1. Vị trí, vai trò của hương ước, quy ước trong quản lý xã hội tại cộng đồng dân cư
Hương ước, quy ước, hiểu theo nghĩa chung nhất, là những quy phạm xã hội chứa đựng các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thỏa thuận, tự nguyện xây dựng nên để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân trong cộng đồng dân cư nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa tốt đẹp của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần duy trì trật tự trong cộng đồng dân cư. Hiện nay, hương ước vẫn được duy trì tại nhiều nước, nhất là ở châu Á như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản...
Dưới góc độ pháp lý: Hương ước, quy ước được coi là một công cụ quan trọng góp phần quản lý xã hội trong phạm vi thôn, làng Việt Nam từ nhiều thế kỷ qua. Xét về mặt lịch sử ra đời, hương ước, quy ước xuất hiện từ thế kỷ XV, được quy định lần đầu tiên dưới triều vua Lê Thánh Tông; được các chế độ phong kiến Việt Nam sau đó và thực dân Pháp duy trì để quản lý làng xã, cộng đồng dân cư (hương ước được thừa nhận và tồn tại song song với pháp luật của Nhà nước). Sau cách mạng tháng Tám (1945), do quan niệm hương ước, quy ước không còn thích hợp với xã hội mới nên Nhà nước ta không đề cập đến việc xây dựng, thực hiện hương ước. Khi đất nước ta thực hiện chủ trương đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu bảo vệ, duy trì các phong tục tập quán, giá trị văn hóa tốt đẹp đang được phục hồi cũng như xóa bỏ các hủ tục, tệ nạn nảy sinh, Đảng ta đã chủ trương xây dựng, thực hiện hương ước mới trong nhiều văn kiện
[1].
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay, vai trò của hương ước, quy ước vẫn được khẳng định. Bên cạnh pháp luật, hiện nay, hệ thống các quy phạm xã hội ở nước ta hiện nay còn bao gồm: quy phạm đạo đức, phong tục, tập quán, hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư, tổ chức xã hội và tổ chức tôn giáo… Tuy các quy phạm xã hội không mang tính cưỡng chế cao như quy phạm pháp luật, song nó vẫn có giá trị bởi có sự kết hợp giữa cưỡng chế với sự tự nguyện, xử phạt với giáo dục, răn đe với thuyết phục. Thực tế xây dựng và phát triển nông thôn ở nước ta trong những năm qua đã chứng minh rằng, nếu chỉ sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội - dân sự ở nông thôn thì chưa đầy đủ và không đạt hiệu quả. Việc xóa bỏ hương ước, quy ước là đã bỏ qua một nét văn hóa truyền thống, hạn chế sự phát triển thuần phong mỹ tục, để lại những khoảng trống mà pháp luật cho dù có hoàn thiện đến mấy cũng không thể bao quát hết được. Đồng thời, hương ước, quy ước còn là một trong những hình thức để thực hiện quyền dân chủ của nhân dân ở cơ sở, tạo điều kiện để nhân dân thể hiện ý chí, tham gia giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước – một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chính vì vậy, để việc quản lý xã hội đạt hiệu quả cao, phản ánh đầy đủ tính chất của một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi chúng ta phải thực hiện tốt việc kết hợp giữa pháp luật với hệ thống các thiết chế xã hội khác, trong đó có hương ước, quy ước.
Dưới góc độ văn hóa: Hương ước, quy ước góp phần bảo tồn, phát huy những giá trị văn hóa truyền thống tốt đẹp của gia đình và dân tộc (truyền thống hiếu nghĩa, đạo làm con, truyền thống hiếu học…), bảo vệ thuần phong mỹ tục, tinh thần tương trợ, tương thân tương ái …Đặc biệt trong bối cảnh toàn cầu hóa, đứng trước yêu cầu hội nhập quốc tế sự ảnh hưởng và giao lưu văn hóa ngày càng mạnh mẽ. Cùng với việc giao lưu văn hóa là quá trình gìn giữ những nét văn hóa riêng của dân tộc. Nếu không có những công cụ để bảo tồn giá trị văn hóa của mình, chúng ta có thể mất bản sắc. Bản sắc của Việt Nam là sự đa dạng văn hóa của các vùng miền khác nhau. Bảo tồn bản sắc Việt Nam nghĩa là bảo tồn các nét văn hóa đa dạng cùng từng vùng, từng miền, từng làng, từng tộc người. Một cách thức hiệu quả để bảo tồn sự đa dạng văn hóa đó chính là xây dựng hương ước, quy ước thành công cụ gìn giữ những nét văn hóa riêng, là một lá chắn để thanh lọc những độc tố của các kiểu sống ngoại lai khi được du nhập vào Việt Nam.
Về mặt thực tiễn: Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, hiện nay, trong số 125.083 thôn, làng được rà soát trên cả nước, có 109.698 bản hương ước, quy ước đã được phê duyệt, chiếm 87,7%.
[2] Việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của thôn, làng trong thời gian qua đã đem lại những kết quả thiết thực đối với công tác quản lý xã hội tại cộng đồng dân cư, góp phần đưa pháp luật, chủ trương, chính sách của Nhà nước đi vào cuộc sống; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; giữ gìn, phát huy truyền thống tập quán tốt đẹp của cộng đồng dân cư ở cơ sở; bài trừ các hủ tục lạc hậu; hình thành giá trị chuẩn mực xã hội phù hợp với truyền thống, bản sắc của địa phương; phát huy và mở rộng dân chủ ở cơ sở.
2. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước
Không phải đến bây giờ chúng ta mới đặt ra vấn đề có cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước hay không? Từ Nghị quyết số 05-NQ/HNTW Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 10/6/1993 về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội ở nông thôn, hương ước, quy ước được thừa nhận trở lại và trở thành một công cụ hữu hiệu trong thể chế quản lý ở nông thôn và đưa ra chủ trương
“Khuyến khích xây dựng và thực hiện các hương ước, các quy chế về nếp sống văn minh ở các thôn xã”. Đây là nền móng cho việc xây dựng hệ thống thể chế về hương ước, quy ước. Ngày 18/02/1998, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 30/CT-TW về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, trong đó đặt ra yêu cầu tăng cường công tác quản lý nhà nước đối với việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước. Thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước (Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT - CP- UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 giữa Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ; Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa Thông tin, Ban thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBMTTQVN-UBQGDSKHHGĐ ngày 09/7/2001 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa Thông tin, Ban thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ủy ban quốc gia Dân số Kế hoạch hóa gia đình hướng dẫn bổ sung Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTUMTTQVN; Thông tư 70/2007/TT-BNN ngày 01/08/2007 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn hướng dẫn xây dựng và tổ chức thực hiện quy ước bảo vệ và phát triển rừng tại cộng đồng dân cư thôn). Các văn bản này về cơ bản đã điều chỉnh được nội dung và hình thức thể hiện của hương ước, quy ước, thủ tục soạn thảo, thông qua, phê duyệt, tổ chức thực hiện, sửa đổi, bổ sung hương ước, quy ước, trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân các cấp quản lý việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước... đảm bảo hợp hiến, hợp pháp, tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc xây dựng các thiết chế quản lý tự quản ở nông thôn, điều chỉnh các quan hệ xã hội tại cộng đồng dân cư, thực hiện tối đa tinh thần mở rộng dân chủ ở cơ sở, giúp nhân dân tham gia giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước trong những năm vừa qua cũng bộ lộ nhiều hạn chế: Thực tế vẫn còn tình trạng hương ước, quy ước có nội dung vi phạm pháp luật, còn quy định việc xử phạt trái pháp luật, vi phạm hoặc hạn chế quyền con người, quyền công dân, đã tác động tiêu cực, ảnh hưởng xấu đến dư luận xã hội và hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước bằng pháp luật. Nhiều hương ước, quy ước còn sơ sài về nội dung, sao chép, lặp lại pháp luật và chủ trương chính sách của nhà nước một cách khô khan, chưa thể hiện đặc trưng văn hóa, xã hội, phong tục tập quán, thuần phong mỹ tục của địa phương; việc xây dựng, thực hiện hương ước nhiều nơi còn hình thức, mang tính phong trào; công tác phối hợp, phân công trách nhiệm, nhiệm vụ của các bộ, ngành, địa phương còn chưa rõ. Những hạn chế đó phần nào làm sai lệch bản chất của hương ước, quy ước, làm giảm vai trò, vị trí của hương ước, quy ước với tư cách là một thiết chế tự quản của cộng đồng dân cư, một công cụ để hỗ trợ pháp luật trong quản lý xã hội. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do những tồn tại, hạn chế của hệ thống pháp luật quy định về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg đặt ra các vấn đề có tính nguyên tắc, thể hiện chủ trương, quan điểm mà thiếu các quy phạm pháp luật cụ thể. Quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn xây dựng, thẩm quyền công nhận/phê duyệt hương ước, quy ước trong Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN thiếu chặt chẽ, chồng chéo, mâu thuẫn với Pháp lệnh, Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg (như thủ tục, điều kiện tổ chức Hội nghị cử tri, Hội nghị đại biểu; điều kiện thông qua, giá trị thi hành hương ước, quy ước; thời hạn công nhận/phê duyệt; cơ quan/người có thẩm quyền công nhận/phê duyệt).
Thứ hai, chưa quy định rõ nguyên tắc xây dựng hương ước, quy ước bảo đảm sự tự nguyện thỏa thuận, dựa trên nhu cầu của cộng đồng.
Hương ước, quy ước là công cụ tự quản của cộng đồng dân cư, những quy tắc xử sự trong hương ước, quy ước do cộng đồng dân cư tự nguyện thỏa thuận, thống nhất ý kiến và chủ động tổ chức thực hiện. Vì thế, việc xây dựng hương ước, quy ước phải xuất phát từ nhu cầu của cộng đồng dân cư, pháp luật không áp đặt tất cả cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố phải có hương ước, quy ước mà chỉ định hướng, khuyến khích xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Tuy nhiên, Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg và Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN chưa quy định rõ yêu cầu này thành nguyên tắc cụ thể. Một số văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Trung ương, địa phương có quy định xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước là một trong những tiêu chuẩn để đánh giá, công nhận thôn, tổ dân phố văn hóa, xã đạt chuẩn văn hóa nông thôn mới; xã, phường, thị trấn đạt chuẩn tiếp cận pháp luật (Thông tư số 12/2011/TT-BVHTTDL ngày 10/10/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định chi tiết về tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục, hồ sơ công nhận Danh hiệu “Gia đình văn hóa”; “Thôn văn hóa”, “Làng văn hóa”, “Ấp văn hóa”, “Bản văn hóa”, “Tổ dân phố văn hóa” và tương đương; Thông tư số 17/2011/TT-BVHTTDL ngày 02/12/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định chi tiết về tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục xét và công nhận xã đạt chuẩn văn hóa nông thôn mới; Quyết định 09/2013/QĐ-TTg ngày 24/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở). Để đạt được các danh hiệu trên, nhiều địa phương đã chỉ đạo, triển khai xây dựng hương ước, quy ước hàng loạt, theo phong trào, theo thành tích mà không xuất phát từ nhu cầu thực sự của người dân. Nhiều nơi còn “hành chính hóa” việc xây dựng hương ước, quy ước chưa chú trọng ý kiến của người dân, chưa phát huy quyền làm chủ của nhân dân theo pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở. Do đó, nội dung của hương ước, quy ước không sát với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, không được thực hiện trong thực tế, thậm chí có nơi người dân không biết địa phương mình có hương ước, quy ước. Điều này không những làm mất đi vai trò, ý nghĩa của các bản hương ước, quy ước trong tự quản cộng đồng mà còn gây tốn kém thời gian, công sức xây dựng, thẩm định, công nhận hương ước, quy ước.
Thứ ba, việc cho phép hương ước, quy ước được đề ra biện pháp phạt đối với người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước, quy ước để bảo đảm thực hiện (vi phạm nghiêm trọng có thể áp dụng thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc các biện pháp phạt…) trong Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN chưa rõ, nên thực tế còn nhiều bản hương ước, quy ước quy định hình thức phạt tiền, thậm chí với mức cao hơn mức phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, làm ảnh hưởng đến hiệu lực điều chỉnh của pháp luật.
Thứ tư, chưa có cơ chế để xử lý những hương ước, quy ước có dấu hiệu vi phạm.
Hương ước, quy ước được xây dựng, duy trì để đáp ứng yêu cầu tự quản của cộng đồng dân cư và thực hiện dựa trên nhu cầu tự nguyện, thỏa thuận của cộng đồng. Tuy nhiên, việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước vẫn phải đặt dưới sự quản lý của cơ quan nhà nước để đảm bảo nội dung của hương ước, quy ước không trái chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, không vi phạm, hạn chế quyền con người, quyền công dân. Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg và các văn bản hướng dẫn đã xác định mức độ can thiệp của nhà nước vào quá trình xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước qua các quy định Ủy ban nhân dân cấp xã cho ý kiến vào dự thảo, kiểm tra việc thực hiện; Phòng Tư pháp thẩm định, trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện xem xét, công nhận hương ước, quy ước.
Tuy nhiên, với các quy định này, các cơ quan nhà nước mới chỉ can thiệp, kiểm soát đối với những hương ước, quy ước trong quá trình xây dựng. Còn đối với những hương ước, quy ước đã được công nhận, sau đó mới phát hiện sai phạm thì vẫn chưa quy định cụ thể biện pháp xử lý và trình tự, thủ tục của các biện pháp này nên thực tế gây khó khăn trong việc xử lý các hương ước, quy ước vi phạm.
Thứ năm, chưa rõ về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước.
Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg chưa phân định rõ nhiệm vụ của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trong quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN quy định về nhiệm vụ của cơ quan Tư pháp, cơ quan Văn hóa các cấp ở địa phương còn mâu thuẫn với Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn (Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN, Phòng Tư pháp tham mưu xem xét tính hợp pháp của hương ước, bảo đảm kỹ thuật xây dựng hương ước, Phòng Văn hóa -Thông tin tham mưu bảo đảm các nội dung của hương ước phù hợp với thuần phong mỹ tục và các quy tắc xây dựng nếp sống văn hóa; cán bộ tư pháp phối hợp với cán bộ văn hóa-thông tin giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện các công việc liên quan đến xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Trong khi đó, Thông tư số 06/2012/TT-BNV quy định công chức văn hóa-xã hội chủ trì, phối hợp với công chức khác và trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố xây dựng hương ước, quy ước).
Ngoài Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg và Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTUMTTQ là những văn bản quy định trực tiếp về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, một số bộ, ngành đã ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản (quy phạm pháp luật, cá biệt) để chỉ đạo, hướng dẫn việc xây dựng hương ước, quy ước gắn với thực hiện các nhiệm vụ, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành
[3]. Qua rà soát, các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của các Bộ, ngành còn có nội dung mâu thuẫn, chưa thống nhất.
Do các quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước chưa thống nhất đã dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong chỉ đạo, hướng dẫn và bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, gây lúng túng cho địa phương trong tổ chức thực hiện.
Thứ sáu, các văn bản pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước đã ban hành từ lâu; lại chậm được rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện để điều chỉnh kịp thời, thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật. Hình thức văn bản của một số văn bản không còn phù hợp với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN, Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBMTTQVN-UBQGDSKHHGĐ).
Xuất phát từ vị trí, vai trò, ý nghĩa và yêu cầu duy trì hương ước, quy ước trong quản lý xã hội tại cộng đồng dân cư, thực trạng pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện thể chế về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước theo hướng xây dựng, ban hành văn bản pháp luật để thay thế, bãi bỏ Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTWMTTQVN và Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTWMTQVN. Văn bản được ban hành sẽ là cơ sở xác định rõ vị trí, vai trò của hương ước, quy ước là mô hình tự quản của cộng đồng dân cư, hỗ trợ pháp luật quản lý, điều chỉnh những mối quan hệ nội bộ phát sinh tại cộng đồng, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý xã hội, thực hiện dân chủ, công bằng, văn minh, tiến bộ; tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ để triển khai công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước.
3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước
Để tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, thực hiện và quản lý nhà nước về hương ước, quy ước; thống nhất với các quy định của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2017, đồng thời phù hợp với thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước. Vì đây là hoạt động có liên quan đến lĩnh vực quản lý của nhiều bộ, ngành đồng thời xây dựng hương ước, quy ước là một nội dung thực hiện dân chủ theo quy định của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ có thể xem xét ban hành một văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh về xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước.
Các quy định trong văn bản phải thể hiện được nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước là công việc của cộng đồng, do người dân thực hiện dựa trên tinh thần tự nguyện, không áp đặt, không nhất thiết thôn, làng nào cũng phải có mà dựa trên nhu cầu của cộng đồng dân cư. Pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước chỉ định hướng, không hành chính hóa; nội dung hương ước, quy ước không trái với Hiến pháp, pháp luật, góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân và thể hiện bản sắc văn hóa, truyền thống, phong tục tập quán của từng vùng miền, cộng đồng. Đồng thời phải bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, nhất là Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 và các văn bản liên quan. Trong đó cần lưu ý một số vấn đề cụ thể như sau:
Một là, quy định nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước:
Bản chất của hương ước, quy ước là văn bản do thôn, tổ dân phố tự nguyện xây dựng. Do vậy, bảo đảm sự tự nguyện, dân chủ, dựa trên nhu cầu của cộng đồng dân cư trong xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước nhằm thể hiện đúng là một trong những nguyên tắc và được thể hiện trong suốt quy trình xây dựng hương ước, quy ước, đồng thời là một nội dung trong quy định pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở. Vì vậy, cần xây dựng một điều riêng về nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước trong dự thảo văn bản, trong đó quy định nguyên tắc việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước phải bảo đảm sự tự nguyện, dựa trên nhu cầu thực sự của cộng đồng dân cư, phát huy đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân tại cơ sở nhưng vẫn phải bảo đảm nội dung của hương ước, quy ước phù hợp với chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; truyền thống đạo đức, thuần phong mỹ tục, phong tục, tập quán của địa phương.
Để cụ thể hóa nguyên tắc này, dự thảo văn bản cần quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục, điều kiện soạn thảo, thông qua, công nhận hương ước, quy ước theo đó việc xây dựng, thực hiện, sửa đổi, bổ sung hương ước, quy ước phải xuất phát từ sự tự nguyện, thỏa thuận theo đa số của người dân từ việc thống nhất chủ trương xây dựng, sửa đổi, bổ sung, góp ý dự thảo hương ước, quy ước đến thảo luận, thông qua và thực hiện hương ước, quy ước.
Đồng thời cần sửa đổi các văn bản pháp luật quy định về tiêu chuẩn đánh giá, công nhận thôn, tổ dân phố văn hóa, xã đạt chuẩn văn hóa nông thôn mới, xã, phường, thị trấn đạt chuẩn tiếp cận pháp luật có nội dung liên quan đến xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước cho phù hợp.
Hai là, về nội dung, hình thức của hương ước, quy ước: Quy định về nội dung của hương ước, quy ước chỉ mang tính định hướng về những vấn đề lớn (gắn với các lĩnh vực của đời sống xã hội như: văn hóa, bảo vệ môi trường, tài nguyên, xây dựng nông thôn mới, an ninh trật tự xã hội…). Phân cấp cho chính quyền địa phương hướng dẫn cụ thể hơn cho phù hợp với điều kiện thực tế của vùng, miền, cộng đồng. Cần nghiên cứu, bổ sung định hướng về việc tập hợp các tập quán tốt đẹp, tiến bộ cần giữ gìn, phát huy; tập quán, hủ tục lạc hậu cần vận động xóa bỏ, cấm áp dụng nhằm tạo nguồn áp dụng tập quán tốt đẹp theo quy định của pháp luật.
Ba là, về trình tự, thủ tục xây dựng và thẩm quyền phê duyệt/công nhận hương ước, quy ước: Sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định về trình tự thủ tục, thẩm quyền xây dựng, biểu quyết thông qua và công nhận hương ước, quy ước cho phù hợp với Pháp lệnh, Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP- UBTƯMTTQVN; quy định thủ tục lấy ý kiến nhân dân về chủ trương xây dựng hương ước, quy ước và thẩm định để hương ước, quy ước bảo đảm tính dân chủ, có chất lượng, không trái pháp luật, xâm phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể.
Bốn là, cần quy định các biện pháp bảo đảm thực hiện trong hương ước, quy ước nhằm giáo dục, nâng cao ý thức tuân thủ, chấp hành hương ước, quy ước như: Nhắc nhở, phê bình của gia đình; tập thể cộng đồng, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng ở cơ sở, không quy định việc phạt tiền, xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân; bổ sung một số hình thức khác phù hợp với tính chất tự quản của cộng đồng để xử lý hành vi vi phạm hương ước, quy ước.
Năm là, cần quy định các biện pháp xử lý hương ước, quy ước vi phạm và trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của các biện pháp đó nhằm tạo cơ sở pháp lý để bảo đảm cho hương ước, quy ước được xây dựng, thực hiện nghiêm túc; phòng ngừa và xử lý hương ước, quy ước trái pháp luật, trái thuần phong mỹ tục, đạo đức xã hội; xâm phạm tính mạng, sức khỏe, hạn chế quyền con người, quyền công dân; phạt tiền, phạt vật chất khác, vi phạm nguyên tắc dân chủ, tự nguyện.
Sáu là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong quản lý, xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước: Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm tham mưu, giúp Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là cơ quan phối hợp trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước; đồng thời phân công cụ thể, thống nhất trách nhiệm quản lý nhà nước của các cơ quan, tổ chức ở địa phương./.
Tác giả: Nguyễn Tâm
Tài liệu tham khảo
1. Nghị quyết số 05-NQ/HNTW Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 10/6/1993;
2. Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn;
3. Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT - CP- UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 giữa Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
4. Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư;
5.Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT- BTTUBTUMTTQVN ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa Thông tin, Ban thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư;
6. Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBMTTQVN-UBQGDSKHHGĐ ngày 09/7/2001 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa Thông tin, Ban thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ủy ban quốc gia Dân số Kế hoạch hóa gia đình hướng dẫn bổ sung Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTUMTTQVN;
7. Thông tư 70/2007/TT-BNN ngày 01/08/2007 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn hướng dẫn xây dựng và tổ chức thực hiện quy ước bảo vệ và phát triển rừng tại cộng đồng dân cư thôn;
8. Báo cáo số 108/BC-BTP ngày 23/5/2016 của Bộ Tư pháp về tình hình xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư giai đoạn 1998 – 2015 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2016 – 2020.
[1] Nghị quyết hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 (khóa VII), Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII), Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ VIII…
[2] Báo cáo số 108/BC-BTP ngày 23/5/2016 của Bộ Tư pháp về tình hình xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư giai đoạn 1998 – 2015 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2016 – 2020
[3] Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTWMTTQVN-UBQGDS-KHHHGĐ; Thông tư số 70/2007/TT-BNN ngày 01/08/2007 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn hướng dẫn xây dựng và tổ chức thực hiện quy ước bảo vệ rừng tại cộng đồng dân cư thôn; Thông tư số 17/2001/TT-BVHTTDL ngày 02/12/2011 quy định chi tiết về tiêu chuẩn, trình tự thủ tục xét và công nhận “xã đạt chuẩn văn hóa nông thôn mới”; Quyết định số 1241/QĐ-TTg ngày 22/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011 – 2015, trong đó giao nhiệm vụ cho Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch phối hợp với Bộ Tư pháp, Ủy ban quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Trung ương Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội người cao tuổi Việt Nam triển khai thực hiện việc xây dựng, sửa đổi hương ước, quy ước bảo đảm bình đẳng giới tại 315 xã làm điểm; Bộ Công an đã ban hành Kế hoạch số 194/KH-BCA-V28 ngày 11/11/2010 chỉ đạo xây dựng hương ước, quy ước làng xóm về trật tự, an ninh, phòng chống tệ nạn xã hội…