Vậy, đâu là nguyên nhân dẫn đến tình trạng này? Giải pháp cho tình trạng này như thế nào? Từ góc nhìn của công tác giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay, bài viết dưới đây sẽ phân tích thực trạng tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay để chỉ ra một số tồn tại, hạn chế và qua đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện về mô hình Tòa án nhân dân nói chung, tổ chức và thẩm quyền của tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính nói riêng.
1. Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay
Ở nước ta hiện nay, hoạt động giải quyết các khiếu nại và khiếu kiện hành chính đang được thực hiện bởi 2 cơ chế là hành chính và tư pháp. Trước thời điểm 01/7/2007, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đối với hầu hết các loại việc, sau khi đã được giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2 (hoặc quá thời hạn không được giải quyết), nếu người dân không đồng ý có thể khởi kiện ra toà án để được giải quyết. Sau khi Luật Tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thi hành - ngày 01/7/2011, người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó, hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó. Tuy nhiên, hiện nay, số lượng đơn khởi kiện hành chính được gửi đến Toà án và được thụ lý giải quyết trên thực tế còn it, trong khi đó số lượng đơn khiếu nại gửi đến các cơ quan hành chính vẫn còn nhiều. Nhìn lại công tác giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính những năm gần đây cho thấy: Khiếu nại hành chính hiện nay không chỉ diễn biến phức tạp hơn về nội dung, tính chất mà còn tăng lên đáng kể về mặt số lượng. Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Chỉ tính riêng 3 năm 2006 - 2008, các cơ quan hành chính nhà nước trên toàn quốc đã tiếp nhận được 303 nghìn đơn khiếu nại về gần 235 nghìn vụ việc. Cụ thể, Ủy ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận hơn 214 nghìn đơn về hơn 182 nghìn vụ việc, các Bộ ngành tiếp nhận gần 89 nghìn đơn về khoảng 53 nghìn vụ việc. Trong khi đó, theo Báo cáo kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2008 cho biết, tại 28 tỉnh, trong số xấp xỉ 57 nghìn vụ việc khiếu nại hành chính đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khởi kiện ra tòa án. Còn theo báo cáo của 11 tỉnh có thống kê, trong 5 năm (2005-2009) chỉ có 182/71.572 vụ việc khiếu nại công dân khởi kiện ra Tòa án và được Tòa án thụ lý giải quyết, chiếm tỷ lệ khoảng 0,254% số vụ việc khiếu nại.
Mặc dù các số liệu trên chưa phản ánh đầy đủ, toàn diện thực tiễn hoạt động xét xử các khiếu kiện hành chính nhưng qua đó cũng cho thấy số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại Toà án chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Nhiều vụ việc khiếu nại đã được cơ quan hành chính nhà nước giải quyết, có hiệu lực thi hành nhưng người dân không chấp nhận mà vẫn tiếp tục khiếu nại tại cơ quan nhà nước hành chính nhà nước do vụ việc không đủ điều kiện khởi kiện ra toà án hoặc toà án không có thẩm quyền giải quyết loại việc đó… Trong bối cảnh hiện nay, chúng ta đang trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt nam, hướng tới mục tiêu bảo vệ công lý mà ở đó mọi tranh chấp trong nhân dân, kể cả tranh chấp hành chính giữa người dân với cơ quan công quyền, về nguyên tắc, đều có thể được xem xét bởi Toà án, thì thực trạng trên là một hạn chế rất lớn cần thiết phải được xem xét, tìm ra những nguyên nhân và giải pháp thích hợp để kịp thời khắc phục.
2. Hạn chế, bất cập và giải pháp khắc phục về mô hình tổ chức, thẩm quyền của Toà án trong lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay
Nguyên nhân dẫn đến tình trạng người dân khởi kiện và được giải quyết tại Toà án rất hạn chế như trên đã được một số tác giả, nhà khoa học phân tích và đưa ra các giải pháp khắc phục trong các công trình nghiên cứu của mình, chúng tôi chỉ xin được phân tích một số hạn chế, bất cập như sau:
Thứ nhất, bất hợp lý về mô hình tổ chức và sự ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia nghiên cứu, mô hình tổ chức của Tòa án nhân dân trước đây và hiện nay nói chung của Toà hành chính nói riêng còn nhiều hạn chế. Do những đặc điểm về dân tộc, địa lý, truyền thống cộng đồng …, thời gian qua, một số đơn vị hành chính các cấp ở nước ta đã được tách nhỏ hoặc sáp nhập để thuận lợi cho việc quản lý, phát triển kinh tế, xã hội. Trên cơ sở đó, một số Toà án cũng được chia nhỏ hoặc sáp nhập theo. Thực tế việc chia nhỏ toà án đã gây ra rất nhiều khó khăn như phân tán dàn trải cơ sở vật chất, kinh phí, nhân lực, nhiều nơi chỉ có 1-2 thẩm phán mà vẫn phải tốn thêm bộ máy hành chính như kế toán, văn phòng. Do Toà án được tổ chức theo cấp hành chính nên có lúc, có nơi nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án đã ít nhiều không được thực hiện triệt để; đã xảy ra hiện tượng một số vụ án xét xử bị ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền địa phương, thậm chí có trường hợp can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án, dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, vị thế của Toà án bị xâm hại, lòng tin của nhân dân đối với nền công lý xã hội bị suy giảm. Ở địa phương, Chánh án các tòa án thường có một vị trí xã hội khá khiêm tốn so với Giám đốc một số sở, Trưởng một số ban ngành cùng cấp. Ở trung ương, tòa án chưa thực sự có điều kiện để trở thành một cơ quan quyền lực, góp phần xác lập chính sách một cách đáng kể ở nước ta. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, nhưng có lẽ nguyên nhân không thể không nhắc đến đó là: do mức độ phụ thuộc vào chính quyền địa phương về quan hệ hành chính và hỗ trợ cơ sở vật chất; do một số cấp uỷ địa phương còn nhận thức chưa đúng đắn vai trò lãnh đạo của Đảng về công tác xét xử đối với Toà án có tổ chức Đảng phụ thuộc mình. Đặc biệt trong lĩnh vực xét xử các khiếu kiện hành chính, một lĩnh vực phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước, hay nói cách khác, đó là lĩnh vực “dân kiện quan” thì những việc như thẩm phán cấp huyện xét xử một quyết định hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện hay thẩm phán cấp tỉnh xét xử hành vi hành chính của một Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là điều có khả năng dẫn thiếu khách quan. Nghị Quyết số 49/NQ-TW của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính mà sẽ thành lập các Toà án theo khu vực, gồm Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án, Tòa thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Tòa án nhân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Mô hình tổ chức hệ thống Toà án này cũng đã được nhiều học giả, chính trị gia và chuyên gia pháp luật trao đổi, thảo luận trên một số diễn đàn về thuận lợi và khó khăn, trong đó đã phân tích và chỉ ra nhiều ưu việt so với mô hình tổ chức Toà án hiện nay. Trong đó, có ý kiến cho rằng theo mô hình này thì Toà án cấp tỉnh hiện nay, cơ bản là không thay đổi, gần như là chuyển ngang thành Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số loại việc. Mô hình này, theo chúng tôi, vẫn còn phát sinh bất cập, ví dụ như khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của người dân thì họ khởi kiện ở đâu? Nếu khởi kiện tại Toà án cấp phúc thẩm (tương đương cấp tỉnh) thì vẫn chưa khắc phục được tình trạng bị ảnh hưởng bởi cấp uỷ và chính quyền địa phương như đã phân tích ở trên; Nếu giao thêm cho Toà án sơ thẩm khu vực thì sẽ gặp nhiều khó khăn, khó đáp ứng được yêu cầu cải cách tư pháp.
Thứ hai, chậm mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính dẫn đến nhiều việc Toà án phải từ chối thụ lý
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện; sửa đổi, bổ sung năm 1998 tăng thêm 2 loại khiếu kiện. Sau đó, mãi đến năm 2006 Pháp lệnh này mới tiếp tục được sửa đổi, bổ sung mở rộng số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án lên 22 loại việc. Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, điều này không những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Thực tế, thời gian qua cho thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa có thẩm quyền xét xử. Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các QĐHC, HVHC, chỉ trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các QĐHC, HVHC và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án. Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, thực tế thời gian qua cho thấy chính những hành vi tắc trách, “vô cảm” trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số cơ quan, tổ chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để xem xét bồi thường thiệt hại. Sở dĩ như vậy vì những hành vi đó không được coi là đối tượng bị khiếu nại nên không quyết định giải quyết khiếu nại; đồng thời do không bị coi là hành vi có thể khởi kiện hành chính tại Tòa án nên cũng không có bản án, quyết định của Tòa án. Trong khi đó, theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nếu không có quyết định giải quyết khiếu nại hoặc bản án, quyết định của Tòa án thì không có căn cứ để xác định hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước.
Từ những hạn chế bất cập như trên, thiết nghĩ, việc đổi mới về mô hình tổ chức và thẩm quyền của Toà trong lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành chính cần phải thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây:
Một là, Hiến pháp và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân cần được sửa đổi cho phù hợp với tinh thần Nghị quyết 49/NQ-TW, tức là mô hình Toà án được tổ chức theo khu vực chứ không theo địa hạt hành chính như hiện nay. Mô hình cải cách tổ chức Toà án cũng nên theo hướng triệt để hơn, tức là Toà án phúc thẩm theo mô hình của Nghị quyết số 49/NQ-TW cũng nên được tổ chức theo khu vực. Căn cứ vào đặc điểm địa lý, tính chất dân cư và đặc biệt là số vụ việc khiếu nại, khởi kiện sơ thẩm, phúc thẩm để thành lập các Tòa phúc thẩm khu vực trên cơ sở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp tỉnh hiện nay. Theo mô hình này, hệ thống tòa án ở nước ta sẽ có sự thay đổi cơ bản về tổ chức, trong đó các tòa án địa phương sẽ được thay thế bởi Tòa án sơ thẩm khu vực và Tòa án phúc thẩm khu vực; trong mỗi tòa án khu vực sẽ có một tòa chuyên trách xét xử các vụ án hành chính. Tuy nhiên, đây là một vấn đề lớn, phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, không thể giải quyết dứt điểm trong một sớm, một chiều mà cần phải có lộ trình phù hợp trong từng thời điểm, hoàn cảnh cụ thể.
Hai là, tiếp tục mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, tức là không nên có bất kỳ quyết định hành chính, hành vi hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại không bị kiểm soát, không bị xem xét bởi Toà án. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án theo hướng đề xuất này là một quá trình, cần phải thận trọng. Trước mắt trong những năm tới, theo chúng tôi chỉ nên xem xét làm rõ và đưa các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức vào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án. Mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án cả đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, còn có ý nghĩa răn đe, đề cao thêm trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó.
Thay cho lời kết: Tiếp tục hoàn thiện để khắc phục những bất cập, hạn chế của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính đòi hỏi phải có nhiều giải pháp đồng bộ như: về mô hình tổ chức, thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục xét xử; điều kiện khởi kiện, quyền và nghĩa vụ của người khiếu kiện, các hoạt động bổ trợ tư pháp như sự tham gia của luật sư, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý… Bài viết này, chỉ rút ra một số nguyên nhân hạn chế, bất cập về mô hình tổ chức và thẩm quyền của Toà án từ thực trạng giải quyết các khiếu kiện hành chính hiện nay và qua đó đưa ra một vài giải pháp trao đổi cùng bạn đọc với hy vọng nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu kiện hành chính trong giai đoạn hiện nay, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý hành chính, quyền bình đẳng của người dân với cơ quan công quyền, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.
Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp