Trong các ngày từ 8-16/5/2010 Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường cùng đoàn công tác của Bộ Tư pháp sẽ thăm và làm việc tại Hoa Kỳ nghiên cứu về khuôn khổ chính sách và thông lệ về pháp điển hóa, hợp nhất hóa. Nhân chuyến thăm của Bộ trưởng, chúng tôi xin giới thiệu một số kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc thực hiện pháp điển.
Ý tưởng pháp điển hóa đã có từ rất sớm ở Mỹ. Căn cứ vào quá trình hình thành các Bộ tập hợp các đạo luật cho đến khi có các Bộ pháp điển, có thể thấy pháp điển hóa ở Mỹ có một quá trình lịch sử và nó hoàn toàn xuất phát từ nhu cầu thực tiễn. Tất nhiên, cùng với ý chí, quyết tâm chính trị, Bộ pháp điển đã ngày càng được hoàn thiện và mau chóng trở thành công cụ quan trọng cho các nhà nghiên cứu, luật sư, công dân Mỹ.
Hiện nay tại Hoa Kỳ tồn tại song song hai Bộ pháp điển: United States Code (U.S Code) Bộ pháp điển gồm các đạo luật của Nghị viện và Code of Federal Regulations (C.F.R) Bộ pháp điển gồm các quy định của các cơ quan hành pháp liên bang.
Bộ pháp điển các luật liên bang - Bộ luật Hoa Kỳ (U.S. Code): Bộ pháp điển này chỉ chứa đựng những đạo luật của Nghị viện mà không có các quy định do cơ quan hành pháp ban hành trong quá trình lập quy. Bộ pháp điển U.S.Code được chia thành 50 chủ đề khác nhau, được tổ chức một cách logíc theo lĩnh vực lập pháp như: Nghị viện, Tổng thống, nông nghiệp, thuế quan, hải quan, giao thông, thương mại, nông nghiệp, giáo dục, tài chính - tiền tệ, phá sản,…. Theo lời nói đầu của Bộ pháp điển (U.S. Code) thì từ năm 1897 đến năm 1907 đã có một ủy ban tiến hành tập hợp được khối lượng lớn các luật nhưng chưa hoàn thành công việc này. Trong những năm hai mươi của thế kỷ hai mươi, một số nghị sỹ của Quốc hội đã khôi phục lại dự án pháp điển hóa và kết quả là Quốc hội đã thông qua Bộ pháp điển vào năm 1926. Cách làm Bộ pháp điển US.Code chính là pháp điển từng chủ đề một, chính thức hóa từng phần của Bộ pháp điển theo thời gian. Hiện tại, sau 85 năm, mới chỉ có 26 trong tổng số 50 chủ đề được chính thức hóa. Những chủ đề còn lại đang tồn tại dưới dạng “luật tham khảo” trong khi đó các luật gốc vẫn tiếp tục có hiệu lực.
Bộ pháp điển các quy định của cơ quan hành chính liên bang (C.F.R): Các quy định pháp luật hiện hành được pháp điển hóa, sắp xếp theo chủ đề gồm 50 chủ đề tương tự với Bộ pháp điển các luật của liên bang (U.S Code). Mỗi quyển của Bộ pháp điển các quy định của cơ quan hành chính liên bang được chia thành chương và phần. Các chương thường mang tên của cơ quan ban hành. Số lượng tập của mỗi quyển - lĩnh vực khác nhau tùy theo khối lượng quy phạm. Tổng cộng hiện nay ứng với 50 chủ đề đã có tới 216 tập/cuốn và số lượng này sẽ còn tăng lên.
Khởi đầu của sự pháp điển của Bộ pháp điển CFR là giai đoạn khủng hoảng kinh tế 1929-1939, trong giai đoạn này nhiều cơ quan đã được thành lập và có thẩm quyền ban hành văn bản dẫn đến sự bùng nổ các quy định liên bang vào những năm 1930, thời kỳ này không có việc công bố tập trung các quy định trên công báo, cũng không có một địa điểm chính thức nào đáng tin cậy để tra cứu các quy định của liên bang. Không có cách nào để người dân, Quốc hội hoặc Tòa án tra cứu được các quy định hoặc biết được quy định nào có hiệu lực và quy định nào không còn hiệu lực. Điển hình là vụ PANAMA REFINING CO kiện RYAN “Vụ dầu nóng” năm 1935 khi đó tòa án đã dựa vào một quy định đã bị hủy bỏ để đưa ra kết luận chống lại bị đơn, căn cứ đó không được phát hiện cho đến khi vụ việc được đưa ra Tòa tối cao. Chính vì vậy Luật đăng ký liên bang năm 1935 đã quy định toàn bộ các quy phạm phải được công bố hàng ngày trên Công báo Liên bang trước khi có hiệu lực thi hành; các cơ quan ban hành văn bản trong vòng 6 tháng phải nộp cho Văn phòng Công báo Liên bang một tập hợp các quy định mà cơ quan đó đã ban hành và hiện đang có hiệu lực áp dụng. Tuy nhiên rắc rối của quá trình này là đưa tất cả các quy định được ban hành vào Bộ tập hợp văn bản (kể cả tiêu đề, lời nói đầu, chữ ký, các quy định chuyển tiếp) Bộ tập hợp văn bản chứa cả các phần đã bị sửa đổi, không có cấu trúc hoặc không được đánh số thống nhất dẫn đến việc khó tra cứu, áp dụng.
Ngày 19/6/1937 Luật sửa đổi Luật Đăng ký Liên bang được ban hành thay thế Luật năm 1935 trong đó quy định: vào ngày 1/7/1938, và vào cùng ngày này sau mỗi giai đoạn 5 năm, mỗi cơ quan Chính phủ sẽ gửi tới Văn phòng Hành chính một bộ văn bản đã được pháp điển hoàn chỉnh của tất cả các tài liệu do cơ quan đó ban hành, có giá trị áp dụng chung, giá trị pháp lý và có hiệu lực vào thời điểm mùng 1/6/1938 ; theo quy định của Luật này Ủy ban Pháp điển sẽ được thành lập với 6 thành viên: Trưởng Ban Công báo, Chủ tịch; ba luật sư từ Bộ Tư pháp do Tổng Chưởng lý chỉ định; và hai luật sư của Ban Công báo do Cục trưởng Cục Lưu trữ chỉ định. Ủy ban sẽ giám sát và phối hợp xử lý các vấn đề liên quan đến hình thức, thể loại, cách sắp xếp và việc chú dẫn cho các bản pháp điển hóa của các cơ quan tiến hành pháp điển; các tài liệu được pháp điển hóa của các cơ quan công bố trong phụ lục của tờ Công báo sẽ có giá trị như bản gốc của văn bản đó và là bằng chứng về việc chúng có đầy đủ hiệu lực từ ngày được xuất bản trên tờ Công báo.
Theo quy định trên một Ủy ban pháp điển tối cao đã được thành lập để giám sát quá trình pháp điển hóa của các cơ quan; ban hành các quy định hướng dẫn (do Tổng thống Roosevelt ký). Cơ quan pháp điển hóa là Cơ quan Đăng ký Liên bang có trách nhiệm hỗ trợ kỹ thuật cho các cơ quan thực hiện pháp điển và sau đó liên tục cập nhật các văn bản vào Bộ CFR. Tại các cơ quan thực hiện pháp điển (các cơ quan ban hành văn bản) đã thành lập đã thành lập ủy ban pháp điển hóa tại cơ quan mình; chỉ định cán bộ cấp cao của cơ quan phụ trách việc liên lạc với Ủy Ban Pháp điển hóa và bố trí cán bộ nhân viên của cơ quan tham gia việc pháp điển hóa. Việc pháp điển thực sự được bắt đầu vào ngày 1/12/1937, đã có 200 cán bộ nhân viên của các cơ quan tham gia vào công tác pháp điển hóa. Các nhân viên đã tiến hành thu thập các quy định đang hiện hành và có hiệu lực tới ngày 1/6/1938; sắp xếp và tổ chức lại các tài liệu theo một trình tự logic và tuân theo một cấu trúc và cơ chế đánh số thống nhất được nêu trong quy định hướng dẫn; hợp nhất các quy định đã được sửa đổi và loại bỏ những quy định không còn giá trị; loại bỏ các nội dung không cần thiết chẳng hạn như tiêu đề, lời nói đầu, chữ ký; sửa đổi và ra quy định mới trước ngày 1/6/1938 khi có thể. Sau đó các cơ quan thực hiện pháp điển đã nộp đệ trình sơ bộ kết quả pháp điển hóa để Ủy ban Pháp điển hóa và các cơ quan hoàn thiện hình thức, văn phong và cách sắp xếp. Kết quả cuối cùng được nộp về Ủy ban Pháp điển hóa cùng bản chứng nhận của Thủ trưởng Cơ quan về việc hoàn thành pháp điển hóa toàn bộ các tài liệu có tính áp dụng chung do cơ quan ban hành và đang có hiệu lực vào ngày 1/6/1938.
Như vậy chỉ trong vòng 2 năm 1937-1939 một Bộ pháp điển hoàn chỉnh đã được ra đời: Bộ pháp điển CFR đầu tiên được xuất bản (50 đề mục với 15 tập) trong ấn phẩm đặc biệt bổ sung của Công báo Liên bang theo lệnh của Tổng thống Roosevelt. Khi Bộ pháp điển CFR đầu tiên đã được hoàn thành thì mỗi một quy định mới được ban hành sẽ là quy định sửa đổi một điều khoản của Bộ CFR. Bộ pháp điển CFR luôn bao gồm các quy định có hiệu lực hiện hành.
Việc cập nhật các quy định sửa đổi, bổ sung hoặc mới do Cơ quan Đăng ký Liên bang thực hiện: Ngay khi nhận được quy định sửa đổi mới được ban hành, các cán bộ pháp điển hóa sẽ sửa đổi Bộ CFR để thể hiện các nội dung sửa đổi bổ sung đó và̀ loại bỏ các quy định bị thay thế. Bộ CFR trực tuyến (điện tử) được cập nhật liên tục hàng ngày. Do vậy, khi tra cứu Bộ pháp điển điện tử thì người dân có thể biết ngay những quy định mới nhất của pháp luật. Bộ CFR bằng bản in được cập nhật hàng năm theo nhóm chủ đề (chủ đề 1-16 được cập nhật vào ngày 1/1; chủ đề 17-27 được cập nhật vào ngày 1/4; chủ đề 28-41 được cập nhật vào ngày 1/7; chủ đề 42-50 được cập nhật vào ngày 1/10). Bộ Pháp điển CFR đã và đang được sử dụng sau 71 năm kể từ khi ra đời. Tổng cộng hiện nay ứng với 50 chủ đề đã có tới 216 tập/cuốn và số lượng này sẽ còn tăng lên.
Trong những năm qua Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc đổi mới hệ thống pháp luật của mình. Một trong những mục tiêu của công cuộc cải cách pháp luật ở Việt Nam được xác định tại Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 là “xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”. Trong những nỗ lực nói trên, việc quyết định các văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất và các quy phạm pháp luật phải được rà soát, pháp điển hóa theo từng chủ đề theo quy định tại Điều 92 và 93 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước đi có tính đột phá.
Quyết định 1390/QĐ-TTg ngày 28/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ năm 2010 trong đó Bộ Tư pháp được phân công chủ trì soạn thảo Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Kỹ thuật Hợp nhất, pháp điển hóa theo nghĩa hiện đại sẽ được áp dụng tại Việt Nam để đảm bảo tính thống nhất, minh bạch và đơn giản hóa của hệ thống pháp luật. Vì vậy việc nghiên cứu kinh nghiệm pháp điển của Hoa kỳ cũng như các quốc gia khác sẽ góp phần vào việc xây dựng, ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật trong thời gian tới.
Trần Văn Lợi - Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật