Việc chuẩn bị, ban hành chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ đã ngày càng trở thành một trong những nhiệm vụ quan trọng được Quốc hội quan tâm nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật, kịp thời phục vụ công cuộc phát triển kinh tế-xã hội. Tuy nhiên, trong thời gian vừa qua, chương trình xây dựng pháp luật cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập thể hiện qua nhiều khía cạnh, dẫn tới khả năng thực thi của chương trình không cao.
BÀI I : ĐI TÌM NGUYÊN NHÂN
Một đạo luật “vắt qua” hai nhiệm kỳ
Qua thống kê sơ bộ, chương trình xây dựng pháp luật (gọi tắt là chương trình) tại 3 khoá Quốc hội vừa qua kết quả chỉ đạt khoảng 60-70% so với dự kiến ban đầu, có nguyên nhân từ việc chương trình quá thiếu tính ổn định. Sự thiếu tính ổn định này thể hiện ở rất nhiều trường hợp. Ví dụ như, chương trình vừa mới được thông qua đã có đề xuất xin bổ sung vào chương trình như trường hợp của các dự án Luật Xuất khẩu lao động, Luật Dạy nghề...Trong khi đó, lại có nhiều văn bản, mặc dù đã được ghi tên trong chương trình nhưng sau đó không thể soạn thảo được hoặc chưa kịp soạn thảo lại phải xin hoãn hoặc xin rút ra khỏi chương trình. Hay, có những văn bản mà quá trình soạn thảo kéo dài quá lâu, từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá này sang nhiệm kỳ Quốc hội khoá khác như các dự án Luật Xây dựng, Luật Thanh niên, Luật Dân tộc...Hoặc, chương trình đã được thông qua, thì cơ quan đề xuất lại có đề nghị thay đổi hình thức của văn bản, có khi từ Nghị định nâng lên thành Pháp lệnh, hoặc từ Pháp lệnh nâng thành luật.
Thực tế cũng cho thấy, có những văn bản thật sự cần thiết cần phải ban hành để kịp thời điều chỉnh những thay đổi của công cuộc đổi mới, điều chỉnh những yêu cầu bức xúc của xã hội thì lại chưa được dự kiến hoặc được ban hành. Trong khi đó, những văn bản chưa thực sự cần thiết, không có ý nghĩa thực tiễn trong đời sống xã hội lại được đưa vào chương trình...
Bốn nguyên nhân
Tại buổi Toạ đàm về việc lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ diễn ra mới đây, TS Dương Đăng Huệ, Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự-Kinh tế đã chỉ ra 4 nguyên nhân dẫn tới những tồn tại, hạn chế trong hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm của Chính phủ. Nguyên nhân đầu tiên được ông Huệ nói tới là những điểm hạn chế của các quy định pháp luật hiện hành về công tác lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật. Cụ thể, hiện nay cơ sở pháp lý cho việc lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ chủ yếu được quy định trong một số văn bản luật như Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành 2 luật trên. Bên cạnh mặt tích cực, hành lang pháp lý này cũng đã cho thấy nhiều bất cập.
Đó là, các văn bản hiện hành chưa quy định được cơ chế phát huy sự tham gia rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào việc kiến nghị xây dựng VBQPPL; thiếu quy định cụ thể nội dung xây dựng các tiêu chí trong bản thuyết minh dự kiến xây dựng VBQPPL; trình tự, thủ tục lập dự kiến xây dựng VBQPPL ở các Bộ, ngành cũng chưa được quy định cụ thể nên quá trình thực hiện còn thiếu thống nhất, trách nhiệm của các đơn vị phối hợp không rõ ràng...Đặc biệt, cơ sở pháp lý của hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ hiện nay đang rất thiếu quy định rõ ràng chặt chẽ về việc điều chỉnh chương trình xây dựng pháp luật. Thủ tục điều chỉnh chương trình quá đơn giản khiến cho các Bộ, ngành không coi trọng công tác lập dự kiến xây dựng pháp luật, dẫn đến sự tuỳ tiện bổ sung, hoặc rút ra các dự kiến xây dựng pháp luật trong chương trình.
Hai nguyên nhân tiếp đến dẫn tới những tồn tại, hạn chế trong hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng pháp của Chính phủ đều liên quan đến yếu tố con người. Sự nhận thức của một số cán bộ lãnh đạo Bộ, ngành và cán bộ pháp chế vẫn còn chưa đúng về tầm quan trọng của việc lập dự kiến chương trình dẫn tới việc huy động các nguồn nhân lực, vật lực và tài lực cho công tác này bị hạn chế. Bên cạnh đó, sự yếu kém về năng lực (pháp luật hoặc chuyên môn) của đội ngũ cán bộ làm công tác dự kiến chương trình xây dựng pháp luật cũng là yếu tố cản trở không nhỏ.
Cuối cùng, là vấn đề kinh phí cho việc lập dự kiến chương trình. Hiện nay, rất nhiều các Bộ ngành đang kêu ca về việc kinh phí cho các hoạt động khảo sát, nghiên cứu đề đề xuất một dự án VBQPPL là quá ít ỏi. Thậm chí, có nơi kinh phí cho hoạt động này còn không chi được vì việc lập dự kiến chương trình pháp luật không có mục chi như các đề tài khoa học khác (!). Tương tự, khi Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ xem xét đề xuất của các Bộ ngành cụ thể để tiến tới lập dự kiến chương trình chung, thì những hoạt động này cũng “rơi” nốt vào tình trạng không kinh phí. Để khắc phục, giải pháp tình thế là phần kinh phí ít ỏi mà Quốc hội dành cho Bộ Tư pháp, để hỗ trợ tham gia xây dựng, thẩm định luật, pháp lệnh phải “gồng mình” san sẻ.
BÀI II : ĐỀ CAO VAI TRÒ CỦA TỔ CHỨC PHÁP CHẾ
Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 - đạo luật xương sống của công tác lập dự kiến xây dựng chương trình pháp luật của Chính phủ, đang tiến dần đến ngày có hiệu lực. Trong khuôn khổ buổi Toạ đàm về việc lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ diễn ra ở Bộ Tư pháp mới đây, đã có rất nhiều ý kiến kiến nghị hoàn thiện quy trình lập dự kiến thể hiện qua việc đóng góp cho các nội dung của Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật
Thực tiễn công tác lập dự kiến xây dựng chương trình luật, pháp lệnh cho thấy, tính cục bộ và ý chí chủ quan của Bộ, ngành có ảnh hưởng không nhỏ tới quy trình rất nhiều quy trình lập dự kiến xây dựng chương trình. Các ý kiến tại buổi Toạ đàm cho thấy để có thể hạn chế được tính cục bộ, ý chí chủ quan của Bộ ngành trong công tác lập dự kiến xây dựng chương trình thì cần phải có quy định cụ thể, thống nhất về quy trình lập dự kiến cho các Bộ, ngành, trong đó đề cao vai trò của tổ chức pháp chế. Mặt khác, việc điều chỉnh chương trình cũng phải được “thiết quân luật” chặt chẽ hơn để hạn chế việc các Bộ, ngành tuỳ tiện “ra - vào” các dự kiến xây dựng pháp luật trong chương trình như hiện nay.
Tiếp tục khẳng định vai trò của pháp chế
Hiện nay, việc lập dự kiến xây dựng VBQPPL hầu như đã được giao cho tổ chức pháp chế thực hiện nhưng do chưa có quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập dự kiến chương trình nên quá trình thực hiện còn thiếu thống nhất thể hiện ở chỗ vai trò, trách nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ, ngành và trình tự, thủ tục trong quá trình lập dự kiến xây dựng pháp luật là không rõ ràng.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 không quy định việc lập dự kiến xây dựng pháp luật tại các Bộ, ngành, nhưng trên cơ sở thực tế hiện nay và các Nghị định 161/2005/NĐ-CP hướng dấn thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 1996 và sửa đổi năm 2002, Nghị định 122/2004/NĐ-CP về tổ chức pháp chế, dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (gọi tắt là dự thảo Nghị định) cần tiếp tục khẳng định tổ chức pháp chế Bộ, ngành là đơn vị chủ trì, phối hợp với các đơn vị khác trong cơ quan giúp Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm để trình Chính phủ.
Trong toàn bộ quy trình lập dự kiến chương trình thì tổ chức pháp chế là người nhận các đề xuất dựng văn bản do các đơn vị thuộc Bộ, ngành gửi tới, rồi trên cơ sở đó tổng hợp, xây dựng dự kiến chương trình xây dựng pháp luật dài hạn, hàng năm trong lĩnh vực, Bộ, ngành mình quản lý, báo cáo Bộ trưởng và gửi tới Bộ Tư pháp. Trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình, tổ chức pháp chế Bộ ngành cũng được quyền chủ động đề xuất xây dựng văn bản pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực cơ quan mình quản lý trong trường hợp xét thấy cần thiết để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lý.
Chấm dứt sự tuỳ tiện thay đổi chương trình dự kiến
Hiện nay, cơ sở pháp lý của hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ đang rất thiếu quy định rõ ràng chặt chẽ về việc điều chỉnh chương trình xây dựng pháp luật. Thủ tục điều chỉnh chương trình quá đơn giản khiến cho các Bộ, ngành không coi trọng công tác này, dẫn đến sự tuỳ tiện “ra – vào” các dự kiến xây dựng pháp luật trong chương trình.
Cụ thể, Nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định trách nhiệm điều chỉnh dự kiến chương trình xây dựng pháp luật còn không rõ ràng giữa Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ. Hơn nữa, việc Nghị định giao cho Thủ tướng Chính phủ toàn quyền quyết định việc điều chỉnh là cũng không hợp lý, ở chỗ việc lập dự kiến bổ sung văn bản mới vào chương trình cũng cần được quy định đảm bảo yêu cầu như quy trình lập dự kiến thông thường.
Chính vì thế, theo nhiều đại biểu tại buổi Toạ đàm, dự thảo Nghị định cần quy định rõ hơn các trường hợp điều chỉnh chương trình xây dựng pháp luật trên cơ sở kế thừa Nghị định 161. Đồng thời, quy định các Bộ, ngành khi có dự kiến điều chỉnh chương trình xây dựng pháp luật phải đề nghị bằng văn bản đến Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ. Trong trường hợp đề nghị đưa ra khỏi chương trình hoặc điều chỉnh tiến độ soạn thảo văn bản thì phải làm rõ lý do, kết quả triển khai nghiên cứu, soạn thảo văn bản, dự kiến phương hướng và thời gian giải quyết. Trong trường hợp bổ sung mới văn bản pháp luật vào chương trình thì phải thuyết minh rõ ràng và đầy đủ các nội dung theo luật định.
Đối với dự kiến điều chỉnh chương trình, trước khi báo cáo Thủ tướng Chính phủ, trình UBTVQH, Quốc hội, Bộ Tư pháp có trách nhiệm đưa ra Hội đồng (bao gồm đại diện Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, các Bộ, ngành có liên quan đến nội dung văn bản dự kiến ban hành, đại diện tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội...) xem xét, cho ý kiến
Minh Dương