có thể nói, quan điểm này là đúng về mặt nguyên tắc, nhằm đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật, nhưng hiểu máy móc quan điểm này rất có thể dẫn tới tình trạng tầm thường hóa công việc của những người soạn thảo, góp ý, thẩm định và biểu quyết thông qua các văn bản pháp luật cụ thể. Lý do đơn giản là, nếu quan niệm pháp luật chỉ là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, thì dường như, vai trò, trách nhiệm của người làm công tác xây dựng pháp luật (bao gồm người tham gia tổng kết thực tiễn, phác thảo chính sách, soạn thảo, góp ý, thẩm định, biểu quyết thông qua) dễ bị hiểu giản đơn chỉ là làm nhiệm vụ “diễn dịch” chính sách, đường lối đã quyết từ trước rồi biến thành ngôn ngữ pháp lý. Sự thực, đường lối, chính sách của Đảng, nhất là những đường lối, chính sách thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng thường chỉ đề cập tới những quyết sách ở tầm chiến lược. Các chính sách chi tiết, cụ thể thể hiện trong từng quy phạm thường chỉ được hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết pháp luật trong từng lĩnh vực cụ thể, thậm chí, nhiều chính sách cụ thể, chỉ có thể hình thành và hoàn thiện cùng với quá trình nghiên cứu, soạn thảo văn bản. Như vậy, dù muốn, dù không, những người tham gia quá trình xây dựng pháp luật cũng là những người trực tiếp hình thành nên những chính sách, đường lối cụ thể trên cơ sở các quyết sách, đường lối có tính chiến lược mà Đảng đã định hướng, lãnh đạo. Chẳng hạn, với việc xây dựng Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chủ trương của Đảng trong các văn kiện chỉ là cần xây dựng đạo luật về lĩnh vực này theo hướng tăng cường công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Đây là những định hướng có tính chất chiến lược. Các chính sách cụ thể liên quan tới trách nhiệm của doanh nghiệp đối với người tiêu dùng, kiểm soát hợp đồng giao kết giữa doanh nghiệp với người tiêu dùng, trách nhiệm sản phẩm của doanh nghiệp như thế nào thì chỉ có thể hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết thực tiễn về lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và quá trình soạn thảo, góp ý, thẩm định dự thảo Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Trong thực tế, chính những người tham gia soạn thảo, góp ý văn bản lại trở thành những người tham mưu quan trọng cho các cấp ủy Đảng khi việc xây dựng pháp luật cần có sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy Đảng.
Như vậy, tuy nguyên tắc, xây dựng pháp luật là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng là đúng, nhưng cách hiểu, cách vận dụng trong thực tiễn cần linh hoạt, tránh tầm thường hóa vai trò của những người làm công tác soạn thảo, xây dựng các văn bản pháp luật cụ thể. Thực tế cho thấy, dư địa “sáng tạo” chính sách cụ thể trong từng văn bản pháp luật của người tham gia công tác tổng kết thực tiễn, soạn thảo, góp ý, thẩm định và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật còn rất lớn. Những người tham gia công tác xây dựng pháp luật này không đơn thuần chỉ là người diễn dịch đường lối, chính sách đã được quyết định từ trước, từ đâu đó ở bên ngoài quy trình xây dựng pháp luật.
4. Kết luận
Từ những phân tích kể trên, chúng tôi cho rằng, đã đến lúc chúng ta nên làm giàu có thêm quan niệm của chúng ta về bản chất công tác xây dựng pháp luật theo hướng như sau:
- Thừa nhận thêm bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật là một quá trình ra quyết định. Đây là một quá trình ra quyết định tập thể với sự tham gia, can dự của rất nhiều chủ thể có liên quan, trong đó phải kể tới những người làm công tác tổng kết thực tiễn, những người soạn thảo, góp ý, thẩm định, những đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản và những chủ thể có quyền biểu quyết, thông qua văn bản quy phạm pháp luật. Quan niệm này đưa tới gợi ý quan trọng rằng, muốn có văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, ít nhất thông tin đến với người ra quyết định phải đầy đủ và người ở vị trí ra quyết định phải có đủ năng lực xử lý thông tin, có tầm nhìn, bản lĩnh và đạo đức công vụ vì lợi ích chung của xã hội. Tuy nhiên, với tư cách là một quá trình ra quyết định tập thể, nếu việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia trong quy trình không rõ ràng, những người tham gia quá trình xây dựng pháp luật có thể bị chi phối quá mức bởi các nhóm lợi ích trong xã hội. Quan niệm này sẽ giúp chúng ta thấy rõ hơn tầm quan trọng của hoạt động nghiên cứu, hoạch định, phân tích chính sách trước khi trực tiếp bắt tay vào hoạt động quy phạm hóa, viết dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, việc đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tới đây, sự dịch chuyển trọng tâm đầu tư cần đi về phía đề cao công đoạn nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, tham vấn các đối tượng có liên quan để hoạch định và phân tích chính sách thật kỹ trước khi bắt tay vào quy phạm hóa.
- Thừa nhận dư địa sáng tạo của những người tổng kết thực tiễn, người soạn thảo, góp ý, thẩm định và người biểu quyết, thông qua văn bản quy phạm pháp luật trong việc hình thành các chính sách cụ thể trong mỗi quy phạm, mỗi chế định và trong văn bản quy phạm pháp luật. Những người tham gia công tác xây dựng pháp luật này không đơn thuần chỉ là người diễn dịch đường lối, chính sách đã được quyết định từ trước, từ đâu đó ở bên ngoài quy trình xây dựng pháp luật. Quan niệm như thế, những người tham gia công tác xây dựng pháp luật sẽ thấy trách nhiệm của mình lớn hơn trước xã hội và người dân trong mỗi quyết định và ứng xử của mình.
TS. Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp