Với mục tiêu chính là đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn, đánh giá dự báo tác động pháp luật (viết tắt tiếng Anh là RIA) là một yêu cầu bắt buộc trong hoạt động lập pháp tại nhiều quốc gia có nền tư pháp tiên tiến. Tại Việt Nam, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, yêu cầu về đánh giá dự báo tác động pháp luật trong quy trình lập pháp đã được quy định trong một đạo luật là Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (có hiệu lực ngày 1/1/2009). Ngược lại, bản thân Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (khi còn là dự thảo) cũng đã được tiến hành đánh giá dự báo tác động pháp luật trên phương diện tác động cải thiện luật pháp.
Luật Ban hành VBQPPL dưới góc độ của RIA
Luật Ban hành VBQPPL ra đời năm 1996, được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002. Nhưng, thực tiễn thi hành luật cho thấy để đạt được các mục tiêu cụ thể như: nâng cao chất lượng VBQPPL, đảm bảo tính công khai minh bạch của các chính sách và quy định, thúc đẩy mạnh mẽ quá trình hoàn thiện hệ thống VBQPPL..., thì Luật cần phải được tiếp tục sửa đổi bổ sung. Và, lần sửa đổi này sẽ là một cuộc cải cách quan trọng trong lĩnh vực luật pháp nhằm giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật, củng cố nền pháp trị, nâng cao năng lực hoạch định chính sách của Quốc hội...
Tuy nhiên, khi bắt tay vào sửa đổi, vẫn còn không ít những tranh luận về các giải pháp đối với những nội dung sửa đổi của dự thảo Luật Ban hành VBQPPL. Trong bối cảnh này, đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL có thể giúp tìm ra một cơ sở chung cho các phương án có lợi nhất. Với mục đích đó, Bộ Tư pháp (là cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo luật) đã thành lập Nhóm nghiên cứu gồm một số thành viên của Ban soạn thảo và Tổ Biên tập dưới sự hỗ trợ về phương pháp, kỹ năng đánh giá tác động của ông Scott Jacobs, chuyên gia quốc tế về RIA và cải cách pháp luật. Trong suốt quá trình đánh giá, nhiều phương án lựa chọn cho một số quy định mang tính cải cách quan trọng trong dự thảo luật đã được cân nhắc. Các thông tin về tác động tích cực, tác động tiêu cực của các phương án lựa chọn cũng đã được đưa ra thảo luận.
Đơn cử vấn đề đơn giản hoá hình thức VBQPPL trong dự thảo luật. Hiện nay, hệ thống VBQPPL có đến 23 loại VBQPPL, nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành văn bản, mỗi cơ quan lại được ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Tình trạng này đã làm cho hệ thống VBQPPL trở nên quá phức tạp, không minh bạch, chồng chéo, khó kiểm soát chất lượng và chậm được thi hành. Việc đơn giản hoá các hình thức VBQPPL nhằm đạt các mục tiêu: làm cho hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ tiếp cận và minh bạch, tạo điều kiện thuận lợi cho việc chấp hành, thực hiện và áp dụng pháp luật; đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp trong các VBQPPL; xác định rõ hơn trật tự hiệu lực pháp lý của VBQPPL trong hệ thống pháp luật...
Khi tiến hành đánh giá tác động, Nhóm nghiên cứu đã đưa ra 3 phương án lựa chọn: giữ nguyên hiện trạng (23 loại VBQPPL); theo phương án 1 trong tờ trình Chính phủ tháng 10/2007 (giảm xuống 10 loại VBQPPL mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành một hình thức VBQPPL); theo đề xuất trong báo cáo thẩm ra tháng 10/2007 của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội (giảm xuống còn 14 loại VBQPPL, chỉ giảm bớt hình thức văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng...). Từng phương án đã được Nhóm nghiên cứu đánh giá tác động trên nhiều mặt, nhiều phương diện: khu vực công, khu vực tư nhân, chi phí, lợi ích...Từ đó, cho thấy nếu chọn lựa giải pháp có lợi nhất đối với Việt Nam thì dự thảo Luật Ban hành VBQPPL thì cần phải quy định về việc giảm bớt số loại VBQPPL theo hướng mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL chỉ nên ban hành một hình thức văn bản, trừ Quốc hội ban hành Hiến pháp và Luật
RIA trong Luật Ban hành VBQPPL
Không chỉ được đánh giá tác động pháp luật, Luật Ban hành VBQPPL lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, đã luật hoá những yêu cầu về đánh giá dự báo tác động pháp luật trong quy trình lập pháp. Những yêu cầu này đã được thể hiện qua nội dung các Điều khoản 23,33,34,36,37,42,59,61,63,64 và 68 của Luật.
Theo đó, các cơ quan quản lý Nhà nước khi có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. Cơ quan tổ chức, chủ trì soạn thảo phải tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó, so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi trình dự án luật thì hồ sơ bắt buộc phải có báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản...
Tuy nhiên, tại cuộc Toạ đàm về RIA do Bộ Tư pháp tổ chức mới đây, ông Nguyễn Đức Lam, chuyên gia pháp lý làm việc tại Văn phòng Quốc hội đặt câu hỏi có cần thiết tất cả các luật, pháp lệnh, nghị định đều phải được đánh giá dự báo tác động pháp luật hay không? Nếu như vậy thì đánh giá tác động gì trong các Luật về tổ chức bộ máy Nhà nước như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức TAND...Theo ông Lam, những văn bản không có tác động tới các nhóm trong xã hội thì không cần đánh giá dự báo tác động pháp luật. Do đó, dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (dự kiến được Bộ Tư pháp trình Chính phủ trong tháng 11/2008) cần quy định chỉ có những đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định có tác động tới một hoặc các nhóm trong xã hội, hoặc cả xã hội, hoặc cả nền kinh tế mới phải kèm theo báo cáo đánh giá tác động sơ bộ.
Tiếp đến, là có cần phải áp dụng đánh giá tác động pháp luật đối với các Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hay không? Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ ra Thông tư nhằm quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị định. Như vậy, chúng có phạm vi tác động rất lớn. Vì thế, đánh giá tác động pháp luật cũng cần được áp dụng với cả Thông tư và điều này phải được luật hoá trong dự thảo Nghị định hướng dẫn Luật.
Vấn đề thứ 3 là Điều 23 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 không yêu cầu các kiến nghị về luật, pháp lệnh phải có RIA sơ bộ. Theo ông Nguyễn Đức Lam, quy định như vậy là thiếu hợp lý vì các luật, pháp lệnh được kiến nghị chắn chắn sẽ có tác động khác nhau lên các nhóm đối tượng xã hội. Vì vậy, dự thảo Nghị định cần quy định các kiến nghị về luật, pháp lệnh cũng cần phải có RIA sơ bộ. Lúc đó, các cơ quan có thẩm quyền càng có thêm cơ sở để quyết định đưa vào hay bỏ ra một luật, pháp lệnh khỏi chương trình...
Minh Dương