1. Quyền lập pháp
Nhiều quốc gia trên thế giới quy định Quốc hội (nghị viện) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp hoặc thực hiện quyền lập pháp. Hiến pháp của rất nhiều nước dành một chương riêng quy định về những vấn đề cơ bản, chung nhất về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, quy trình lập pháp, quyền trình dự luật của đại biểu quốc hội (nghị sỹ). Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, một số quốc gia ban hành các văn bản như luật tổ chức quốc hội, quy tắc nghị viện, nội quy kỳ họp để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động lập pháp của Quốc hội được thông suốt…Bên cạnh quy định về quyền lập pháp của quốc hội và một phần quy trình làm luật trong Hiến pháp
[1], một số nước quy định cụ thể quy trình làm luật của Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật trong luật nghị viện như Nhật Bản, Thụy Điển, Anh…Ngoài ra, một số nước có luật riêng quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật như Canada (Statutory Instrument Act), Australia (Statutory Law) Azerbaijan, Bulgary, Lào, Moldova, Kyrgyzstan, Trung quốc (Legislation Law). Một số nước quy định rất chi tiết quy trình làm luật trong Hiến pháp như Pháp, Ba Lan, Đức.
Phụ thuộc vào thể chế chính trị, hình thức cấu trúc nhà nước, truyền thống dân tộc, mỗi quốc gia sẽ lựa chọn mô hình nghị viện theo hình thức một viện hoặc hai viện. Thông thường, các nhà nước liên bang thường áp dụng chế độ nghị viện hai viện như Hoa Kỳ, Liên bang Đức, Canada, Australia. Tuy nhiên, một số nước không phải nhà nước liên bang cũng theo chế độ nghị viện hai viện như Nhật Bản…Các nhà nước đơn nhất thường thiết lập chế độ nghị viện một viện như Bulgari, Thụy Điển, Trung Quốc, Lào. Theo số liệu thống kê, trong số 245 nước trên thế giới, có 163 nước và vùng lãnh thổ thiết lập chế độ nghị viện một viện; 82 nước, vùng lãnh thổ có nghị viện hai viện. Hệ thống cơ quan lập pháp theo chế độ nghị viện hai viện hay một viện cũng tác động lớn đến quy trình lập pháp của các quốc gia đó.
Theo quy định của Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới, quyền lập pháp của nghị viện là không hạn chế. Tuy nhiên, ở một số nước, ngoài quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, các cơ quan khác cũng được trao quyền lập pháp hạn chế ở một số lĩnh vực nhất định như trao quyền lập pháp cho cơ quan thường trực của quốc hội như Trung Quốc hoặc Chính phủ theo hình thức phân công hoặc ủy quyền lập pháp. Theo Hiến pháp Trung quốc năm 1982 và trong Luật lập pháp năm 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2015) thì ở Trung Quốc, cả Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền ban hành luật. Quốc hội, với tư cách là cơ quan lập pháp cấp cao nhất của nhà nước, có quyền ban hành, sửa đổi, bãi bỏ các luật cơ bản. Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền thông qua, sửa đổi và bãi bỏ tất cả các luật khác (Điều 67 Hiến pháp, Điều 7 Luật lập pháp). Trái ngược với luật cơ bản, các luật khác chỉ tác động đến một số khía cạnh cụ thể của xã hội.
Ở phần lớn các quốc gia, Quốc hội/nghị viện thực hiện 03 chức năng cơ bản là lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định các công việc quan trọng của đất nước. Để giảm sự xung đột trong quy trình lập pháp, cơ quan lập pháp sẽ tạo ra diễn đàn để thuyết trình, chất vấn, xem xét và chấp nhận các quan điểm khác nhau trong quá trình xem xét, thông qua luật và các quyết sách cơ bản của đất nước.
Ở rất nhiều nước, quy trình lập pháp hết sức phức tạp và kéo dài. Mục đích của việc kéo dài quá trình lập pháp là do tính chất và tầm quan trọng của các văn bản luật có tác động sâu rộng và lâu dài đến các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh nên quy trình lập pháp phải chặt chẽ, nhằm tránh sự sơ sài, thiếu cẩn trọng của nghị viện khi biểu quyết thông qua luật, bảo đảm tính khả thi của luật. Ngoài ra, quy trình lập pháp nhiều bước còn tạo ra sự kiềm chế, đối trọng ngay trong nghị viện, qua đó bảo đảm sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực.
2. Ủy quyền lập pháp
Đa số các quốc gia, Chính phủ có quyền ban hành các văn bản dưới luật để thực thi luật. Chính phủ được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật và tổ chức thi hành pháp luật. Với vai trò là cơ quan thực thi pháp luật, cơ quan hành pháp, ngoài việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật còn có thẩm quyền ban hành các văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, chỉ thị, quy chế) để tổ chức việc thi hành luật. Các nghị định của Chính phủ, thông tư của các bộ chỉ là văn bản hướng dẫn để chấp hành và thi hành luật nên phải căn cứ vào luật và nội dung quy định phải trong phạm vi luật cho phép. Các văn bản này tồn tại vì nội dung của luật trong nhiều trường hợp không thể quy định chi tiết bởi chúng đòi hỏi chuyên môn kỹ thuật nhiều hơn khả năng của cơ quan lập pháp. Những vấn đề này có thể gồm quy định thiết kế riêng để áp dụng được với các đối tượng công chúng cụ thể hoặc đối với các lĩnh vực kinh tế cụ thể; những nội dung thay đổi rất nhanh trong một thời gian ngắn nên không thể dùng luật để điều chỉnh. Luật đã được cơ quan lập pháp thông qua là tối thượng, và các quy định của các văn bản dưới luật phải tuân thủ quy định của luật.
Rất nhiều quốc gia quy định về việc ủy quyền lập pháp cho nhánh hành pháp. Theo điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan, Thượng nghị viện, Hạ nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Tổng thống trong khoảng thời gian không quá một năm. Tổng thống của Cộng hòa Kyrgyzstan, Chính phủ Cộng hòa Kyrgyzstan có thể ủy quyền một phần quyền hạn lập pháp của mình cho các cơ quan cấp dưới, nếu điều này không trái với Hiến pháp và pháp luật của Cộng hòa Kyrgyzstan. Luật ủy quyền quy định cụ thể cơ quan nào sẽ được ủy quyền, quyền hạn cụ thể nào và trong thời hạn bao lâu. Cơ quan được ủy quyền sẽ không có quyền ủy quyền lại cho cơ quan khác.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nước của nước Cộng hòa Azerbaijan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể ủy quyền cho cơ quan khác. Các cơ quan hành pháp của Cộng hòa Azerbaijan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể ủy quyền cho các cơ quan hành pháp cấp dưới. Luật ủy quyền ban hành văn bản ấn định thời hạn của việc ủy quyền và cơ quan được ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền ban hành văn bản pháp luật phải tuân thủ văn bản ủy quyền. Để thực hiện việc chuyển giao quyền, cơ quan được ủy quyền phải gửi văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan ủy quyền trong vòng 24 giờ kể từ thời điểm ban hành văn bản (không tính ngày nghỉ). Cơ quan ủy quyền có thể hủy bỏ hoặc sửa đổi những văn bản pháp luật này. Cơ quan được ủy quyền phải chịu các chi phí của việc ủy quyền từ nguồn ngân sách của họ, trừ khi được quy định khác bởi luật ủy quyền.
Luật lập pháp của Trung Quốc quy định, Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ tùy yêu cầu của tình hình thực tế mà ban hành văn bản pháp quy hành chính về các vấn đề đó, trừ các vấn đề liên quan đến tội phạm và hình phạt, biện pháp cưỡng chế và chế tài tước quyền lợi chính trị hoặc hạn chế quyền tự do của công dân và hệ thống tư pháp. Quyết định ủy quyền phải nêu rõ mục đích, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền, các nguyên tắc mà cơ quan được ủy quyền phải tuân thủ và các vấn đề khác. Cơ quan được ủy quyền phải thực hiện quyền hạn theo đúng mục đích và phạm vi ủy quyền. Thời hạn ủy quyền không quá 5 năm, trừ trường hợp có quy định khác trong quyết định ủy quyền. Trước khi hết thời hạn ủy quyền 6 tháng, cơ quan được ủy quyền phải báo cáo việc thực hiện quyết định ủy quyền cho cơ quan ủy quyền và kiến nghị về việc có ban hành luật có liên quan hay không; nếu việc gia hạn ủy quyền là cần thiết thì có thể đề nghị gia hạn ủy quyền để Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định. Cơ quan được ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan khác. Sau khi văn bản pháp quy hành chính được ban hành theo ủy quyền đã được kiểm nghiệm trong thực tế và khi đủ điều kiện để ban hành luật để quy định về vấn đề đó thì Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội phải kịp thời ban hành luật. Quyết định uỷ quyền nói trên hết hiệu lực ngay sau khi luật được ban hành.
Theo kinh nghiệm của Nhật Bản, trường hợp đặc biệt khi chưa có luật, Nghị viện có thể ủy quyền cho Chính phủ ban hành Nghị định để điều chỉnh, nhưng cần xác định rõ đối tượng, phạm vi ủy quyền.
Ủy quyền lập pháp là vấn đề phổ biến ở Anh. Văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản phái sinh hoặc là văn bản pháp quy. Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc cơ quan công quyền khác được Luật nghị viện cho phép ban hành mà các đạo luật gốc không quy định chi tiết. Tên gọi của các văn bản này có thể là lệnh, quy chế. Việc phân loại và trình tự, thủ tục kiểm soát của nghị viện đối với các loại văn bản ủy quyền lập pháp được quy định trong luật
[2]. Theo thống kê, mỗi năm có trên 1000 văn bản được ủy quyền lập pháp ban hành. Việc ủy quyền lập pháp để ban hành văn bản quy định chi tiết nhằm: (1) để quy định những nội dung quá chi tiết, quá kỹ thuật mà nếu đưa vào luật mẹ thì quá nhiều nội dung; (2) nội dung quy định chi tiết có tính ổn định không cao, nếu đưa vào luật thì với quy trình phức tạp sẽ rất khó thay đổi.
Ở nhiều nước, chính phủ không chỉ có thẩm quyền ban hành các văn bản dưới luật để thực thi luật, mà còn được ủy quyền lập pháp ban hành văn bản trong một số lĩnh vực nhất định. Ở Pháp, để thực hiện chương trình hoạt động của mình, Chính phủ có thể yêu cầu Nghị viện cho phép ban hành Pháp lệnh quy định việc áp dụng trong một thời gian nhất định các biện pháp thông thường thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Các Pháp lệnh này được ban hành sau khi đã đưa ra thảo luận tại Hội đồng Bộ trưởng và sau khi có ý kiến của Toà án hành chính tối cao. Pháp lệnh có hiệu lực ngay khi công bố và đương nhiên hết hiệu lực nếu dự luật phê chuẩn Pháp lệnh đó không được trình lên Nghị viện trong thời hạn mà đạo luật cho phép ban hành Pháp lệnh ấn định.
Hiến pháp các nước khác trao cho cơ quan hành pháp quyền làm luật chỉ trong những trường hợp ngoại lệ, hữu hạn như trong tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, nếu không được Nghị viện phê chuẩn, trong thời hạn nhất định, văn bản đó sẽ bị hủy bỏ như ở Braxin. Ở Croatia, cơ quan lập pháp ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp, nhưng có thể tước bỏ sự ủy quyền đó bất cứ lúc nào.
Ủy quyền lập pháp ở Italia, Đức cũng tương tự nhiều quốc gia khác, việc thực thi chức năng lập pháp không thể được trao cho Chính phủ trừ khi có những nguyên tắc và tiêu chí cho việc này được xác lập và chỉ trong một thời hạn nhất định và vì những mục đích cụ thể. Chính phủ không thể ban hành một sắc lệnh có giá trị như luật nếu Nghị viện không ủy quyền. Tuy nhiên, ở Đức, trong trường hợp khẩn cấp và cấp thiết, nếu Chính phủ ban hành một sắc lệnh tạm thời trong phạm vi trách nhiệm của mình thì sau đó phải trình sắc lệnh này đến Nghị viện để chuyển thành luật. Nếu đang trong thời gian không họp, Nghị viện sẽ triệu tập phiên họp trong vòng 5 ngày kể từ khi một sắc lệnh như vậy được đệ trình. Một sắc lệnh tạm thời sẽ không có hiệu lực ngay từ đầu nếu không được trình lên Nghị viện trong vòng 60 ngày kể từ ngày được ban hành. Nghị viện có thể quy định các quan hệ pháp lý phát sinh từ việc sắc lệnh đó bị bác bỏ.
Chính phủ Liên bang, Bộ trưởng Bộ Liên bang hoặc chính quyền các Bang ở Đức có thể ban hành các văn bản hướng dẫn luật trên cơ sở được ủy quyền bởi một đạo luật. Nội dung, mục đích và phạm vi của ủy quyền được quy định chi tiết trong luật. Mỗi văn kiện hướng dẫn luật phải có một tuyên bố cơ sở pháp lý của nó. Nếu luật quy định rằng thẩm quyền này có thể tiếp tục được ủy quyền, việc ủy quyền tiếp theo như vậy sẽ được thực hiện theo văn kiện hướng dẫn luật. Trừ khi có một luật liên bang quy định khác, cần có sự đồng ý của Thượng nghị viện đối với các văn bản hướng dẫn luật do Chính phủ Liên bang, Bộ trưởng Liên bang ban hành liên quan đến các khoản lệ phí hoặc các nguyên tắc cơ bản cho việc sử dụng các cơ sở bưu chính và viễn thông, các nguyên tắc cơ bản về đánh thuế đối với việc sử dụng các phương tiện đường sắt liên bang, hoặc việc xây dựng và hoạt động của đường sắt, cũng như các văn bản hướng dẫn luật được ban hành phù hợp với các luật liên bang.
Điều 92 Hiến pháp Ba Lan quy định, quy định dưới luật sẽ được ban hành nhằm mục đích thi hành các đạo luật và phải dựa trên cơ sở một sự ủy quyền cụ thể được quy định trong các đạo luật ban hành bởi các cơ quan được quy định trong Hiến pháp. Việc ủy quyền sẽ quy định rõ cơ quan thích hợp để ban hành quy định dưới luật và phạm vi của các vấn đề được quy định cũng như những nguyên tắc chỉ đạo liên quan đến các quy định dưới luật này. Cơ quan được phép ban hành quy định dưới luật không được ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện nhiệm vụ quy định của luật.
Theo điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan, Thượng nghị viện, hạ nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Tổng thống trong khoảng thời gian không quá một năm. Tổng thống của Cộng hòa Kyrgyzstan, Chính phủ Cộng hòa Kyrgyzstan sẽ có quyền ủy thác một phần quyền hạn lập pháp của mình cho các cơ quan cấp dưới, nếu điều này không mâu thuẫn với Hiến pháp và pháp luật của Cộng hòa Kyrgyzstan. Luật ủy quyền quy định cụ thể cơ quan nào sẽ được ủy quyền những quyền hạn cụ thể nào và trong thời hạn bao lâu. Cơ quan được ủy quyền sẽ không có quyền chuyển giao quyền hạn đó cho cơ quan khác. Cơ quan ban hành một văn bản pháp luật trong quá trình thực hiện các quyền hạn được giao sẽ tham chiếu tới một luật hoặc một văn bản pháp luật mà ủy quyền quyền hạn tương ứng cho cơ quan đó.
Đối với Canada, mặc dù Luật và các quy định dưới luật được ban hành độc lập, song chúng liên hệ với nhau theo nhiều cách, cụ thể là Nghị viện ban hành Luật và Luật ủy quyền cho cơ quan hành chính ban hành văn bản quy định chi tiết. Khi xây dựng đề xuất một dự luật có nội dung cho phép ban hành quy định dưới luật, các bộ phải cân nhắc cẩn trọng các vấn đề sau: (1) Ai có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết; (2) Vấn đề nào sẽ được quy định trong dự luật; Vấn đề nào sẽ được quy định trong văn bản dưới luật. Các vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng như ủy quyền lập pháp phải được nêu trong dự luật để các nghị sĩ có cơ hội xem xét và tranh luận. Dự luật cần xây dựng một khuôn khổ để hạn chế thẩm quyền lập quy đối với những vấn đề có thể được giải quyết tốt nhất bằng các quy trình và thẩm quyền làm luật. Quy định về việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết trong luật phải tuân thủ những nguyên tắc sau: (1) Thẩm quyền ban hành quy định chi tiết không được thể hiện bằng các thuật ngữ chung chung không cần thiết; (2) Chỉ quy định một số thẩm quyền lập quy cụ thể đối với những nội dung nhất định đã được giải trình cụ thể trong Bản ghi nhớ gửi Nội các. Cụ thể là cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy định chi tiết phải đảm bảo không đưa ra những quy định làm ảnh hưởng đáng kể tới quyền và tự do cá nhân; liên quan tới những vấn đề quan trọng của chính sách hay nguyên tắc chung; sửa đổi hoặc bổ sung đối với nội dung của văn bản luật đã trao quyền hoặc các luật khác liên quan; loại trừ quyền tài phán thông thường của tòa án; ban hành quy định có hiệu lực hồi tố; ủy quyền lại thẩm quyền lập quy cho cấp thấp hơn; áp một loại lệ phí đối với khoản thu công hoặc đối với công chúng ngoài phí dịch vụ; quy định chế tài đối với các vi phạm nghiêm trọng.
3. Một số đề xuất, kiến nghị đối với Việt Nam
Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta. Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến và lập pháp. Trên thực tế, trong một số trường hợp Quốc hội không thực hiện quyền lập pháp của mình mà ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, Chính phủ ban hành nghị định độc lập (theo khoản 3 điều 19). Ủy quyền lập pháp trong hai trường hợp nêu trên tương đối chặt chẽ vì có quy trình cụ thể, rõ ràng. Riêng việc ủy quyền lập pháp trong việc ban hành văn ban quy định chi tiết còn lỏng lẻo, chưa được thực hiện nghiêm túc. Cụ thể là, trong một số luật, pháp lệnh, việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn còn chung chung, không giới hạn phạm vi, chẳng hạn quy định
“Chính phủ hướng dẫn”, “Chính phủ quy định”, “Chính phủ quyết định”
. Quy định như trên cũng lẫn lộn, không phân biệt giữa “quy định chi tiết” và “hướng dẫn thi hành” nên rất khó kiểm soát chất lượng văn bản quy định chi tiết. Trên thực tế, có vấn đề chưa được nghiên cứu, tổng kết đầy đủ, chưa được đánh giá tác động nên không thể quy định cụ thể phải ủy quyền quy định chi tiết lại cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương quy định. Những nội dung giao quy định chi tiết thường là những vấn đề khó, phức tạp, trong đó không ít vấn đề chưa rõ về quan điểm, tư tưởng chính sách, cần có thời gian để nghiên cứu, soạn thảo hoặc phải xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền. Trong khi đó, thời gian từ khi luật, pháp lệnh được công bố đến khi có hiệu lực thường rất ngắn khoảng từ 5 đến 6 tháng. Do đó, cần nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng để có quy định hợp lý bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của vấn đề ủy quyền lập pháp hiện nay cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương.
Ủy quyền lập pháp như quy định hiện hành hầu như không giới hạn về phạm vi vấn đề ủy quyền, ủy quyền quá rộng cho nhiều chủ thể. Điều này là chưa tuân thủ nguyên tắc hiến định, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, dẫn đến làm xóa nhòa ranh giới phân công quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp.
Từ kinh nghiệm của Canada, Anh, Trung Quốc, Nhật Bản, Pháp, Azerbaijan, Kyrgyzstan và một số nước khác cho thấy, Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của các nước này để quy định chặt chẽ hơn việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Về nguyên tắc, luật phải quy định cụ thể, chi tiết ở mức cao nhất nhằm hạn chế việc phải ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết đối với những vấn đề có thể được giải quyết tốt nhất bằng các quy định của luật. Để kiểm soát sản phẩm đầu ra của ủy quyền lập pháp đối với việc ban hành văn bản quy định chi tiết, việc ủy quyền lập pháp cần tuân thủ các nguyên tắc và đáp ứng các yêu cầu sau:
- Chỉ quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết đối với những nội dung nhất định đã được giải trình trong quy trình xây dựng chính sách. Cụ thể là cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy định chi tiết phải đảm bảo không đưa ra những quy định ảnh hưởng đáng kể đến quyền và tự do cá nhân; sửa đổi hoặc bổ sung đối với nội dung của các luật đã trao quyền hoặc các luật khác có liên quan; ban hành quy định có hiệu lực trở về trước; ủy quyền lại thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật cho cấp thấp hơn.
- Luật và các văn bản quy định chi tiết có mối quan hệ qua lại với nhau, do vậy cần được xây dựng cùng nhau. Tùy thuộc vào tình hình cụ thể, quy định chi tiết có thể được soạn thảo cùng thời điểm với dự án luật hoặc ngay sau khi được luật trao quyền. Tuy nhiên, khi trình dự án luật không nhất thiết phải trình đồng thời văn bản quy định chi tiết vì thực tế chứng minh quy định về việc trình đồng thời văn bản quy định chi tiết là không khả thi, rất hình thức và nhiều nội dung của văn bản quy định chi tiết có sự thay đổi rất lớn. Để khắc phục bất cập hiện này, cơ quan trình cần có một bản tóm tắt nội dung dự kiến quy định chi tiết ngay thời điểm soạn thảo dự án luật, pháp lệnh để đảm bảo tính nhất quán với dự thảo luật, pháp lệnh. Khi ban hành văn bản quy định chi tiết, cần đảm bảo quy định đó phù hợp với thẩm quyền được trao theo Luật hiện hành.
- Quy định về việc ủy quyền xây dựng và ban hành quy định chi tiết không được thể hiện bằng các thuật ngữ chung chung như Chính phủ hướng dẫn điều này để tránh nhầm lẫn với thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ để thi hành luật, pháp lệnh. Việc ủy quyền lập pháp, nếu cần thiết thì xây dựng nghị quyết của Quốc hội quy định về trình tự, thủ tục, nguyên tắc, phạm vi của ủy quyền lập pháp. Nếu không ban hành quy định riêng về ủy quyền lập pháp thì ngay trong các luật, quy định về ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết phải nêu rõ mục đích, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền, các nguyên tắc mà cơ quan được ủy quyền phải tuân thủ và các vấn đề khác để tránh lạm quyền. Cơ quan được ủy quyền phải thực hiện quyền hạn theo đúng mục đích và phạm vi ủy quyền. Các vấn đề về ủy quyền lập pháp (giao quy định chi tiết) phải được nêu trong dự thảo luật để các đại biểu Quốc hội có cơ hội xem xét và tranh luận. Các ủy ban của Quốc hội phải xem xét rất kỹ lưỡng để hạn chế việc ủy quyền lập pháp đối với những vấn đề có thể được giải quyết bằng quy định của luật. Cơ quan được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết phải gửi văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan ủy quyền trong vòng 24 giờ kể từ thời điểm ban hành văn bản. Cơ quan ủy quyền có thể đề nghị cơ quan ban hành văn bản quy định chi tiết sửa đổi văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh để phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
- Trong quy định về ủy quyền lập pháp, cần mở rộng hơn phạm vi ủy quyền cho cơ quan hành pháp được quyết định thời điểm có hiệu lực của các điều, khoản được giao quy định chi tiết. Theo đó, các điều, khoản được quy định chi tiết chỉ có hiệu lực khi các điều khoản chi tiết có hiệu lực.
- Khi ủy quyền cho nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết như các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương thì cơ quan chủ trì soạn thảo cần kèm theo hướng dẫn chi tiết về nội dung, phạm vi quy định chi tiết để tránh sự thiếu thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
- Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thì cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc ban hành văn bản quy định chi tiết, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết, chất lượng của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo về tiến độ và những khó khăn, vướng mắc trong việc xây dựng văn bản quy định chi tiết.
Tóm lại, việc ủy quyền lập pháp là cần thiết và được quy định rất chặt chẽ trong quy trình lập pháp các nước và Việt Nam không phải là ngoại lệ. Ngoài các vấn đề nêu trên, cũng cần quan niệm lại vấn đề có tính nguyên tắc là luật, pháp lệnh phải quy định chi tiết, cụ thể ở mức tối đa. Trong bối cảnh nước ta đang trong quá trình chuyển đổi, có những quan hệ xã hội chưa được định hình rõ nét, chưa thực sự ổn định thì việc luật quy định quá chi tiết, cụ thể là không phù hợp, một mặt gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành của Chính phủ, đồng thời làm tăng nhu cầu phải sửa đổi, bổ sung, tốn kém tiền bạc và công sức, góp phần làm cho hệ thống pháp luật càng thêm thiếu ổn định. Do vậy, cần có sự mềm dẻo, linh hoạt trong quy định về ủy quyền lập pháp để phù hợp với thực tế và trình độ lập pháp hiện nay ở nước ta. Tuy nhiên, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng không được buông lỏng việc kiểm soát ủy quyền lập pháp trong xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh mà cần phải có cơ chế kiểm soát chặt chẽ và hiệu quả hơn.
Ths.Bùi Thu Hằng - Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật
[1] Một số nước quy định rất cụ thể quy trình lập pháp trong hiến pháp như Pháp, Ba Lan.
[2] The Statustory Instruement Act 1946