Một số vấn đề lý luận về tổ chức thi hành pháp luật[1]I. KHÁI NIỆM, CHỦ THỂ, MỤC ĐÍCH, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm, chủ thể và mục đích của tổ chức thi hành pháp luật 1.1.1. Cho tới nay, trong khoa học pháp lý Việt Nam, nội hàm, ý nghĩa của thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất. Việc phân tích, làm sáng tỏ hơn nội hàm, ý nghĩa của thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” đang là vấn đề cấp thiết được đặt ra hiện nay để việc xây dựng thể chế, chỉ đạo, điều hành, nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật được triển khai một cách đúng đắn. 1.1.2. Về nguyên tắc, để giải mã được khái niệm “tổ chức thi hành pháp luật”, chúng ta cần giải mã được những thành tố thành phần của khái niệm này, đó là khái niệm “tổ chức” (với nghĩa là động từ chỉ hành động của một chủ thể nhất định) và “thi hành pháp luật”. Tuy nhiên, trong nghiên cứu này, chúng tôi sẽ chứng minh, nếu chỉ làm như vậy thì chúng ta cũng mới đi được nửa đường chứ chưa đi tới cùng của việc làm sáng tỏ nội hàm, ý nghĩa của thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật”. 1.1.3. Theo các giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật được giảng dạy tại nhiều cơ sở đào tạo pháp luật ở Việt Nam một thời gian dài trước đây, thi hành pháp luật được xác định là một trong bốn hình thức thực hiện pháp luật. Cụ thể, theo giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Đại học Luật Hà Nội ấn hành năm 2013 thì thực hiện pháp luật là hành vi thực tế, hợp pháp, có mục đích của các chủ thể pháp luật nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật, làm cho chúng đi vào đời sống, trở thành những hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể pháp luật. Thực hiện pháp luật được biểu hiện dưới bốn hình thức là (1) tuân thủ pháp luật, (2) thi hành pháp luật, (3) sử dụng pháp luật và (4) áp dụng pháp luật[2]. Theo đó, thi hành pháp luật được hiểu là nghĩa vụ pháp lý của chủ thể pháp luật được hiện thực hóa thông qua hành động tích cực của chủ thể này[3] 1.1.4. Chúng tôi cho rằng, cách hiểu “thi hành pháp luật” như một số giáo trình được giảng dạy tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam trong một thời gian dài trước đây như vậy chưa thực sự sát với ý nghĩa đích thực của cụm từ “thi hành pháp luật” được sử dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam. Nói cách khác, cách hiểu về “thi hành pháp luật”, với tư cách là một trong 4 hình thức thực hiện pháp luật được giảng dạy trong một số giáo trình nêu ở trên có nội dung quá hẹp. Tra cứu lịch sử pháp luật Việt Nam thời hiện đại, thuật ngữ “thi hành pháp luật” đã xuất hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng của Việt Nam từ khá sớm. Ngay từ Hiến pháp năm 1946, khi quy định về thẩm quyền của Chính phủ và cơ quan hành chính ở địa phương, Hiến pháp đã quy định rõ thẩm quyền “thi hành” pháp luật của các cơ quan này. Cụ thể, Điều thứ 52 Hiến pháp năm 1946 quy định Chính phủ có quyền thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”. Điều thứ 59 Hiến pháp năm 1946 quy định Ủy ban hành chính có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên”. Trong Hiến pháp năm 1959, Điều 50 có quy định Quốc hội có quyền “giám sát việc thi hành Hiến pháp”, Điều 73 quy định Hội đồng Chính phủ có quyền “kiểm tra việc thi hành những nghị định”, Điều 74 quy định Hội đồng Chính phủ có quyền “đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh”, Điều 75 có sử dụng cụm từ “thi hành pháp luật”. Hiến pháp năm 1980 có nhắc tới nội dung toàn thể nhân dân Việt Nam “ra sức thi hành Hiến pháp”. Điều 98 Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng nhà nước “giám sát việc thi hành Hiến pháp, các luật, pháp lệnh”. Điều 107 Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”. Điều 112 (Khoản 2) Hiến pháp năm 1992 quy định Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”. Thêm vào đó, “thi hành pháp luật” cũng không phải chỉ là hành vi của cơ quan công quyền mà còn là hành vi của người dân, doanh nghiệp bởi lẽ Điều 9 Hiến pháp năm 1992 có quy định “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… động viên nhân dân… nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật”. Trong các văn bản đã dẫn ở trên, nghĩa “thi hành pháp luật” không thể chỉ bó hẹp duy nhất ở hành vi chủ động thực hiện nghĩa vụ pháp lý được pháp luật quy định của các chủ thể mang nghĩa vụ. Có lẽ cũng vì nhận ra được điểm chưa hợp lý khi quan niệm “thi hành pháp luật” chỉ là chủ động thực hiện nghĩa vụ pháp luật quy định nên một số năm gần đây, giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật của một số cơ sở đào tạo uy tín ở Việt Nam đã có sự căn chỉnh lại. Theo đó, 4 hình thức thực hiện pháp luật được quan niệm bao gồm: tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật.[4] Trong đó, “chấp hành pháp luật” được hiểu là “hình thức thực hiện pháp luật, trong đó, các chủ thể pháp luật thực hiện nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực”[5] Như vậy, thuật ngữ “chấp hành pháp luật” đã được sử dụng thay cho thuật ngữ “thi hành pháp luật” với tư cách là một hình thức thực hiện pháp luật. Chúng tôi cho rằng, đây là cách đặt vấn đề phù hợp, tránh được những tranh luận không cần thiết về mặt nhận thức lý luận. 1.1.5. Xuất phát từ sự không hợp lý khi coi “thi hành pháp luật” là một hình thức của thực hiện pháp luật trong một số giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật như vậy, chúng tôi cho rằng, chúng ta cần có một cách giải thích phù hợp hơn về thuật ngữ “thi hành pháp luật”, nhất là khi thuật ngữ ấy được sử dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Chúng tôi cho rằng, để sát với ý nghĩa pháp lý khi cụm từ “thi hành pháp luật” được sử dụng trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật quan trọng ở Việt Nam (trong đó kể cả Hiến pháp), cụm từ “thi hành pháp luật” phải được hiểu không chỉ bó hẹp là hành vi thực hiện nghĩa vụ luật định của chủ thể pháp luật (cơ quan, tổ chức, cá nhân). Thay vào đó, thi hành pháp luật phải được hiểu là tất cả các dạng hành vi xử sự thực tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội theo đúng các yêu cầu mà pháp luật quy định. “Thi hành pháp luật” như thế sẽ bao gồm cả hành vi như “tuân thủ pháp luật” (không xử sự những hành vi mà pháp luật cấm), “chấp hành pháp luật” (thực hiện đầy đủ những hành vi mà pháp luật buộc phải làm), “sử dụng pháp luật” (chủ động thực hiện các quyền năng mà pháp luật cho phép hoặc thực hiện những hành vi mà pháp luật không cấm), và với các cơ quan công quyền có thẩm quyền thì còn bao gồm cả việc “áp dụng pháp luật” (trong đó bao gồm cả hành vi áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước và cả hành vi áp dụng pháp luật của cơ quan xét xử - tòa án). Với nghĩa như vậy, có thể khẳng định rằng, “thi hành pháp luật” là hành vi được thực hiện bởi không chỉ chủ thể công quyền (các cơ quan nhà nước) mà cả chủ thể phi công quyền (người dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội v.v.). Thêm vào đó, ngay với các chủ thể công quyền, chúng ta cũng cần hiểu rằng, không chỉ có cơ quan hành chính nhà nước mới có hành vi “thi hành pháp luật” mà kể cả các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước, trong đó có tòa án cũng thực hiện hành vi “thi hành pháp luật”. Nói cách khác, hoàn toàn không có gì trái về mặt lý luận khi coi hoạt động xét xử cũng là một dạng hoạt động thi hành pháp luật (mặc dù đây là hoạt động thực hiện quyền tư pháp chứ không phải là hoạt động hành chính nhà nước và càng không phải là hành vi thực hiện quyền hành pháp). Tương tự, hoạt động công tố của Viện Kiểm sát nhân dân cũng là một dạng của hoạt động thi hành pháp luật bởi thông qua hoạt động công tố, các quy định pháp luật (nhất là pháp luật hình sự) được áp dụng và tuân thủ. Chỉ có hiểu theo cách đó, chúng ta mới có thể hiểu được vì sao trong các Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành đạo luật này hay đạo luật khác, chủ thể được giao nhiệm vụ thi hành pháp luật không chỉ bao gồm Chính phủ mà thường bao gồm cả Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và cả một số chủ thể khác. Chẳng hạn, Nghị quyết của Quốc hội Khóa IX, kỳ họp thứ 8 về việc thi hành Bộ luật dân sự ngày 28/10/1995 có quy định cả việc “áp dụng pháp luật” để giải quyết các vụ án dân sự (tức là có điều chỉnh cả hành vi xét xử của Tòa án). Nghị quyết số 103/2015/QH13 ngày 25/11/2015 về việc “thi hành Bộ luật tố tụng dân sự” có quy định rất rõ những việc tòa án phải làm khi xét xử các vụ án được thụ lý trước thời điểm Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 có hiệu lực. Nghị quyết số 103/2015/QH13 của Quốc hội còn yêu cầu “Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình khẩn trương kiện toàn tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Cơ quan thi hành án dân sự để bảo đảm giải quyết các vụ việc dân sự khi Bộ luật này có hiệu lực thi hành.” Quốc hội cũng yêu cầu “Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận tuyên truyền, phổ biến rộng rãi Bộ luật tố tụng dân sự số 92/2015/QH13 trong cán bộ, công chức, viên chức và Nhân dân nhằm góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát huy tác dụng của Bộ luật này trong việc bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Quốc hội cũng yêu cầu “Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Nghị quyết này”. 1.1.6. Với cách hiểu “thi hành pháp luật” là hành vi đưa các quy định pháp luật tồn tại trong văn bản quy phạm pháp luật được cơ quan lập pháp và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành thành các chuẩn mực ứng xử thực sự của các chủ thể là đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật trong cuộc sống, thi hành pháp luật trở thành con đường chủ yếu để các yêu cầu của pháp luật tồn tại trên giấy (trong văn bản quy phạm pháp luật) đi vào cuộc sống, trở thành thực tiễn sinh động của đời sống kinh tế - xã hội. Với nhận thức như vậy, về cơ bản, chúng tôi chia sẻ với quan điểm cho rằng “thi hành pháp luật” chính là hành vi (các hoạt động) của các chủ thể trong xã hội nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến các yêu cầu của pháp luật trở thành hành vi thực tế của các chủ thể trong xã hội[6] Quan niệm “thi hành pháp luật” với nghĩa rộng như vậy đi kèm với sự đa dạng về chủ thể thi hành pháp luật là hoàn toàn phù hợp với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta giai đoạn hiện nay, theo đó, mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều chịu sự điều chỉnh của pháp luật, không được đứng trên pháp luật (đều phải thượng tôn pháp luật). 1.1.7. Trở lại việc giải mã thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” bằng cách tổng hợp nghĩa từ các thành tố thành phần là “tổ chức” và “thi hành pháp luật”, sau khi đã giải mã được ý nghĩa của thuật ngữ “thi hành pháp luật”, chúng ta cần giải mã từ “tổ chức”. Trong thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật”, từ “tổ chức” là một động từ mô tả hành vi của một chủ thể có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật. “Tổ chức” theo từ điển tiếng Việt có nghĩa là “sắp xếp, bố trí cho thành một chỉnh thể, có một cấu tạo, một cấu trúc và những chức năng chung nhất định” hoặc “sắp xếp, bố trí cho thành có trật tự, có nền nếp”.[7] Trong tiếng Anh, động từ “tổ chức” (organize) cũng được giải thích khá tương đồng như động từ “tổ chức” trong tiếng Việt. Theo đó, “organize” có nghĩa là “sắp xếp để làm cho việc gì đó xảy ra” (chẳng hạn, “tổ chức cuộc họp”) hoặc “làm hoặc sắp xếp điều gì đó theo một hệ thống nhất định”[8]. Trên cơ sở đó, theo lối chiết tự, có thể thấy “tổ chức thi hành pháp luật” chính là sắp xếp công việc thi hành pháp luật theo một trật tự nhất định hoặc làm cho việc thi hành pháp luật trở nên nền nếp. Theo ý nghĩa này, dường như, chúng ta có thể khẳng định rằng, mọi chủ thể trong xã hội đều có thể “tổ chức thi hành pháp luật”. Một doanh nghiệp tiến hành các hoạt động phổ biến, tập huấn pháp luật cho cán bộ quản lý, người lao động trong doanh nghiệp dường như cũng chính là việc thực hiện công việc “tổ chức thi hành pháp luật”. Thêm vào đó, nếu như ở phần trên khẳng định, hoạt động xét xử của tòa án, với tư cách là một hoạt động “áp dụng pháp luật”, được xếp vào một dạng của hoạt động “thi hành pháp luật”, thì việc tòa án tổ chức công tác xét xử phải chăng cũng cần phải được xem là “tổ chức thi hành pháp luật”. Đây là cách hiểu thông thường theo lối chiết tự về cụm từ “tổ chức thi hành pháp luật”. Chúng tôi cho rằng, dưới góc độ pháp lý và tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam, đây là cách hiểu không chính xác. Cần lưu ý rằng, “tổ chức thi hành pháp luật” với ý nghĩa là một thuật ngữ pháp lý (“thuật ngữ” được sử dụng chính thức trong các văn bản quy phạm pháp luật) có nội hàm không hoàn toàn giống như cách hiểu thông thường về “tổ chức thi hành pháp luật” như đã nêu ở trên. 1.1.8. Ở góc độ pháp lý, ngược dòng lịch sử pháp luật Việt Nam thời hiện đại, chúng ta có thể thấy rằng, thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” [thể hiện thông qua việc tổ chức thi hành một văn bản quy phạm pháp luật (nhất là một đạo luật cụ thể)] đã từng xuất hiện, ít nhất, từ năm 1985. Chẳng hạn, năm 1985, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã Chỉ thị số 254 - CT ngày 13/8/1985 về việc “tổ chức thi hành Bộ luật hình sự”. Sau đó, năm 1988, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 269/CT ngày 19/10/1988 về việc “tổ chức thi hành Bộ luật tố tụng hình sự”. Năm 1990, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 74-CT ngày 13/3/1990 về việc “tổ chức thi hành Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính”. Năm 2000, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 15/2000/CT-TTg ngày 9/8/2000 về việc “tổ chức thi hành Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000”… Khi nghiên cứu các văn bản vừa nêu, có thể thấy, “tổ chức thi hành” (một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể, mà ở đây là một đạo luật cụ thể), thường được thể hiện dưới các hình thức công việc như: (1) phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật, nâng cao nhận thức của các chủ thể có liên quan; (2) rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật có liên quan; (3) tiến hành các công việc xử lý vi phạm pháp luật; (4) củng cố tổ chức bộ máy và cán bộ có trách nhiệm xử lý các hành vi vi phạm. Như vậy, thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” không chỉ bao hàm việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp luật quy định cho mình thông qua các hoạt động phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật (áp dụng pháp luật) hoặc kiềm chế không thực hiện các hành vi pháp luật cấm (không cho phép) (tuân thủ pháp luật), mà còn bao gồm cả hành vi tạo tiền đề, tạo điều kiện, tạo môi trường thuận lợi để các hoạt động thi hành pháp luật của chính cơ quan này hoặc cấp dưới của cơ quan này được hiệu quả mà còn bao gồm tạo tiền đề, tạo điều kiện, tạo môi trường thuận lợi để các chủ thể có quyền và nghĩa vụ pháp lý thực hiện được quyền và chấp hành nghĩa vụ pháp lý của mình. Thực tiễn ấy cho thấy, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện việc “tổ chức thi hành pháp luật” là công việc rất đương nhiên. 1.1.9. Xét về lịch sử lập hiến ở Việt Nam, có thể thấy rằng, thuật ngữ “tổ chức thi hành (Hiến pháp/luật/pháp luật)” không xuất hiện trong Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đó mà chỉ xuất hiện trong Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 là bản Hiến pháp đầu tiên sử dụng cụm từ “tổ chức thi hành (Hiến pháp/luật/pháp luật)”. Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụtổ chức thi hành" Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước”. Điều đó là hoàn toàn phù hợp với vị thế Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp bởi lẽ, nội dung cốt lõi của quyền hành pháp (executive power), theo nghĩa truyền thống, chính là “quyền năng bảo đảm các đạo luật được thi hành một cách đầy đủ”[9] hoặc “thẩm quyền thi hành các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy[10]. Như vậy “quyền hành pháp” không chỉ là “thi hành các đạo luật” mà quan trọng hơn là phải “bảo đảm rằng các đạo luật được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”.[11] Đó chính là cách nói khác đi của “tổ chức thi hành luật”. Điều này cũng có nghĩa rằng, “tổ chức thi hành luật” là phải bảo đảm làm sao để luật được thi hành đầy đủ như ý định ban đầu đặt ra. Bảo đảm cho luật được thi hành đầy đủ như ý định ban đầu đặt ra chính là mục đích cốt lõi của tổ chức thi hành luật[12] Suy rộng ra, bảo đảm cho pháp luật được thi hành đầy đủ chính là mục đích cốt lõi của tổ chức thi hành pháp luật Hiến pháp năm 2013 quy định "tổ chức thi hành pháp luật” là trách nhiệm hàng đầu của các cơ quan hành chính nhà nước khác (Thủ tướng Chính phủ, Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp). Cụ thể: Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “lãnh đạo việc tổ chức thi hành pháp luật”. Điều 99 Hiến pháp năm 2013 quy định Bộ trưởng chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Điều 100 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”. Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”. Xuất phát từ bản chất của quyền hành pháp như quan niệm phổ biến của quốc tế và thực tiễn sử dụng thuật ngữ “tổ chức thi hành luật”, “tổ chức thi hành pháp luật”, chúng tôi cho rằng, “tổ chức thi hành pháp luật” về bản chất chính là một chỉnh thể các hành vi công quyền do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhằm bảo đảm cho các yêu cầu của pháp luật được hiện thực hóa một cách đầy đủ và trọn vẹn. Đây là trách nhiệm chủ yếu và cơ bản nhất của chủ thể quyền hành pháp (Chính phủ) (đối với tổ chức thi hành luật), và các cơ quan hành chính nhà nước khác (đối với tổ chức thi hành luật và các văn bản dưới luật được gọi chung là pháp luật). Chủ thể tổ chức thi hành pháp luật, theo đúng nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan lập pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp (tòa án) không phải là chủ thể “tổ chức thi hành pháp luật” mặc dù hoạt động của các cơ quan này rõ ràng có ảnh hưởng và liên hệ mật thiết với hiệu lực, hiệu quả hoạt động “tổ chức thi hành pháp luật” của cơ quan hành chính nhà nước. 1.1.10. Vấn đề phần trước đã được đặt ra là, nếu như “xét xử” cũng là một dạng của hoạt động “thi hành pháp luật” thì liệu việc “tổ chức công việc xét xử” có phải là một dạng của “tổ chức thi hành pháp luật” hay không? Nói cách khác, “tòa án nhân dân” có thể trở thành chủ thể “tổ chức thi hành pháp luật” hay không? Khẳng định của chúng tôi trong nghiên cứu này là việc coi hoạt động xét xử của tòa án nhân dân là một dạng hoạt động thi hành pháp luật có điểm hợp lý và có thể chấp nhận được nhưng coi việc tổ chức công việc xét xử của tòa án nhân dân là hoạt động “tổ chức thi hành pháp luật” và từ đó coi tòa án nhân dân cũng là chủ thể tổ chức thi hành pháp luật là hoàn toàn không phù hợp với nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Đọc kỹ nội dung của Hiến pháp năm 2013 chúng ta sẽ thấy, Điều 98 bản Hiến pháp này quy định rõ Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ lãnh đạo việc tổ chức thi hành pháp luật”. Nếu coi hoạt động tổ chức công tác xét xử của tòa án (hoặc bản thân hoạt động xét xử) cũng là một dạng hoạt động “tổ chức thi hành pháp luật”, thì theo quy định tại Điều 98 Hiến pháp năm 2013, Thủ tướng Chính phủ sẽ có vai trò “lãnh đạo” cả hoạt động xét xử của tòa án. Điều này rõ ràng trái hoàn toàn với nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Đành rằng, để tổ chức thi hành pháp luật có hiệu quả, đạt được mục đích cao nhất là bảo đảm cho các yêu cầu của pháp luật được hiện thực hóa một cách đầy đủ và trọn vẹn, đòi hỏi phải duy trì được hệ thống xét xử công bằng, có hiệu lực, hiệu quả cao. Nhưng chỉ riêng yếu tố đó không bảo đảm rằng chính hoạt động xét xử của tòa án hoặc việc tổ chức công tác xét xử của tòa án là “tổ chức thi hành pháp luật” theo nghĩa mà Hiến pháp năm 2013 quy định. Thêm vào đó, coi hoạt động xét xử của tòa án hoặc hoạt động tổ chức xét xử của tòa án là một dạng hoạt động tổ chức thi hành pháp luật cũng dễ dẫn tới nhầm lẫn rất đáng tránh về mặt lý luận, đó là nhầm lẫn giữa công việc hành pháp (hoạt động hành pháp) và công việc tư pháp (hoạt động xét xử), nhầm lẫn giữa việc thực hiện quyền hành pháp và việc thực hiện quyền tư pháp. Ngoài ra, trong khuôn khổ Hiến pháp năm 2013, với bối cảnh hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân được tổ chức thành hệ thống độc lập, thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” cũng không thể bao gồm hoạt động “công tố” (truy tố người bị nghi ngờ là phạm tội trước tòa án). Hoạt động “công tố”, về bản chất, cũng là một dạng hoạt động thi hành pháp luật, nhưng chưa được xếp vào hoạt động tổ chức thi hành pháp luật do vướng quy định tại Điều 98 Hiến pháp năm 2013. Đây là một điều đáng tiếc nếu xét từ góc độ lý luận bởi về hoạt động công tố luôn mang bản chất pháp lý thuộc về quyền hành pháp. Như vậy, mặc dù để tổ chức thi hành pháp luật có hiệu lực, hiệu quả, trong nhiều trường hợp, bảo đảm hiệu quả của hoạt động xét xử của tòa án là không thể thiếu, tuy nhiên, để làm rõ trách nhiệm của các chủ thể công quyền trong việc thực thi quyền lực công (nhất là làm rõ trách nhiệm của nhánh hành pháp và tư pháp), không những không nên xếp hoạt động “xét xử” của tòa án là hoạt động tổ chức thi hành pháp luật. Hoạt động xét xử của tòa án có chung mục đích như các hoạt động thi hành pháp luật khác là nhằm đưa pháp luật vào thực tiễn đời sống và trong không ít trường hợp, đây là khâu không thể thiếu để đưa vào pháp luật vào thực tiễn đời sống, nhưng hoạt động “xét xử” của tòa án có những yêu cầu, đòi hỏi rất riêng mà các hoạt động tổ chức thi hành pháp luật do các cơ quan hành chính thường không có, đó là yêu cầu về “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật 1.1.11. Chúng tôi cơ bản đồng ý với quan điểm cho rằng Hiến pháp sử dụng thuật ngữ “tổ chức thi hành” cho các cơ quan hành chính với hàm ý ngoài việc chủ thể này có thể có trách nhiệm trực tiếp thi hành pháp luật, còn có trách nhiệm tạo ra các cơ sở, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật của các chủ thể khác trong phạm vi toàn xã hội.[13] Như vậy, có thể thấy “vai trò kép” của các cơ quan hành chính trong thi hành và tổ chức thi hành pháp luật mà đứng đầu là Chính phủ. Từ những phân tích kể trên, có thể khẳng định, tổ chức thi hành pháp luật là trách nhiệm và nghĩa vụ riêng có của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Tổ chức thi hành pháp luật là những hoạt động do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện để tạo điều kiện, tạo tiền đề và bảo đảm việc hiện thực hóa các yêu cầu của pháp luật (đưa pháp luật vào cuộc sống). 1.1.12. Về mục đích của tổ chức thi hành pháp luật, có thể thấy rằng bảo đảm cho các yêu cầu của pháp luật được hiện thực hóa, hay nói cách khác, bảo đảm cho các nghĩa vụ pháp lý mà pháp luật đặt ra cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được tuân thủ đầy đủ, bảo đảm cho các quyền mà pháp luật ghi nhận được tổ chức, cá nhân hưởng dụng là mục đích quan trọng hàng đầu của tổ chức thi hành pháp luật. Việc tổ chức thi hành pháp luật hiệu quả còn hướng tới mục tiêu cao hơn là duy trì trật tự xã hội an ninh, an toàn, tạo môi trường thuận lợi cho xã hội phát triển bền vững. 1.2. Nội dung và phương thức tổ chức thi hành pháp luật 1.2.1. Các hoạt động tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước (nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống) khá đa dạng. Nội dung của các hoạt động này được quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ[14], Luật tổ chức Chính quyền địa phương[15] (trước đây là Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)[16], các đạo luật chuyên ngành, Nghị định quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ (hiện tại là Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 1/9/2016 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ)[17]. Đặc biệt, theo quy định tại Điều 183 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật thì: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được tổ chức thi hành kịp thời, hiệu quả. Đối với luật, pháp lệnh, nội dung tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật tập trung vào các vấn đề sau: 1. Xây dựng kế hoạch tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; 2. Tổ chức thực hiện chính sách, biện pháp trong văn bản quy phạm pháp luật; 3. Phổ biến văn bản quy phạm pháp luật; 4. Ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật (nếu có); 5. Tập huấn văn bản quy phạm pháp luật; 6. Tổ chức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức; 7. Bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực để triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật; 8. Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật; 9. Sơ kết, tổng kết việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật; 10. Báo cáo việc tổ chức triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị, xử lý vướng mắc trong việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.” 1.2.2. Có thể thấy, 10 loại hoạt động được nêu trong Điều 183 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP rất toàn diện. Mặc dù vậy, về mặt lý luận, nội dung quy định tại Điều 183 kể trên cũng còn một số điểm chưa chuẩn xác. Quy định kể trên của Nghị định 34/2016/NĐ-CP coi việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tư cách là văn bản hướng dẫn thi hành của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn như là một hoạt động tổ chức thi hành pháp luật. Chúng tôi cho rằng, điều này sẽ tạo ra sự nhầm lẫn giữa hoạt động “xây dựng pháp luật” với hoạt động “thi hành pháp luật”. Cần phải khẳng định rằng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn là hoạt động xây dựng pháp luật (về bản chất là một dạng “lập pháp theo ủy quyền” như cách gọi của khoa học pháp lý) chứ không phải là hoạt động “thi hành pháp luật”. Thêm vào đó, công việc “tổ chức thực hiện chính sách, biện pháp trong văn bản quy phạm pháp luật” chưa được giải mã rõ gồm những loại hoạt động cụ thể nào. Ngoài ra, hoạt động “phổ biến văn bản quy phạm pháp luật” với hoạt động “tập huấn văn bản quy phạm pháp luật” cũng có thể xếp chung vào cùng một nhóm và cần có cách diễn đạt phù hợp hơn với quy định của Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật. 1.2.3. Nhằm kế thừa những nội dung hợp lý trong quy định tại Điều 183 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đồng thời khắc phục những điểm còn chưa hợp lý như phân tích kể trên, bám sát với nội dung các quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan (như Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 32/2020/NĐ-CP), chúng tôi cho rằng, tổ chức thi hành pháp luật có thể hiểu gồm các phương thức cơ bản sau: (1) Ban hành chương trình, kế hoạch triển khai các quy định pháp luật; (2) Tổ chức phổ biến, giáo dục pháp luật; (3) Tổ chức các công việc giải quyết các yêu cầu tiếp cận dịch vụ công hoặc dịch vụ hành chính công của công dân (tiến hành các hoạt động đăng ký, cấp phép, cấp giấy chứng nhận v.v.); (4) Tổ chức bộ máy, nhân sự, trang thiết bị, ngân sách và các điều kiện bảo đảm khác để tổ chức thi hành pháp luật; (5) Tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo; (6) Giải quyết các kiến nghị của các tổ chức, cá nhân; (7) Tiến hành hoạt động theo dõi thi hành pháp luật; (8) Tiến hành các hoạt động sơ kết, tổng kết thi hành pháp luật Theo GS.TS. Hoàng Thế Liên (2018), các hoạt động trên có thể phân thành một số nhóm như sau:[18] Nhóm thứ nhất là các hoạt động mang tính chất tạo tiền đề, hỗ trợ cho công tác tổ chức thi hành pháp luật bao gồm các hoạt động: Một là, xây dựng, ban hành hoặc thực hiện các chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch triển khai văn bản pháp luật; Hai là, xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn các văn bản của cấp trên để cụ thể hóa, chi tiết hóa hoặc cho phù hợp với đặc điểm cụ thể của ngành, địa phương mà cơ quan hành chính nhà nước; Ba là tổ chức bộ máy, nhân sự, trang thiết bị, ngân sách và các điều kiện bảo đảm khác để tổ chức thi hành pháp luật; Bốn là tổ chức hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật Nhóm thứ hai là hoạt động mang vừa mang tính chất tổ chức thi hành pháp luật, nhưng cũng mang tính chất tự thi hành pháp luật và hoạt động này có tính chất tác động trực tiếp đến cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đó là việc tiến hành công tác cấp phép, đăng ký, cấp chứng chỉ hành nghề, giấy chứng nhận (bao gồm cả cấp giấy chứng nhận mang tính ưu đãi cho tổ chức, cá nhân (nếu có). Nhóm thứ ba là các hoạt động mang tính chất nhìn nhận, xem xét lại quá trình thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm cả các cơ quan Nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đó là hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị đối với việc chấp hành văn bản pháp luật của các đối tượng có trách nhiệm phải tuân thủ văn bản pháp luật (các cơ quan trực thuộc, các tổ chức dịch vụ công, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân), theo dõi thi hành pháp luật, sơ kết, tổng kết việc thi hành pháp luật. Có thể nói, từng hoạt động trong quá trình này đều mối quan hệ tác động với nhau và nhìn tổng thể thì các hoạt động tổ chức thi hành pháp luật cũng có tác động ngược lại đến quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, đặc biệt là khi thực hiện các hoạt động thuộc nhóm thứ hai và thứ ba, các cơ quan Nhà nước sẽ có điều kiện nhìn nhận lại một cách sâu sắc, đầy đủ hơn về những quy định của hệ thống pháp luật, từ đó phát hiện ra những bất cập từ chính các quy định này để có hướng kiến nghị hoàn thiện. II. VỊ TRÍ, VAI TRÒ VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT 2.1. Vị trí và vai trò của tổ chức thi hành pháp luật Về vị trí, trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, nhìn từ vòng đời của một văn bản quy phạm pháp luật có thể thấy rằng tổ chức thi hành pháp luật là sự nối tiếp của công đoạn xây dựng pháp luật nhằm bảo đảm các yêu cầu hoặc ý định ban đầu của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật được hiện thực hóa. Chúng ta đều biết, pháp luật, không giống các quy luật vật lý hoặc các quy tắc toán học. Pháp luật luôn mang trong mình những yêu cầu, đòi hỏi mong muốn các tổ chức, cá nhân trong xã hội phải thay đổi hành vi, khuôn mình vào các yêu cầu, đòi hỏi đó[19]. Chính vì thế, pháp luật nhìn chung không có khả năng tự thi hành mà đòi hỏi sự hợp tác thi hành đến từ các đối tượng chịu sự tác động. Về vai trò, điều đầu tiên cần nhắc tới là tổ chức thi hành pháp luật góp phần đưa các quy định pháp luật tồn tại trên các trang văn bản (công báo) trở thành hiện thực sinh động (các ứng xử thực tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội). Nói cách khác, tổ chức thi hành pháp luật đưa pháp luật từ trạng thái “tĩnh” sang trạng thái “động”. Tổ chức thi hành pháp luật làm cho các quy định pháp luật có sức sống một cách thực sự. Chính thông qua “tổ chức thi hành pháp luật”, “uy” và “tín” hay quyền uy của pháp luật được củng cố và bảo đảm. Tổ chức thi hành pháp luật đóng vai trò là con đường để những tác động dự kiến của pháp luật được hiện thực hóa, qua đó, những ích lợi cho xã hội mà khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật mong muốn đạt được. Tổ chức thi hành pháp luật cũng đóng vai trò là phép thử về tính đúng đắn trong các chính sách được ban hành. Thực tiễn cho thấy, nếu các quy định pháp luật được ban hành mà có sự tính toán kỹ về tính hợp lý, khả thi, có tác dụng tích cực cho đối tượng chịu sự tác động, thì các văn bản quy phạm pháp luật đó dễ được người dân, doanh nghiệp đón nhận và từ đó, việc đi vào đời sống thông qua các hoạt động tổ chức thi hành pháp luật cũng thuận lợi, dễ dàng hơn. Nếu quy định pháp luật được ban hành xa rời thực tế, không khả thi, thậm chí là không có lợi cho sự phát triển chung của xã hội thì việc tổ chức thi hành pháp luật thường gặp nhiều khó khăn. Thực tiễn công tác đền bù, giải phóng mặt bằng trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới cho thấy điều này. 2.2. Các đặc điểm của tổ chức thi hành pháp luật Tổ chức thi hành pháp luật như cách hiểu và phân tích kể trên có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, tổ chức thi hành pháp luật là hoạt động có chủ đích rõ ràng. Tổ chức thi hành pháp luật thường là hoạt động được tính toán kỹ lưỡng (thông qua các kế hoạch tổ chức thi hành pháp luật, bố trí nguồn lực cho tổ chức thi hành pháp luật v.v.), nhằm bảo đảm cho những tác động dự kiến khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật được hiện thực hóa. Thứ hai, tổ chức thi hành pháp luật thường mang tính công quyền rõ nét. Tổ chức thi hành pháp luật chỉ là hoạt động của loại chủ thể đặc biệt là cơ quan hành chính nhà nước nhằm thúc đẩy, bảo đảm các yêu cầu trong quy định của pháp luật (dưới dạng quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan) được hiện thực hóa. Chính vì thế, trong nhiều trường hợp, chủ thể tổ chức thi hành pháp luật có thể sử dụng quyền uy để phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật (các hành vi lệch chuẩn). Tuy nhiên, do việc tổ chức thi hành pháp luật thường gắn với yếu tố quyền uy nên để bảo đảm tổ chức thi hành pháp luật hiệu lực, hiệu quả, rất cần lưu ý tới những rủi ro mà hoạt động tổ chức thi hành pháp luật có thể gặp phải, trong đó có rủi ro xâm phạm các quyền con người, quyền công dân trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật. Thứ ba, việc tổ chức thi hành pháp luật đối với lĩnh vực pháp luật tư và tổ chức thi hành pháp luật đối với lĩnh vực pháp luật công có những điểm khác biệt rất đáng lưu ý. Đối với lĩnh vực pháp luật công, pháp luật đặt ra nhiều nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân trước nhà nước và yêu cầu các tổ chức, cá nhân phải tuân thủ hoặc chấp hành nghiêm chỉnh, từ đó, trong không ít trường hợp là sự ràng buộc quyền tự do của con người. Chính vì thế, việc tổ chức thi hành pháp luật đối với lĩnh vực pháp luật công thường đòi hỏi sự hiện diện của các thiết chế chuyên trách để tiến hành các hoạt động theo dõi, giám sát, phát hiện hành vi vi phạm và tiến hành xử lý hành vi vi phạm (hoặc truy tố người vi phạm trước tòa án). Đối với lĩnh vực pháp luật tư, các quyền và nghĩa vụ pháp lý được xác lập dựa trên ý chí tự nguyện của các bên (thông qua hành vi “sử dụng pháp luật”). Khi có tranh chấp (hoặc có hành vi vi phạm), các bên sẽ đưa vụ việc của mình ra các thiết chế tài phán (tòa án, trọng tài) hoặc hòa giải để giải quyết (nếu không tự thương lượng được). Chính vì thế, sau khi các quy tắc pháp luật tư được ban hành, việc tổ chức thi hành pháp luật chủ yếu dừng ở các hoạt động tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn, giải đáp pháp luật hơn là việc thực hiện các công việc theo dõi, giám sát, phát hiện hành vi vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật. Thứ tư, tổ chức thi hành pháp luật do một loại chủ thể công quyền thực hiện, đó là các cơ quan hành chính nhà nước (thông qua đội ngũ công chức của mình). Cơ quan hành chính là chủ thể chịu trách nhiệm hàng đầu để bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và đầy đủ. Do đó, ở đâu trật tự pháp luật không được xác lập hoặc an ninh, trật tự có vấn đề, ở đó có trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước phụ trách địa bàn/lĩnh vực đó. Đây thường là các cơ quan nắm giữ trong tay nhiều nguồn lực công nhất và được thiết kế, tổ chức thành hệ thống có sự gắn kết rất lớn (nhất là trong cơ chế “song trùng trực thuộc ở Việt Nam”). Sự nắm giữ những nguồn lực công như thế cũng nhằm tạo điều kiện để việc tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan hành chính được thuận lợi. Ở đây, chúng ta cũng cần hiểu thống nhất về thuật ngữ “cơ quan hành chính nhà nước”. Theo đó, cơ quan hành chính nhà nước được hiểu phù hợp với quy định của Hiến pháp[20] và các quy định của pháp luật hiện hành gồm 2 loại là cơ quan hành chính có thẩm quyền chung (như Chính phủ, UBND các cấp) và cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn (như các Bộ, Sở v.v.). Cơ quan hành chính có thẩm quyền chung là cơ quan mà các quyền hạn của nó có hiệu lực đối với mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi cả nước hoặc địa phương[21]. Cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn (hoặc thẩm quyền riêng) là cơ quan mà các quyền hạn của nó có hiệu lực chỉ trong phạm vi ngành hoặc liên ngành.[22] Dù là cơ quan có thẩm quyền chung hay thẩm quyền chuyên môn, đã là cơ quan hành chính thì chức năng cơ bản của nó phải là thực hiện các biện pháp để đưa pháp luật vào đời sống mà khoa học pháp lý thường gọi đó là hoạt động “chấp hành - điều hành”[23] và trong nghiên cứu này gọi là tổ chức thi hành pháp luật”. Pháp luật, nhất là các đạo luật với tư cách là ý chí của các cơ quan dân cử, thường phải thông qua hành vi của các cơ quan hành chính mới có thể tác động trực tiếp tới các đối tượng điều chỉnh của mình. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có đặc điểm chung của cơ quan nhà nước. Đặc điểm chung ấy là cơ sở để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội. Đồng thời, cơ quan hành chính nhà nước có những đặc thù so với cơ quan khác của Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Do vậy, hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước cũng có nhiều khác biệt với hoạt động thi hành pháp luật các chủ thể khác. Cơ quan hành chính nhà nước có vai trò “kép” trong thi hành pháp luật. Theo đó, cơ quan hành chính nhà nước vừa trực tiếp chấp hành (tuân thủ, triển khai) các nội dung pháp luật yêu cầu lại vừa phải tổ chức cho các chủ thể khác tuân thủ, chấp hành pháp luật. Với tư cách là một chủ thể trực tiếp thi hành pháp luật, cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các hành vi hợp pháp (theo đúng yêu cầu của pháp luật) thông qua các hình thức khác nhau, trong đó có việc áp dụng pháp luật, tức là ra các văn bản, quyết định cá biệt để các chủ thể khác thực hiện. Với tư cách là chủ thể tổ chức thi hành pháp luật cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện nhiều công việc nhằm tạo ra các cơ sở, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật của các chủ thể khác trong phạm vi toàn xã hội, bao gồm: tổ chức và duy trì hệ thống thông tin pháp luật (phổ biến, giáo dục pháp luật); xây dựng, triển khai chương trình, kế hoạch, đề án triển khai văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản hướng dẫn nghiệp vụ tổ chức thi hành pháp luật; tổ chức thực hiện và kiểm tra, thanh tra, theo dõi việc thi hành pháp luật; đảm bảo các điều kiện thi hành như nguồn lực, tài chính, tổ chức bộ máy, cán bộ; kiểm tra, xử lý vi phạm; giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; đánh giá tính hợp lý, khả thi của văn bản, tác động của văn bản đối với đời sống xã hội để có kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật nói chung.[24] Thứ năm, tổ chức thi hành pháp luật với tư cách là một hoạt động quản lý nhà nước đối với xã hội vừa mang tính khoa học, vừa mang tính nghệ thuật. Hoạt động này bị chi phối bởi những yêu cầu, đòi hỏi và quy luật khách quan mà chủ thể tổ chức thi hành pháp luật phải nhận diện đầy đủ thì mới thiết kế được các phương án tổ chức thi hành pháp luật hiệu quả nhất. Thêm vào đó, việc tổ chức thi hành pháp luật tác động trực tiếp tới nhận thức, thói quen (đôi khi đã ăn sâu, bám rễ trong nhận thức, phong tục, tập quán của các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ chấp hành pháp luật) nên để đạt được mục tiêu điều chỉnh pháp luật đề ra ban đầu rất có thể cần nghệ thuật thuyết phục, tổ chức thi hành cùng sự kiên quyết, kiên trì trong tổ chức thực hiện. Thứ sáu, tổ chức thi hành pháp luật có mối liên hệ mật thiết với các hoạt động thực thi quyền lực nhà nước khác, bao gồm hoạt động xét xử của tòa án nhân dân và hoạt động lập pháp, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan dân cử. Có thể nói, như phần trên đã đề cập, tuy hoạt động xét xử của tòa án nhân dân không được coi là một dạng của tổ chức thi hành pháp luật nhưng việc tổ chức thi hành pháp luật sẽ khó đạt mục đích (bảo đảm cho pháp luật được thực thi đầy đủ, nghiêm minh) nếu thiếu vắng sự tồn tại của hệ thống tòa án hoạt động hiệu lực, hiệu quả cao. Việc có quá nhiều vụ án hình sự, các tranh chấp dân sự được đưa ra trước tòa án nhưng không được thụ lý và giải quyết đúng hạn chắc chắn sẽ làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật. Ngược lại, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tòa án nhân dân cũng đòi hỏi hoạt động tổ chức thi hành pháp luật được thực hiện với hiệu lực, hiệu quả cao. Các phán quyết của tòa án sẽ không có nhiều ý nghĩa nếu không được tổ chức thi hành một cách nghiêm minh. III. MỐI QUAN HỆ GIỮA TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT VÀ MỘT SỐ HOẠT ĐỘNG CÓ LIÊN QUAN 3.1. Mối quan hệ giữa “tổ chức thi hành pháp luật” với “thi hành pháp luật” Với một cơ quan hành chính nhất định, khi thực hiện tổ chức thi hành pháp luật, cơ quan hành chính cũng thường phải thực hiện cả hoạt động “thi hành pháp luật”. Do vậy, với cơ quan hành chính nhà nước, “thi hành pháp luật” được xem là nằm trong hoạt động “tổ chức thi hành pháp luật”. Tuy nhiên, bản thân thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” còn mang hàm ý tổ chức môi trường, điều kiện, tiền đề để các chủ thể khác thi hành pháp luật. Chính vì thế, có những hoạt động tổ chức thi hành pháp luật không được xem là “thi hành pháp luật” của chính bản thân mình, mà cần được xem là tạo tiền đề để chủ thể khác thi hành pháp luật. Chẳng hạn, việc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức cơ quan đăng ký kinh doanh để các doanh nghiệp, người dân tiến hành hoạt động thành lập doanh nghiệp mới và đăng ký kinh doanh là hoạt động mang tính “tổ chức thi hành pháp luật”. 3.2. Tổ chức thi hành pháp luật với xây dựng pháp luật Có thể thấy rằng, nếu tổ chức tốt hoạt động thi hành pháp luật, thì chính đây lại trở thành môi trường, là phép thử về tính “đúng đắn” của pháp luật. Điều này có nghĩa rằng, tổ chức thi hành pháp luật có thể trở thành môi trường tạo ra các thông tin đầu vào quan trọng để tiến hành các hoạt động xây dựng pháp luật. Hay nói cách khác, giữa “tổ chức thi hành pháp luật” và “xây dựng pháp luật” có mối quan hệ rất biện chứng và mật thiết với nhau. Kết quả đầu ra của “xây dựng pháp luật” là “đầu vào” của hoạt động tổ chức thi hành pháp luật, và “kết quả đầu ra” của hoạt động tổ chức thi hành pháp luật có thể trở thành “đầu vào” của hoạt động xây dựng pháp luật. Ngoài ra, ở tầm cao nhất, chủ thể của hoạt động xây dựng pháp luật (nhất là chủ thể của hoạt động lập pháp - Quốc hội) luôn đóng vai trò giám sát việc tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan hành chính ngang cấp. Việc tổ chức thi hành pháp luật không đầy đủ có thể là căn cứ để quy trách nhiệm cho cơ quan hành chính phụ trách địa bàn/lĩnh vực để xảy ra tình trạng thi hành pháp luật không nghiêm. Sự không nghiêm trong thi hành pháp luật có thể biểu hiện rất đa dạng như: buông lỏng quản lý, không thanh tra, kiểm tra thường xuyên, không phát hiện được vi phạm (để tình trạng vi phạm ẩn quá nhiều) hoặc phát hiện được vi phạm nhưng quá chậm trong xử lý hoặc xử lý không đầy đủ, xử lý không nghiêm v.v.   3.3. Tổ chức thi hành pháp luật với theo dõi thi hành pháp luật Cần xem theo dõi thi hành pháp luật cũng là một trong những hoạt động cụ thể của tổ chức thi hành pháp luật. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động cần thiết để giúp cho chủ thể tổ chức thi hành pháp luật nắm bắt được tiến trình và kết quả hoạt động tổ chức thi hành pháp luật do mình thực hiện, từ đó có những ứng xử phù hợp. Tổ chức thi hành pháp luật mà không có hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thì có thể làm cho chủ thể tổ chức thi hành pháp luật thiếu một kênh thông tin quan trọng để có phản ứng chính sách phù hợp.>TS. Nguyễn Văn Cương - Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp[1] Nghiên cứu này được thực hiện trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của Đề tài khoa học cấp Bộ (năm 2018) của GS.TS. Hoàng Thế Liên “Cơ chế tổ chức thi hành pháp luật: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” mà trong đó tôi đã trực tiếp thực hiện một số nội dung về phần lý luận về cơ chế tổ chức thi hành pháp luật và kinh nghiệm quốc tế.[2] Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, NXB Chính trị quốc gia 2013, trang 396. Theo giáo trình này, có 04 hình thức thực hiện pháp luật là: Sử dụng pháp luật; Thi hành pháp luật; Tuân thủ pháp luật và Áp dụng pháp luật. Cụ thể như sau: (1) Sử dụng pháp luật: là hình thức thực hiện pháp luật mà trong đó các chủ thể quan hệ pháp luật được chủ động thực hiện các khả năng (quyền, lợi ích) mà các quy định pháp luật đã ghi nhận cho họ khi họ tham gia vào các quan hệ xã hội cụ thể. Trong khuôn khổ của hình thức thực hiện pháp luật này thì các chủ thể bằng các hành vi cụ thể của mình mà thực hiện các quyền chủ thể của mình. Đây là hình thức thực hiện pháp luật phổ biến nhất trong hệ thống luật tư. (2) Thi hành pháp luật: là hình thức thực hiện pháp luật mà ở đó chủ thể pháp luật phải thực hiện (thi hành) các nghĩa vụ mà pháp luật đã ghi nhận cho họ. Ví dụ, công dân có nghĩa vụ đi lính; đóng thuế, bảo vệ môi trường, sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách tiết kiệm, đăng ký kinh doanh…Thi hành pháp luật được thực hiện thông qua những hành vi tích cực (thực hiện các hành vi một cách chủ động). (3) Tuân thủ pháp luật: là hình thức thực hiện pháp luật, theo đó, chủ thể pháp luật có nghĩa vụ không thực hiện các hành vi đã bị pháp luật cấm. Như vậy, tuân thủ pháp luật chỉ liên quan đến việc thực hiện các quy định cấm của pháp luật. Đặc điểm của hình thức thực hiện pháp luật này là ở chỗ, pháp luật có thể được thực hiện mà không cần có bất cứ hành vi tích cực nào từ phía chủ thể pháp luật có liên quan. Họ chỉ cần không thực hiện các hành vi bị cấm là đã đủ để pháp luật được thực hiện. (4) Áp dụng pháp luật: là hình thức thực hiện pháp luật rất đặc biệt. Áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực, do các cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm xem xét và giải quyết các vụ việc pháp lý bằng cách ban hành các quyết định pháp luật cá biệt trên cơ sở các quy định của pháp luật có liên quan. Áp dụng pháp luật có các đặc điểm sau đây: Là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước; Một bên phải là cơ quan có thẩm quyền; Là hoạt động mang tính quản lý, điều hành (thông qua hoạt động này mà thực hiện việc quản lý nhà nước đối với các hiện tượng, quá trình xảy ra trong xã hội, đưa xã hội vào nề nếp ổn định); Kết quả của hoạt động này là việc ban hành một văn bản pháp luật cá biệt để giải quyết một vụ việc cụ thể.[3] TS. Nguyễn Văn Cương, Nghiên cứu xây dựng bộ chỉ số đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước (Hà Nội, Đề tài khoa học cấp bộ, Viện Khoa học pháp lý, 2015) tr.10.[4] GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế, Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật (Hà Nội: NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2015) tr. 493-495.[5] GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế, Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật (Hà Nội: NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2015) tr. 493.[6] TS. Lê Thành Long (chủ biên), Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2011) tr. 40.[7][8] Nguyên văn “to make arrangements for something to happen” hoặc “to do or arrange something to a particular system” [9] Bryan A. Garner (ed.), Black’s Law Dictionary, 9th ed. (St. Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 651 (nguyên văn: The power to see that the laws are duly executed and enforced).[10] Andre Kaiser, “Executive Power” in Keith Dowding (ed.), Encyclopedia of Power (London: Sage, 2011) at 228 (nguyên văn: “the executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended”).[11] Tất nhiên, cũng cần lưu ý rằng, thuật ngữ “đạo luật” (laws) ở nhiều quốc gia cần được hiểu chính là các quyết định có tính ràng buộc pháp lý của Quốc hội chứ không chỉ dừng lại ở các văn bản do Quốc hội ban hành có chứa quy phạm pháp luật.[12] Tất nhiên, theo quan niệm được nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam tán đồng, “quyền hành pháp” trong các nền chính trị hiện đại ngày nay không chỉ là thi hành các đạo luật của Quốc hội mà phải bao gồm nghĩa đầy đủ hơn là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia (xem: chẳng hạn, Bùi Xuân Đức (2019) “Quyền Hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện” http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210390).[13] Tổ chức thực hiện và kiểm tra, thanh tra, theo dõi việc thi hành pháp luật; ban hành văn bản hướng dẫn thi hành; ban hành kế hoạch và triển khai các biện pháp thực hiện, trong đó có phổ biến văn bản; đảm bảo các điều kiện thi hành như nguồn lực, tài chính, tổ chức bộ máy, cán bộ; Kiểm tra, xử lý vi phạm; Giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; đánh giá tính hợp lý, khả thi của văn bản, tác động của văn bản đối với đời sống xã hội để có kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật nói chung…[14]Luật Tổ chức Chính phủ đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Theo đó, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật được xác định gồm (Điều 6): 1. Ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền địa phương; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái Hiến pháp và pháp luật. 2. Quyết định các biện pháp để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; chỉ đạo triển khai và kiểm tra việc thực hiện các nghị quyết, nghị định, chương trình công tác của Chính phủ. 3. Lãnh đạo, chỉ đạo công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm điều kiện về cơ sở vật chất, nhân lực và các nguồn lực khác để thi hành Hiến pháp và pháp luật; thống nhất quản lý công tác hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà nước, thi hành án. 4. Tổng hợp đánh giá tình hình thi hành Hiến pháp, pháp luật và báo cáo với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước theo quy định của pháp luật.[15] Xem, chẳng hạn, Điều 21 (về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh), Điều 28 (về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện), Điều 35 (về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã) Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.[16] Trước đây, thuật ngữ “thi hành pháp luật” được quy định tại Điều 94 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 là thuật ngữ được hiểu theo nghĩa khá hẹp, chỉ bao gồm các hoạt động sau: (1) Tổ chức, chỉ đạo và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật ở địa phương; (2) Chỉ đạo thực hiện các biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo vệ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân; (3) Tổ chức, chỉ đạo công tác thanh tra nhà nước, tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo quy định của pháp luật; (4) Tổ chức, chỉ đạo công tác thi hành án ở địa phương theo quy định của pháp luật; (5) Tổ chức, chỉ đạo việc quản lý hộ tịch; thực hiện công tác công chứng, giám định tư pháp, quản lý tổ chức Luật sư và tư vấn pháp luật theo quy định của pháp luật; (6) Tổ chức đăng ký, quản lý hộ tịch có yếu tố nước ngoài.[17] Nghị định số 123/2016/NĐ-CP thay thế Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Theo tinh thần quy định tại Nghị định số 36/2012/NĐ-CP, các hoạt động được xếp vào hoạt động thi hành pháp luật của Bộ bao gồm: (1) xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành văn bản pháp luật của cấp trên (chẳng hạn, chủ trì xây dựng Nghị định, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc ban hành Thông tư theo thẩm quyền), văn bản đôn đốc, chỉ đạo việc tổ chức thi hành pháp luật (chẳng hạn quyết định, chỉ thị, công văn hướng dẫn v.v.); (2) chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; (3) kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; (4) xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch để trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền và tổ chức chỉ đạo thực hiện; (5) thực hiện các thẩm quyền về tổ chức bộ máy, biên chế, công tác cán bộ, ngân sách và tài sản công thuộc thẩm quyền theo tinh thần cải cách hành chính; (6) quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, đối với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, hội, tổ chức phi chính phủ thuộc ngành, lĩnh vực (trong đó có việc hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định đối với ngành, nghề kinh doanh, dịch vụ có điều kiện và xử lý vi phạm thuộc thẩm quyền); (7) thực hiện các hoạt động thanh tra, kiểm tra (gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành), giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của tổ chức, cá nhân liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.[18] Đề tài khoa học cấp Bộ (năm 2018) của GS.TS. Hoàng Thế Liên “Cơ chế tổ chức thi hành pháp luật: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” (Bộ Tư pháp).[19] F. C. DeCoste, On Coming to Law: An Introduction to Law in Liberal Societies (Ontario: Butterworths, 2001) at 11.[20] Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là … cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.”[21] PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 131.[22] PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 128.[23] PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 128.[24] PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan “Nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật”; TS.Lê Thành Long “Các quan niệm về Thi hành pháp luật từ khảo sát thực tiễn và nghiên cứu xây dựng đề án triển khai công tác theo dõi thi hành pháp luật”, Hội thảo khởi động của Đề tài “Nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN”, H. 4/2010.