Qua theo dõi cho thấy, một trong những vấn đề có ý kiến khác nhau thời gian qua chính là nội hàm của khái niệm
“đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất”. Từ góc độ quản lý nhà nước, chúng tôi nhận thấy việc nghiên cứu để xác định rõ nội hàm của khái niệm nêu trên không chỉ có ý nghĩa về học thuật, mà còn có ý nghĩa quan trọng, định hướng cho quá trình tiếp cận, xây dựng chính sách của Luật Đăng ký tài sản tại Việt Nam.
Qua tìm hiểu, nghiên cứu các tài liệu khoa học cho thấy, khái niệm về
“đăng ký” đã được nhìn nhận ở các góc độ khác nhau, ví dụ như:
“Đăng ký: Ghi vào sổ của cơ quan quản lý”[1] hoặc
“Đăng ký: Đứng ra khai báo để được cấp Giấy công nhận về quyền hạn, nghĩa vụ nào đó”[2] hoặc
“Đăng ký: Ghi vào Sổ của cơ quan quản lý để chính thức công nhận cho hưởng quyền lợi hay làm nghĩa vụ”[3] hoặc
“Đăng ký: Thể thức ghi chép vào sổ sách nhà nước đặt ra như: đăng ký kết hôn, đăng ký kinh doanh, đăng ký chứng khoán... Những sự kiện được nghi chép vào sổ là không thể chối cãi được”[4]... Khi định nghĩa về đăng ký quyền sở hữu, trong Từ điển luật học có nêu:
“Đăng ký quyền sở hữu: (Cơ quan nhà nước có thẩm quyền) công nhận và chứng thực về phương diện pháp lý các quyền của chủ sở hữu đối với tài sản trong quan hệ dân sự” và
“Đăng ký quyền sử dụng đất: Thủ tục kê khai, đăng ký chính xác, trung thực tình hình, hiện trạng sử dụng đất của các chủ sử dụng đất với các thông tin về diện tích, loại hạng đất, nguồn gốc đất đai theo các mẫu phiếu kê khai, vào sổ sách địa chính với sự hướng dẫn của cơ quan thực hiện đăng ký, thống kê đất đai”[5]. Tổng hợp từ các định nghĩa nêu trên, chúng tôi nhận thấy khái niệm
“đăng ký” có các đặc điểm chủ yếu như:
(i) Đăng ký là hành vi được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
(ii) Đăng ký được ghi nhận trên cơ sở nội dung kê khai (khai báo) của cá nhân, tổ chức
(iii) Nội dung đăng ký có tính khách quan, là chứng cứ để các chủ thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trong khi đó, khái niệm về đăng ký đất đai bước đầu mới chỉ nhìn nhận ở góc độ quản lý hành chính nhà nước, ví dụ như:
“Đăng ký đất đai là một thủ tục hành chính thiết lập hồ sơ địa chính đầy đủ và cấp Giấy chứng nhận cho người sử dụng đất hợp pháp nhằm xác lập mối quan hệ pháp lý đầy đủ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, làm cơ sở để Nhà nước quản lý chặt chẽ đất đai theo pháp luật và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất”[6]. Cách tiếp cận nêu trên chưa thực sự phù hợp với tính chất của quyền sử dụng đất (một loại hàng hóa đặc biệt), cũng như chưa phản ánh đúng bản chất của mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong giai đoạn hiện nay, vì khoa học pháp lý đã thừa nhận rộng rãi về mục tiêu của cơ chế đăng ký bất động sản phải là
“sự an toàn của việc lưu chuyển bất động sản, đó là “mảnh ghép mang tính chìa khóa” để tăng cường Nhà nước pháp quyền, tăng trưởng kinh tế bền vững và trật tự an toàn xã hội”[7].
Nhìn từ góc độ pháp luật thực định, mà cụ thể là quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì
“Đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 7 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 thì
“Đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng là việc chủ rừng đăng ký để được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng”. Khái niệm nêu trên của Luật Đất đai năm 2013 tuy đã đề cập đến nội dung của hoạt động đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là
“kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất”, không phải là
“hiện trạng vật lý” của thửa đất, tài sản gắn liền với đất (ví dụ: Diện tích, số tờ bản đồ, số thửa đất hay kết cấu công trình, số tầng của công trình xây dựng...), song vẫn chưa thể hiện được chủ thể thực hiện hành vi đăng ký (từ góc độ Nhà nước, cũng như góc độ người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất) và đặc biệt là
giá trị pháp lý của việc đăng ký . Định nghĩa tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 sử dụng từ
“ghi nhận” và nếu xét về ngữ nghĩa thì từ này hoàn toàn khác với từ
“công nhận” được sử dụng tại khoản 7 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Thực tiễn cho thấy, việc sử dụng từ
“ghi nhận” trong khái niệm về đăng ký của Luật Đất đai năm 2013 hoàn toàn không phù hợp với hệ quả mà hiện nay khi giải quyết tranh chấp, Tòa án cấp có thẩm quyền vẫn thường xác định là nếu hợp đồng về quyền sử dụng đất không đăng ký thì chưa phát sinh hiệu lực, mặc dù hợp đồng đó đã được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật. Vì vậy, Tòa án cấp có thẩm quyền tuyên hợp đồng bị vô hiệu với lý do vi phạm quy định về hình thức. Ngoài ra, khi chưa tìm hiểu kỹ nội hàm của khái niệm được quy định thì việc sử dụng từ ngữ
“đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất” của Luật Đất đai năm 2013 dễ dẫn đến cách hiểu đối tượng đăng ký trong trường hợp này chính là
hiện trạng vật lý của bất động sản (đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất), trong khi thực chất của đăng ký chính là xác định được rõ ràng về tình trạng pháp lý của bất động sản (quyền sở hữu và các dịch chuyển quyền liên quan đến bất động sản).
Luận giải về vấn đề nêu trên, chúng tôi cho rằng nếu như động sản được chủ sở hữu chiếm hữu trực tiếp thông qua các hành vi cầm, nắm... (hành vi thực tế), thì bất động sản chỉ có thể chiếm hữu được thông qua việc thiết lập quyền lên bất động sản (tính chất vô hình). Khoa học pháp lý thừa nhận nguyên tắc suy đoán trong việc xác định chủ sở hữu động sản. Điều này có nghĩa là chủ thể nào đang chiếm hữu thực tế động sản thì chủ thể đó được suy đoán là chủ sở hữu của chính động sản đó. Đồng thời, việc chiếm hữu trực tiếp động sản cũng là cách thức để chủ sở hữu công khai quyền của mình đối với người thứ ba. Về vấn đề này, chế độ pháp lý áp dụng với bất động sản lại hoàn toàn khác với động sản. Do việc chiếm hữu bất động sản không thể thực hiện trực tiếp thông qua hành vi cầm, nắm... nên việc công khai quyền của chủ sở hữu bất động sản phải được thực hiện thông qua hệ thống đăng ký. Mặt khác, trong nền kinh tế thị trường thì bất động sản là đối tượng của giao dịch và việc chuyển dịch quyền liên quan đến bất động sản thường xuyên diễn ra. Thực tế đó đòi hỏi hệ thống đăng ký không chỉ ghi nhận để công khai, minh thị về quyền sở hữu, mà còn bao gồm cả các vật quyền khác liên quan đến bất động sản (ví dụ: quyền thế chấp, quyền thuê, quyền góp vốn, quyền hưởng dụng, quyền bề mặt, các hạn chế quyền...). Như vậy, thông qua hệ thống đăng ký, chủ sở hữu bất động sản sẽ xác lập hiệu lực đối kháng với người thứ ba và thời điểm đăng ký chính là căn cứ để xác định thời điểm phát sinh hiệu lực đối kháng. Nếu bất động sản không được đăng ký thì người thứ ba sẽ không biết và không thể biết được tình trạng pháp lý của bất động sản tại một thời điểm cụ thể. Điều này đồng nghĩa với hệ quả là người thứ ba không phải chịu sự
ràng buộc về mặt pháp lý, vì suy cho cùng thì người đó đã không biết (yếu tố chủ quan) và không thể biết (yếu tố khách quan) về những thỏa thuận trong hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản. Như vậy, đăng ký bất động sản là một nhu cầu tất yếu và không thể thiếu khi các quốc gia vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường, trong đó có sự tồn tại của thị trường bất động sản. Đối với Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, còn tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sau khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thì có quyền sử dụng đất (gồm tập hợp nhiều quyền liên quan đến thửa đất cụ thể). Do vậy, bên cạnh quyền sở hữu đất đai thì quyền sử dụng đất và các dịch quyền liên quan đến quyền sử dụng đất rất cần được Nhà nước ghi nhận, công bố thông qua hệ thống đăng ký. Chính vì vậy, theo chúng tôi
“đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi vào Sổ đăng ký bất động sản sự kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất để xác lập hiệu lực đối kháng giữa người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất với người thứ ba theo quy định của pháp luật dân sự”.
Việc nghiên cứu những vấn đề mang tính nguyên lý về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là rất cần thiết trong quá trình xây dựng chính sách, cụ thể hóa mục tiêu
“thể chế hóa quyền tài sản, bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm công khai, minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt…” được nêu tại Văn kiện Đại hội XII của Đảng.
Hồ Quang Huy
[1] Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa (2005),
Từ điển Tiếng Việt, Hà Nội.
[2] Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin (1998),
Đại từ điển Tiếng Việt, Hà Nội.
[3] Nhà xuất bản Khoa học xã hội và Trung tâm Từ điển (1994),
Từ điển Tiếng Việt, Hà Nội
[4] Nhà xuất bản Lao động (2002),
Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính, Hà Nội.
[5] Viện Khoa học pháp lý (năm 2006),
Từ điển Luật học, Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa và Nhà Xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
[6] Khoa Quản lý đất đai và bất động sản thuộc Đại học Nông lâm thành phố Hồ Chí Minh (2006),
Bài giảng đăng ký và thống kê đất đai.
[7] Montserrat Perena Vicente - GS Luật Dân sự, ĐH Rey Carlos Tây Ban Nha (2009),
Đăng ký trong pháp luật Tây Ban Nha và ảnh hưởng đối với hệ thống pháp luật các quốc gia châu Mỹ La tinh, Tham luận tại Hội thảo quốc tế do Trường ĐH Luật thành phố Hồ Chí Minh tổ chức ngày 29/9/2009.