Luật khiếu nại gồm 8 chương, 70 điều, trong đó: Chương I quy định chung, gồm 06 điều, từ Điều 1 đến Điều 6; Chương II khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, gồm 11 điều, từ Điều 7 đến Điều 17; Chương III giải quyết khiếu nại, gồm 28 điều, từ Điều 18 đến Điều 46; Chương IV khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức, gồm 11 điều, từ Điều 47 đến Điều 58; Chương V việc tổ chức tiếp công dân, gồm 4 điều, từ Điều 59 đến Điều 62; Chương VI trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại, gồm 4 điều, từ Điều 63 đến Điều 66; Chương VII xử lý vi phạm, 02 điều, Điều 67, 68; Chương VIII điều khoản thi hành, 02 điều, Điều 69, 70.
I.Những nội dung cơ bản và những nội dung mới của Luật khiếu nại
1. Về đối tượng của khiếu nại
Theo quy định tại Điều 2 của Luật Khiếu nại thì đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
So với quy định hiện hành thì đối tượng của khiếu nại vẫn được giữ nguyên, điểm khác là cách hiểu về quyết định hành chính. Nếu như trước kia, quyết định hành chính phải là quyết định bẳng văn bản thì hiện nay Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính hiện nay được hiểu rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức quyết định nhưng chứa đựng những quy định đụng chạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp.
Như vậy Quyết định hành chính thuộc đối tượng khiếu nại là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó).
2. Phạm vi điều chỉnh, áp dụng pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005, Luật khiếu nại tiếp tục quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại (Điều 1). Như vậy, so với Luật khiếu nại, tố cáo thì Luật khiếu nại đã quy định rõ hơn về phạm vi điều chỉnh.
Ngoài việc quy định việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài cũng được áp dụng theo Luật Khiếu nại thì còn rất nhiều vấn đề mới đáng quan tâm. Đó là việc khiếu nại và giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước cũng như trong một số cơ quan tổ chức khác.
Tại Khoản 2, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước được áp dụng theo quy định của Luật này. Chính phủ quy định chi tiết khoản này.”. Theo đó, đơn vị sự nghiệp công lập (các cơ sở y tế, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình…) và các doanh nghiệp nhà nước không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước và hoạt động theo những cơ chế tự chủ riêng. Tuy nhiên, các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước hoạt động trên cơ sở lợi ích công và chịu sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nước. Việc tổ chức và hoạt động của doanh nghiêp nhà nước do pháp luật quy định và bản thân quá trình điều hành đơn vị nghiệp, doanh nghiệp nhà nước cũng có những quyết định hành chính, hành vi hành chính. Vì thế, dù đó không phải là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước nhưng có thể áp dụng quy định của Luật Khiếu nại để giải quyết. Do tính chất và hình thức tổ chức của các đơn vị sự nghiệp công lập khá đa dạng nên Chính phủ sẽ có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.
Tại Khoản 3, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Căn cứ vào Luật này, cơ quan có thẩm quyền của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp hướng dẫn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình.”. Theo đó, trong các cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cũng có thể xảy ra các khiếu nại đối với việc thực hiện chính sách pháp luật nói chung hay việc thực hiện các điều lệ, quy chế riêng được áp dụng đối với các thành viên của tổ chức đó. Vì vậy, Luật Khiếu nại quy định các cơ quan có thẩm quyền của các tổ chức này hướng dẫn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình. Việc hướng dẫn này có thể vận dụng các quy định của Luật Khiếu nại đồng thời căn cứ vào tính chất, đặc điểm về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức đó để quy định cho phù hợp.
Tại Khoản 4, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Căn cứ vào Luật này, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ quan khác của Nhà nước quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan mình.”. Theo đó, trong các cơ quan, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ quan khác của Nhà nước (không phải là cơ quan hành chính) cũng có những khiếu nại mang tính chất nội bộ, chủ yếu giữa các cán bộ, công chức về những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích của họ. Căn cứ vào Luật Khiếu nại, các cơ quan này quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan mình.
Tại Khoản 5, Điều 3 của Luật Khiếu nại đã quy định: “Trường hợp luật khác có quy định khác về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì áp dụng theo quy định của luật đó.”. Theo tác giả thì Luật Khiếu nại là văn bản đầy đủ nhất về các vấn đề liên quan đến khiếu nại hành chính và có thể áp dụng chung đối với mọi khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, trong từng ngành, từng lĩnh vực, do tính chất và đặc điểm về tổ chức và hoạt động có khác nhau nên trong các đạo luật chuyên ngành có thể có những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại khác với quy định của Luật Khiếu nại. Trong trường hợp đó thì áp dụng các quy định của luật chuyên ngành đó. Mặc dù vậy những vấn đề mà luật chuyên ngành đó không quy định thì vẫn có thể áp dụng theo Luật Khiếu nại, chẳng hạn về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, trình tự thủ tục giải quyết, nội dung quyết định giải quyết…
3. Trình tự khiếu nại
Trình tự khiếu nại được đổi mới so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Theo quy định của Luật thì khiếu nại lần đầu, người khiếu nại có quyền khiếu nại trực tiếp đến người có quyết định thi hành, hành vi hành chính hoặc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, không nhất thiết phải khiếu nại với người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại như trước đây. Việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án vẫn có thể thực hiện ở bất kì giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại (Điều 7).
4. Việc nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung
Đáp ứng yêu cầu thực tiễn cần giải quyết khiếu nại của nhiều người về cùng một nội dung, Luật khiếu nại đã bổ sung quy định mới về trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung. Theo đó, nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung mà khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp và hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại; người tiếp nhận khiếu nại ghi nhận nội dung khiếu nại. Nếu nhiều người khiếu nại bằng đơn thì đơn phải có chữ ký của những người khiếu nại và phải cử đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại (Khoản 4 Điều 8). Đồng thời, Luật cũng bổ sung quy định về việc ra quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp này tại Khoản 3 Điều 31: “Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận nội dung khiếu nại và căn cứ vào kết luận đó để ra quyết định giải quyết khiếu nại cho từng người hoặc ra quyết định giải quyết khiếu nại kèm theo danh sách những người khiếu nại.”.
5. Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại và của luật sư, trợ giúp viên pháp lý (từ Điều 12 đến Điều 16)
Luật Khiếu nại quy định cụ thể hơn quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và luật sư trên cơ sở kế thừa các quy định còn phù hợp của Luật khiếu nại, tố cáo và bổ sung các quyền, nghĩa vụ này nhằm bảo đảm sự phù hợp với trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Cụ thể là:
- Đối với người khiếu nại, Luật khiếu nại đã quy định người khiếu nại có quyền được ủy quyền cho luật sư, trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Người khiếu nại cũng được biết, đọc, sao chụp, sao chép và xem các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại; được yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại.
- Đối với người bị khiếu nại, có quyền được biết, đọc, sao chụp, sao chép và xem các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình để giao cho người giải quyết khiếu nại; đồng thời phải chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực của pháp luật; bồi thường hoặc bồi hoàn thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra.
- Đối với luật sư, trợ giúp viên pháp lý có quyền tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại; thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại khi được ủy quyền; xác minh, thu thập chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại và cung cấp chứng cứ cho người giải quyết khiếu nại; được nghiên cứu hồ sơ vụ việc, ghi chép, sao chụp những tài liệu cần thiết có trong hồ sơ vụ việc để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
6. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
Kế thừa quy định hiện hành, Luật khiếu nại tiếp tục quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về người có quyết định hành chính, hành vi hành chính, khiếu nại lần hai do Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết lần đầu giải quyết, từ Điều 17 đến Điều 26. Đáng chú ý là Luật đã xác định rõ trách nhiệm giải quyết tranh chấp giải quyết khiếu nại của Chủ tịch tỉnh, Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính.
7. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Trên tinh thần của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 về thụ lý giải quyết khiếu nại; thời hạn, thời hiệu khiếu nại và giải quyết khiếu nại; thẩm tra, xác minh; thu thập tài liệu liên quan... đến việc ra quyết định giải quyết khiếu nại, Luật khiếu nại bổ sung một số quy định mới về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại cho phù hợp với thực tiễn theo hướng đơn giản, công khai, dân chủ, kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại. Đặc biệt là Luật quy định việc gặp gỡ, đối thoại trong trường hợp cần thiết và có thể mời đại diện tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có liên quan tham dự. Đối với những vụ việc phức tạp, trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại, nếu thấy cần thiết người giải quyết khiếu nại có thể thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến làm cơ sở cho việc giải quyết khiếu nại.
8. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
Đây cũng là nội dung mới của Luật khiếu nại. Việc quy định thi hành quyết định giải quyết khiếu nại trong Luật là nhằm đảm bảo các quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện nghiêm chỉnh. Vì vậy, Mục 4 Chương III đã xác định về quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; những người có trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật và việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
9. Về khiếu nại, giải quyết khiếu nại kỷ luật cán bộ, công chức
Để tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật, nhất là khi Luật cán bộ, công chức chưa ra quy định cụ thể về khiếu nại và giải quyết khiếu nại kỷ luật cán bộ, công chức, Luật khiếu nại tiếp tục quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại này. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nền hành chính, đòi hỏi việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại kỷ luật đối với cán bộ, công chức phải theo một trình tự, thủ tục phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý cán bộ, công chức. Vì vậy, thừa kế Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại quy định người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ công chức theo phân cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành. Trường hợp còn khiếu nại tiếp thì người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết. Đồng thời, xác định Bộ trưởng Bộ nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng có quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại (Điều 51).
- Đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỷ luật buộc thôi việc, trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết tiếp theo, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Điều 56). Ngoài ra, Luật khiếu nại cũng có những quy định mới về thời hiệu khiếu nại; hình thức khiếu nại; thời hạn thụ lý và giải quyết khiếu nại; xác minh nội dung khiếu nại; tổ chức đối thoại... (từ Điều 48 đến Điều 58).
10. Việc tổ chức tiếp công dân
Trên cơ sở kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại dành một chương quy định về trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân; quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân; trách nhiệm tiếp công dân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức; trách nhiệm của cán bộ tiếp công dân, người phụ trách trụ sở tiếp công dân, đồng thời giao cho Chính phủ hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.
11. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại
Luật khiếu nại tiếp tục quy định Chính phủ thống nhất quản lý về công tác giải quyết khiếu nại và giao cho Thanh tra Chính phủ giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại. Các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp quản lý nhà nước về khiếu nại trong thẩm quyền quản lý của mình. Cơ quan thanh tra của các bộ, ngành và địa phương chịu trách nhiệm và giúp các bộ, ngành địa phương thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về khiếu nại (Điều 63). Đồng thời, quy định trách nhiệm của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, các cơ quan khác của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội trong công tác giải quyết khiếu nại; việc phối hợp trong công tác giải quyết khiếu nại; việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với công tác giải quyết khiếu nại (Điều 64, 65 và Điều 66).
12. Về xử lý vi phạm
Để các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện nghiêm túc, khắc phục những hạn chế, bất cập trong việc xử lý vi phạm về khiếu nại, Luật khiếu nại tiếp tục quy định việc xử lý vi phạm thành một chương riêng. Theo đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia quan hệ khiếu nại và giải quyết khiếu nại nếu có sai phạm thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỉ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường hoặc bồi hoàn theo quy định của pháp luật.
Ngoài những vấn đề trên, để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, Luật khiếu nại đã lược bỏ việc giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, quy định về khen thưởng... Vì những vấn đề này đã được điều chỉnh trong Luật giám sát, Luật thi đua, khen thưởng và các văn bản pháp luật khác có liên quan.
II. Quyền khởi kiện hành chính của người dân
Nếu như trước đây, việc khởi kiện hành chính tại Toà án chỉ có thể được thực hiện sau khi đã qua bước giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước thì theo Luật Khiếu nại, người khiếu nại có thể lựa chọn và khởi kiện thẳng ra Tòa án, khiếu nại không còn là thủ tục bắt buộc. Quy định này phù hợp với tinh thần của Luật Tố tụng hành chính và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân trong khi thực hiện quyền khiếu kiện của mình.
Tại Luật Khiếu nại không “giới hạn” hoặc “phân loại” các quyết định hành chính, hành vi hành chính để người khiếu nại có thể đưa ra khởi kiện tại tòa hành chính nhưng Luật Khiếu nại cũng đưa ra nguyên tắc người khiếu nại muốn khởi kiện tại tòa án thì phải tuân theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
1. Quyền khởi kiện với quyết định hành chính
Ở đây, tác giả muốn người dân hiểu quyết định hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính là gì trước khi khởi kiện quyết định hành chính đó:
Về khái niệm quyết định hành chính thì tại Khỏan1, Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính đã nêu rõ:
“Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Theo đó, Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
+ Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
+ Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.
2. Quyền khởi kiện với hành vi hành chính
Ở đây, tác giả muốn người dân hiểu hành vi hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính là gì trước khi khởi kiện hành vi hành chính đó:
Về khái niệm hành vi hành chính thì tại Khoản 2, Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính đã nêu rõ:
“… Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.”. Theo Khoản 2, Điều 1 của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính thì:
“Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó và phân biệt như sau:
a) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng do người trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện theo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là hành vi hành chính của người đã thực hiện hành vi hành chính đó;
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 126 của Luật đất đai thì hồ sơ chuyển đổi quyền sử dụng đất nộp tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Ông Nguyễn Văn A đã nộp hồ sơ xin chuyển đổi quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã X theo đúng quy định, nhưng bà Trần Thị C là cán bộ nhận hồ sơ của Ủy ban nhân dân xã X đã trả lại hồ sơ cho ông A và không nêu lý do của việc trả lại hồ sơ đó. Trong trường hợp này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân xã X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C.
b) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện;
Ví dụ: Theo quy định của pháp luật thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H là người có thẩm quyền tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với ông D, nhưng đã ủy nhiệm cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H trực tiếp tổ chức việc cưỡng chế. Trong trường hợp này, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông D là hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H mà không phải là hành vi hành chính của Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H.
c) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, không phụ thuộc vào việc nhiệm vụ, công vụ đó được phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người cụ thể nào trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện;
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 7 của Nghị định số 88/2006/NĐ-CP ngày 29-8-2006 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh thì Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp được thành lập trong địa giới hành chính tỉnh. Doanh nghiệp N đã nộp đầy đủ hồ sơ đăng ký kinh doanh hợp lệ, nhưng quá thời hạn mà pháp luật quy định, Phòng đăng ký kinh doanh không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N. Trong trường hợp này, việc không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N là hành vi hành chính của Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A.
d) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ đã phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện.
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 30 của Luật cư trú thì trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ theo quy định, Trưởng Công an xã, phường, thị trấn phải cấp sổ tạm trú cho hộ gia đình hoặc cá nhân đề nghị. Bà X đã nộp đủ giấy tờ theo quy định đề nghị Trưởng Công an xã N cấp sổ tạm trú, nhưng quá thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ mà Trưởng Công an xã N không cấp sổ tạm trú cho bà X. Trong trường hợp này, việc không cấp sổ tạm trú cho bà X là hành vi hành chính của Trưởng Công an xã N.
Tại Khoản 1, Điều 28 của Luật Tố tụng hành chính đã quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án:
“Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.”.
Theo phân tích trên thì người khiếu nại muốn khởi kiện đang bị vướng về cơ sở pháp lý vì tại Khoản 4, Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính chỉ giải thích: “Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó.”. Do đó, hiện tại thời điểm này cả người khiếu kiện và cơ quan có thẩm quyền giải quyết đều đang lúng túng vì chưa có văn bản nào của cơ quan có thẩm quyền quy định cụ thể, chi tiết quyết định hành chính, hành vi hành chính nào là mang tính nội bộ để loại trừ không được khởi kiện. Hơn nữa, Chính phủ cũng chưa có văn bản nào quy định quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao nên người dân muốn khởi kiện cũng rất khó khăn và cơ quan tòa án cũng không có cơ sở pháp lý cụ thể nào để từ chối thụ lý hoặc chấp nhận thụ lý đơn khởi kiện hành chính. Từ những vấn đề trên đã dẫn đến hệ lụy người dân muốn được tòa án thụ lý đơn thì phải “chạy” hoặc tòa án sẽ tùy tiện suy xét từng trường hợp theo cảm tính và theo “quan hệ” để quyết định thụ lý đơn khởi kiện hay từ chối thụ lý đơn khởi kiện hành chính. Tình trạng này đã và đang diễn ra đáng báo động kể từ ngày 01/7/2011 (là ngày Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực) cho đến nay. Vì nội dung hướng dẫn những vấn đề trên thuộc thẩm quyền của Chính phủ nên tại Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính đã “không được” hướng dẫn những vấn đề này. Chính vì vậy, người dân còn “dài cổ” chờ Chính phủ hướng dẫn để được “đi kiện”.
Thay cho lời kết
Qua bài viết này, tác giả hy vọng người có thẩm quyền quan tâm chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, xử lý quyết liệt cấp dưới trì trệ trong việc chậm ra văn bản hướng dẫn để tháo gỡ cho người dân được thực hiện quyền chính đáng đã quy định trong Luật.
Trên đây là một số nội dung cơ bản và nội dung mới của Luật Khiếu nại (để dễ nghiên cứu, tác giả đã trình bày chữ in nghiêng có gạch chân là nội dung mới) có liên quan đến quyền khiếu nại hành chính và quyền khởi kiện tại tòa án của người dân và để giúp cho người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại tháo gỡ một số vướng mắc, trong bài viết, tác giả đã lồng trong nội dung để trả lời một số câu hỏi bức xúc của đọc giả , chúng tôi rất mong tiếp nhận được sự đóng góp ý kiến xây dựng nghiệp vụ cho Ngành, chia xẻ thông tin, kiến thức hoặc hỏi đáp, thắc mắc về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo địa chỉ của tác giả: Hoàng Quốc Hùng – Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp, Tel: 62739572 & 0913001513 & Email: Hunghq@moj.gov.vn.