Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến định. Trong khi tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó. Văn bản quy phạm pháp luật khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Mặt khác, để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn, nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý. Trong đó, tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống [1].
Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là sự phù hợp của văn bản đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức và phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ pháp luật quy định. Tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định.
Còn tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong văn bản là phương án tốt nhất. Văn bản đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội; được sự đồng thuận của mọi người.
Sẽ là lý tưởng nếu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đáp ứng tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Sự hài hòa giữa tính hợp pháp và tính hợp lý là rất quan trọng và cần thiết vì không có gì làm phiền lòng người dân hơn tình cảnh: Hành động hợp lý thì không hợp pháp, mà hợp pháp thì không hợp lý [2]. Do đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật không thể tách rời tính hợp pháp với tính hợp lý mà phải luôn tính đến tính hợp pháp bên cạnh tính hợp lý, tính khả thi của các biện pháp được đề ra trong văn bản đó.
Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng không thể đồng nhất với nhau. Việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng; trong khi đó, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Những biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định khá cụ thể nên dễ nhận biệt. Trong khi đó, thước đo của tính hợp lý đều được rút ra từ những nguyên tắc chung của pháp luật lẫn các quy tắc chung của cuộc sống nên phần nhiều phụ thuộc vào quan điểm cá nhân của mỗi người. Do đó, việc đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật có hợp lý hay không có thể gây ra nhiều tranh cãi hơn so với việc đánh giá tính hợp pháp của nó.
1. Tính hợp pháp và tính hợp lý: Tính nào quan trọng hơn?
Trên cơ sở nguyên tắc pháp chế của hệ thống pháp luật cũng như trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì có thể hiểu, trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi tính hợp lý được đặt ra ngoài khuôn khổ pháp luật, nó cũng không được đón nhận và cũng không được gọi là pháp luật.
Do sự phức tạp của yêu cầu về tính hợp lý nên trên thực tế, khi phải lựa chọn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, chủ thể ban hành thường lựa chọn tuân theo các yêu cầu về tính hợp pháp. Ví dụ, hiện, có nhiều địa phương ban hành những văn bản quy định về các biện pháp nhằm giảm tệ nạn mại dâm trên địa bàn. Tại các văn bản đó, các quy định mới chỉ tập trung vào việc xử lý nặng người bán dâm mà xem nhẹ việc xử lý người mua dâm. Các quy định đó là hợp pháp vì các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đều quy định như vậy nhưng điều đó liệu có hợp lý khi mà có nhiều người lập luận rằng, có cầu thì có cung, không có người mua thì sao có người bán…?
2. Tính hợp lý chịu ảnh hưởng của tính hợp pháp
Giai đoạn năm 2005 - 2007 thế giới và một số tỉnh ở nước ta xuất hiện dịch cúm A H5N1. Trước diễn biến bất thường của dịch cúm gia cầm, một số tỉnh đã ban hành văn bản về việc cấm nuôi, xuất, nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh. Việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh ở thời điểm đó là một trong những biện pháp hiệu quả để chống dịch cúm gia cầm. Và việc ban hành văn bản vào thời điểm này là hợp pháp, phù hợp với yêu cầu chỉ đạo của Chính phủ. Tuy nhiên nếu dịch cúm gia cầm đã hết các văn bản này vẫn còn hiệu lực, nó sẽ không đảm bảo tính hợp lý.
Ngoài ra, trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính giao thông đường bộ hiện hành, việc quy định mức phạt như nhau cho các địa phương không giống nhau là việc làm cần phải xem xét lại. Trong khi mỗi địa phương mỗi khác, miền núi khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị về địa lý, điều kiện kinh tế, tập quán, thói quen, ý thức pháp luật khác nhau. Vì thế, một số thành phố trực thuộc trung ương đã đề xuất Chính phủ cho phép tăng mức xử phạt vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực là việc làm xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn tuy còn có những tranh luận khác nhau nhưng cũng có nhiều ý kiến ủng hộ quan điểm này [3].
3. Sự tác động trở lại của tính hợp lý đối với tính hợp pháp
Năm 2004, khi Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 210/2004/QĐ-UBND về quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Thành phố, tại thời điểm đó, Quyết định đó được cho là có dấu hiệu trái luật vì không phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (Cục Kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp đã có Công văn thông báo cho Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về vụ việc này). Tuy nhiên, cho rằng đây là thủ tục xử phạt được cho là rất mới mẻ, mang tính cách mạng và rất hiện đại nên UBND TP. Hồ Chí Minh đề nghị giữ nguyên hiệu lực của văn bản này. Bởi lẽ, trong quyết định, UBND TP. Hồ Chí Minh không tạo ra các hành vi hành chính, mà chỉ thu thập, củng cố chứng cứ cho vững chắc để xử lý vi phạm thông qua hình ảnh.
Sau đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006 quy định về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng cảnh sát nhân dân trong hoạt động tuần tra, kiểm soát về trật tự, an toàn giao thông được coi là một giải pháp đúng đắn nhằm đáp ứng nhu cầu khách quan trên. Sau đó, Bộ Công an ban hành Thông tư số 11/2007/TT-BCA ngày 31/8/2007 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để các địa phương triển khai việc xử phạt vi phạm giao thông qua hình ảnh. Điều đó cho thấy, từ tính hợp lý có thể góp phần vào việc nhìn nhận, đưa ra khuôn khổ cho tính hợp pháp của vấn đề.
4. Bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, để chấm dứt tình trạng thiếu nhất quán giữa các địa phương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trong văn bản của cấp có thẩm quyền ở trung ương cần đưa ra khung tối đa, tối thiểu. Một số loại hành vi có thể ấn định mức chung cho cả nước, song cũng nên lựa chọn một số loại hành vi giao cho cơ quan nhà nước ở địa phương ấn định mức xử lý cụ thể. Như vậy, hệ thống pháp luật sẽ đảm bảo tính thống nhất, pháp chế và vẫn bảo đảm sự hợp lý, tương thích với điều kiện của địa phương. Bên cạnh đó, cần có sự kết hợp khéo léo giữa tính tổng quát và tính cụ thể trong các văn bản của trung ương nhằm làm cho các văn bản của địa phương có thể áp dụng trực tiếp mà không cần phải bình luận, giải thích hay hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, tăng cường sự tham gia của các cơ quan dân cử, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân địa phương vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể quản lý.
Ngoài ra, tăng cường hơn nữa vai trò của phản biện xã hội. Một chủ trương đúng đắn, một văn bản hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân thì phải xem lại ngay chủ trương, văn bản đó. Có thể văn bản đó đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải có thời gian giải thích, làm rõ; còn nếu dân đúng, cơ quan nhà nước phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Điều quan trọng là văn bản đó hợp pháp, hợp lý nhưng phải hợp cả lòng dân nữa.
Thứ ba, soạn thảo, ban hành văn bản là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý và phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi vì, văn bản quy phạm pháp luật có những yêu cầu rất cụ thể, rõ ràng về tính hợp pháp và trong nhiều trường hợp là cả tính hợp lý. Hiện nay, trình độ chuyên môn, trình độ tham mưu của các cơ quan soạn thảo còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp và hợp lý là điều khó tránh khỏi [4]. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành, thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, phải có cơ chế huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất.
Thứ tư, cấp trung ương cần mạnh dạn phân cấp quản lý cho địa phương, nhằm đề cao tính chủ động sáng tạo của địa phương trong hoạt động chấp hành - điều hành, hạn chế hiện tượng “xé rào” khá phổ biến và tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của các văn bản. Vì rằng, mỗi cấp quản lý có mục tiêu, nhiệm vụ riêng cũng như có những công cụ, phương tiện cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ đó.
Nguyễn Đình Thơ
[1] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008, tr. 334.
[2] Nguyễn Sĩ Dũng, Hợp pháp trước hết phải hợp lý, http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Thoi-su-suy-nghi/7467/Hop-phap-truoc-het-phai-hop-ly.html
[3] Dự thảo Luật Thủ đô đã đề nghị tăng mức xử phạt vi phạm hành chính đối với người vi phạm ở khu vực nội thành
[4] TS. Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra Văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp, Cần lắng nghe xã hội, nếu muốn có văn bản tốt, http://vbqppl.moj.gov.vn/qt/tintuc/lists/thongtinkhac/view_detail.aspx?ItemID=3671.