(VietNamNet) - Cũng được xây dựng theo những như quy trình làm luật bài bản, công phu của các nước khác, song vì sao luật của VN thường "lỗi thời" nhanh chóng, chưa kể đến nhiều quy định chưa từng được đưa vào cuộc sống?
 |
| Hoạt động làm luật của QH đã có nhiều cải tiến... |
Việt Nam đang hy vọng tiến nhanh tới một xã hội được quản lý bằng luật pháp và có đủ luật pháp cho quá trình hội nhập. Tuy đã có nhiều cải tiến trong hoạt động của Quốc hội, nhưng khoảng cách giữa mong muốn với thực tế về luật còn khá xa mà điểm đầu tiên cần xem xét là chất lượng của quá trình xây dựng và thực thi.
Ở Việt Nam, luật có được thông qua hay không phụ thuộc vào đa số các đại biểu Quốc hội, nhưng chất lượng của luật được đánh giá bằng hiệu quả của nó đối với xã hội. Luật có chất lượng cao là luật giúp cho việc quản lý xã hội thuận lợi hơn, giúp cho xã hội phát triển hơn và giúp cho đa số cá nhân, tổ chức chịu tác động của luật nhận rõ trách nhiệm của mình hơn khi chưa có luật.
Thông thường, "Luật" được hiểu đơn giản là quy định được cơ quan có thẩm quyền lập ra nhằm điều chỉnh hành vi của thành viên trong cộng đồng, trong quốc gia. Tuy nhiên, nếu không tuân thủ nghiêm ngặt từng bước của quy trình làm luật, luật có thể trở thành công cụ cho một số nhóm người sử dụng để "hành" dân và doanh nghiệp...
Nhìn chung việc xây dựng và thực thi luật của nước ta cũng bao gồm 5 giai đoạn trên, nhưng thường chỉ được tập trung vào giai đoạn soạn thảo dự luật và thông qua luật. Vì các giai đoạn có liên quan chặt chẽ với nhau nên bất cứ giai đoạn nào làm không tốt cũng sẽ ảnh hưởng xấu tới các giai đoạn còn lại.
Ở giai đoạn xác định nhu cầu và khả năng xây dựng luật, việc xác định nhu cầu đa phần được thực hiện theo kế hoạch từ trên xuống, ít xuất phát từ các vướng mắc trong giải quyết các vấn đề thực tế. Khi có vướng mắc trong thực tế thì cũng không được thống kê theo hệ thống nên khó tổng hợp. Vì vậy có yêu cầu xây dựng luật nhưng cụ thể luật phải giải quyết vấn đề gì thì không rõ.
Do Hiến pháp và các luật đã có không được tuân thủ triệt để nên khó xác định phạm vi của luật mới: có những điều không đưa vào sẽ thiếu nhưng đưa vào lại bị trùng lặp.
Việc thực thi các luật hiện hành không nghiêm nên khó xác định được chính xác khả năng thực thi cũng như chi phí đối với luật mới.
Những yếu tố này khiến cho việc quyết định soạn thảo luật gặp khó khăn hoặc kế hoạch xây dựng luật thiếu cơ sở. Với chất lượng như của các luật đã được xây dựng thì việc thực hiện kế hoạch 20 luật trong năm nay không quá khó tuy nhiên hiệu quả thực sự của luật vẫn còn là câu hỏi khó trả lời.
Với giai đoạn soạn thảo dự luật, do cách làm chưa khoa học nên chúng ta chưa có được đội ngũ xây dựng luật chuyên nghiệp đủ mạnh. Vì vậy việc soạn thảo dự luật được các bộ, ngành tự tiến hành nên khó tránh khỏi lỗi kỹ thuật pháp lý, lỗi ngôn ngữ và bị ảnh hưởng của lợi ích cục bộ.
Cần có ban soạn thảo gồm những chuyên gia rất giỏi về luật, về quản lý và có đạo đức tốt. Họ được làm việc độc lập và có sự phối hợp với các chuyên gia trong lĩnh vực liên quan. Họ không cần phải lo lắng cho miếng cơm, manh áo của chính họ.
Trong điều kiện của Việt Nam hiện nay khó có thể chọn được ban chuyên trách như vậy và khó tạo được cơ chế đó nên chất lượng soạn thảo của nhiều dự luật còn chưa cao.
Sang giai đoạn thẩm định, xem xét và thông qua luật, do chất lượng dự luật của giai đoạn cần kỹ thuật cao nhất chưa thực cao nên khó định hình được công việc của các bước trong giai đoạn này.
Các chuyên gia, cán bộ, cơ quan có thẩm quyền trong giai đoạn này không phải luôn có năng lực cao, hoặc không có đủ thời gian hay ngại va chạm nên khó được kết quả cao. Nhiều đại biểu Quốc hội phát biểu khi thảo luận luật tại hội trường còn dài dòng, chung chung và không tập trung vào nội đang bàn.
Do nhu cầu của việc xây dựng luật chưa được khoa học nên gia đoạn này đôi khi mất rất nhiều thời gian mà không có kết luận.
Còn ở giai đoạn triển khai áp dụng luật, đây có thể coi là giai đoạn yếu dễ nhận thấy nhất trong toàn bộ quá trình xây dựng và thực thi luật ở Việt Nam.
Đa số các luật cần nhiều văn bản dưới luật để thực thi. Tuy vậy, nhiều luật sau khi được ban hành đã nhiều năm nhưng chưa có văn bản dưới luật như yêu cầu. Có thể do chúng ta chưa nhận thức được chức năng thực hiện luật của mỗi bộ, ngành, đơn vị , có thể do việc ban hành luật không kèm theo hướng dẫn cụ thể, nhưng cũng có thể còn nhiều nguyên nhân chủ quan khác khiến cho văn bản dưới luật không có. Văn bản dưới luật không đủ hoặc chất lượng không đảm bảo thì khó có thể thực thi luật được tốt.
Trong buổi họp ngày 22 / 11, Quốc hội đã mạnh dạn chỉ ra những tồn tại về thực thi luật: 60% văn bản dưới luật thiếu, có văn bản dưới luật ra chậm hàng chục năm! Đó là thực tế đau xót nhưng nếu chúng ta dám nói thực thì chúng ta đã có cơ hội để giải quyết.
Việc đào tạo, hướng dẫn, tuyên truyền luật cho các cơ quan thực thi và đối tượng điều chỉnh của luật cũng không được tiến hành bài bản nên khó triển khai áp dụng.
Nhận thức luật kém, thói quen giải quyết công việc theo cảm tính, nể nang và sự hợp tác yếu giữa các cá nhân, tổ chức thực thi làm cho luật khó đưa được vào cuộc sống. Bên cạnh đó năng lực cán bộ của chúng ta trong thực thi luật nhìn chung yếu.
Các tệ nạn xã hội như quan liêu, tham nhũng, lãng phí, bệnh hình thức, sản xuất manh mún, cơ sở hạ tầng kỹ thuật và điều kiện kinh tế kém là sự cản trở đáng kể cho quá trình thực thi luật ở Việt nam. Một khi cán bộ hoặc đơn vị thực thi luật pháp không nghiêm thì khó có thể yêu cầu cấp dưới tuân thủ triệt để luật.
Nhìn chung doanh nghiệp, tổ chức, hay cá nhân đều không muốn mình tuân theo luật nếu không nhìn thấy lợi ích thực sự từ luật.
Vì vậy cần có sự quản lý chặt chẽ để đảm bảo công bằng: pháp nhân tuân thủ luật sẽ có lợi, ngược lại nếu vi phạm sẽ bị phạt. Đây là điều chưa thể thực hiện một sớm một chiều tại Việt nam.
Cuối cùng, chuyển sang giai đoạn đánh giá kết quả và sửa đổi. Cũng như nhiều nước đang phát triển khác, nơi mà luật pháp chưa nghiêm, giai đoạn này ở Việt Nam cũng chưa có những kết quả đáng kể. Ngay việc đơn giản như đánh giá kết quả thực hiện lời hứa của các Bộ trưởng trước quốc hội cũng chưa được thực hiện đầy đủ thì các đánh giá luật vốn rất phức tạp sẽ rất khó thực hiện.
Điểm khó khăn trong đánh giá kết quả là phân được trách nhiệm của từng đối tượng, xác định được nguyên nhân gốc rễ trong từng trường hợp cụ thể để đưa ra biện pháp khắc phục và phòng ngừa. Tuy nhiên, với hệ thống quản lý xã hội còn nhiều bất cập như hiện nay, việc phân định trách nhiệm chưa rõ thì sẽ rất khó để thực hiện.
Khi các số liệu trên không được tổng hợp một cách hệ thống, định kỳ thì việc sửa đổi hay bổ sung luật sẽ thiếu cơ sở. Vì vậy trong thưc tế luật Việt Nam thường hay sửa đổi nhưng sau sửa đổi vẫn còn nhiều bất cập.
| Các bước xây dựng và thực thi luật: Quá trình xây dựng và thực thi luật trải qua nhiều bước tuy nhiên có thể phân thành các giai đoạn chính như sau: 1- Xác định nhu cầu và khả năng xây dựng luật: Đa số các luật được xây dựng xuất phát từ nhu cầu giải quyết các vấn đề phát sinh trong xã hội mà việc thiếu luật là rào cản rất lớn. Số lượng các vướng mắc đã gặp cũng như những vướng mắc trong tương lai do thiếu luật nào đó và hậu quả của chúng cũng như hiệu quả kỳ vọng của luật mới là sức ép để luật ra đời. Luật cũng có thể được xây dựng do kinh nghiệm của các nước đi trước, do sức ép của các tổ chức quốc tế hoặc do tầm nhìn chiến lược của lãnh đạo. Từ những nhu cầu đó, nội dung của luật đã phần nào được hình thành. Những căn cứ ban đầu này càng cụ thể, chính xác thì việc xây dựng luật càng dễ và có chất lượng cao. Luật mới sẽ chịu tác động của hiến pháp và các luật đã có ( cả trong nước và các luật quốc tế mà quốc gia công nhận), của cả luật khác sẽ ra đời. Luật mới cũng có thể phải thay thế luật hoặc văn bản dưới luật đang hiện hành. Trước khi soạn thảo luật cần xem xét khả năng triển khai áp dụng luật đã phù hợp chưa. Khả năng của các cơ quan, ngành đưa ra các văn bản dưới luật có đảm bảo không? Khả năng thực thi của các pháp nhân, người dân chịu tác động của luật sẽ thế nào? Chi phí ước tính cho việc triển khai áp dụng luật là bao nhiêu và so với lợi ích của luật thế nào? Các điều kiện về tài chính, kỹ thuật có đảm bảo thực hiện luật hay chưa? Các yếu tố này ảnh hưởng đến việc khi nào luật nên được thực thi, chi phí cho xây dựng và thực thi luật, các khung hình thưởng phạt trong luật... Chỉ khi nào yêu cầu của các công đoạn trên được hội tụ đầy đủ thì việc soạn thảo luật mới nên được bắt đầu. 2- Soạn thảo dự luật: Ở nhiều nước, việc soạn thảo dự luật được tiến hành bởi ban chuyên trách. Ban này gồm có các chuyên gia rất giỏi trong việc tổng hợp, phân tích chính sách và văn bản hoá chúng theo ngôn ngữ luật. Ban này phối hợp chặt chẽ với chuyên gia có trình độ cao trong lĩnh vực liên quan mà luật đề cập. Đầu vào cho ban soạn thảo dự luật là quyết định soạn thảo dự luật và các tài liệu liên quan trong phần 1. Đầu ra của ban soạn thảo là dự luật hợp hiến, hợp pháp theo định hướng phát triển, đáp ứng được yêu cầu của phần 1. Ngoài ra dự luật còn cần ngắn gọn, đầy đủ, cụ thể và khoa học. Dự luật cần dễ hiểu và không suy luận được theo nhiều chiều. Đầu ra của ban soạn thảo còn cần có liệt kê các văn bản ngay dưới luật với các yêu cầu nội dung để triển khai luật và các văn bản mà luật sẽ thay thế, văn bản nhà nước cần sửa đổi. Đây là bước có yêu cầu kỹ thuật cao nhất và có thể tốn nhiều thời gian nhất trong quá trình xây dựng luật. 3- Thẩm định, xem xét và thông qua luật: Việc thẩm định dự luật được tiến hành bởi cơ quan có thẩm quyền cao hơn nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Các yếu tố kỹ thuật pháp lý, ngôn ngữ, và khả năng thực thi của dự luật cũng được thẩm định trước khi đưa ra Quốc hội xem xét. Việc xem xét dự luật có thể được tiến hành qua nhiều bước, trước hết tại quốc hội. Sau khi quốc hội xem xét, dự luật thường được xem xét bởi các đối tượng mà luật điều chỉnh. Sau nữa dự luật có thể được xem xét góp ý của toàn dân. Thông qua mỗi bước trên dự luật có thêm các yêu cầu điều chỉnh. Ban soạn thảo tổng hợp các ý kiến đó và đưa ra lý lẽ và hành động để hoàn thiện dự luật. Bước cuối cùng, dự luật được trình quốc hội thông qua. Đây là công đoạn mang tính pháp lý cao nhất. Sau khi luật đã được thông qua thì việc hiệu chỉnh, sửa chữa sẽ rất phức tạp. Nếu luật đã được ban hành mà có chất lượng chưa cao thì có thể bị vô hiệu hoá hoặc gây tổn hại nghiêm trọng cho đất nước. 4- Triển khai áp dụng luật: Để luật có hiệu lực thực sự tới các đối tượng điều chỉnh, các bộ ngành chức năng cần có một số lượng lớn các văn bản dưới luật và hướng dẫn cụ thể. Ngoài ra cần có sự chuẩn bị chu đáo về nhân lực, tài chính, kỹ thuật vv cho quá trình thực thi. Cần có quá trình đào tạo cho đội ngũ viên chức hiểu và hỗ trợ thi hành luật. Các bước tuyên truyền cũng cần được tiến hành nhằm làm cho đối tượng điều chỉnh của luật hiểu và tuân thủ. Đối với luật phức tạp cần có thí điểm để kiểm tra, rút kinh nghiệm. Thông qua các bước thí điểm đó các văn bản dưới luật có thể được điều chỉnh cho phù hợp. Khi quá trình này được thực thi, các pháp nhân, cá nhân chịu tác động của luật có thể phải xem xét, điều chỉnh lại chiến lược, hoạt động của mình. Quá trình triển khai áp dụng luật là quá trình có sự tham gia của nhiều người nhất. Hiệu quả của luật thu được từ quá trình này. Đây cũng là giai đoạn thể hiện rõ nhất chất lượng của luật. 5- Đánh giá kết quả và sửa đổi: Nhiệm vụ của uỷ ban kiểm tra, đánh giá luật là xem xét định kỳ kết quả việc thực thi luật trong xã hội. Họ so sánh kết quả đó với mục tiêu của luật và sự so với kết quả đánh giá trước khi có luật. Bản thân các chuyên gia đánh giá là những người rất am hiểu luật, có kiến thức chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra và có khả năng làm việc với nhiều tầng lớp trong xã hội. Mục tiêu, các số liệu đầu vào cho việc xây dựng luật càng cụ thể, chính xác, đầy đủ thì việc đánh giá hiệu quả của luật càng dễ. Trong quá trình áp dụng luật khó tránh khỏi vướng mắc do luật hoặc các văn bản dưới luật thiếu cụ thể, thiếu chính xác, do người vận dụng chưa hiểu, do sai lệch cố ý hoặc do biến động trong thực tế mà luật chưa đề cập đến. Các nhà quản lý, hành pháp, tư pháp, các đại biểu của dân cần nắm bắt được các vướng mắc này để trực tiếp giải quyết hoặc trình cấp trên để giải quyết kịp thời. Tất cả các đánh giá, vướng mắc này cần được thông báo tới ban soạn thảo luật nhằm tổng hợp, rút kinh nghiệm và điều chỉnh cho bản thân luật, các văn bản dưới luật này và các luật sau. Việc đánh giá kết quả của mỗi luật và yêu cầu điều chỉnh nên được tiến hành mỗi năm ít nhất một lần. |