Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá ra đời được thế giới đánh giá là rất mạnh mẽ và phù hợp với Công ước khung của Tổ chức Y tế thế giới về kiểm soát thuốc lá, đồng thời là một quyết định quan trọng, mang tính lịch sử trong việc bảo vệ sức khỏe cộng đồng. Đây là một thành công của ngành y tế sau nhiều năm xây dựng và vận động toàn xã hội, các ban, ngành, Quốc hội, Chỉnh phủ ủng hộ cho Dự luật quan trọng nhằm góp phần giảm thiểu tác hại của thuốc lá đối với sức khỏe của cộng đồng. Bên cạnh đó, một số Bộ, ngành cũng đã tham mưu Chính phủ ban hành một số văn bản về phòng, chống tác hại của thuốc lá như: Tháng 1/2013, Bộ Y tế đã tham mưu và được Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia Phòng chống tác hại của thuốc lá, giai đoạn 2012- 2020 (Quyết định số 229/QĐ-TTg ngày 25/01/2013); Nghị định số 77/2013/NĐ-CP qui định chi tiết thi hành Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá về một số biện pháp phòng chống tác hại của thuốc lá; Nghị định số 176/2013/NĐ-CP xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế, bao gồm phòng chống tác hại của thuốc lá; Nghị định số 67/2013/NĐ-CP qui định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá về kinh doanh thuốc lá. Ngày 16/4/2014, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 45/2014/TT-BTC hướng dẫn thu nộp khoản đóng góp bắt buộc, chế độ quản lý tài chính đối với Quỹ PCTH thuốc lá...
Tuy nhiên, những quy định hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) liên quan đến thuốc lá vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều quy định pháp luật chưa cụ thể, rõ ràng, từ đó gây khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn.
1. Một số hạn chế của pháp luật về xử lý VPHC liên quan đến thuốc lá
Thứ nhất, việc xử phạt hành chính các vi phạm liên quan đến thuốc lá chưa nghiêm
Trong Quốc lệnh tháng 1/1946, Hồ Chí Minh có nêu: “Thưởng phạt nghiêm minh là cần thiết. Nếu không thưởng thì không khuyến khích, nếu không phạt thì không giữ vững kỷ luật”. Hiện nay, các chế tài hành chính liên quan đến vi phạm thuốc lá đã tương đối đầy đủ nhưng việc thực thi của các cơ quan chức năng lại rất hạn chế. Theo thống kê, từ năm 2010 đến giữa năm 2011, địa phương xử phạt người hút thuốc không đúng nơi quy định nhiều nhất là Lào Cai (phạt được 10 người, mức phạt tổng cộng 1,5 triệu đồng), Tp. Hồ Chí Minh phạt được 02 trường hợp, một số địa phương thì không phạt được bất kỳ trường hợp nào. Trong khi đó, vi phạm liên quan đến hút thuốc lá nơi công cộng lại rất phổ biến. Đồng thời, không chỉ ở nơi công cộng mà tại các cơ sở y tế, trường học - những nơi cấm hút thuốc lá hoàn toàn - vẫn có người “vô tư” hút thuốc song không bị xử phạt.
Thứ hai, việc áp dụng các nguyên tắc xử phạt VPHC liên quan đến thuốc lá vào thực tiễn gặp nhiều khó khăn.
- Việc áp dụng nguyên tắc “mọi VPHC liên quan đến thuốc lá phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉnh ngay” gặp nhiều trở ngại. Theo quy định của pháp luật thì khi phát hiện vi phạm liên quan đến thuốc lá thì người có thẩm quyền phải đình chỉ ngay. Đình chỉ vi phạm là công việc đầu tiên cần làm nhằm đảm bảo ngăn chặn kịp thời vi phạm tiếp diễn. Có thể nhận thấy, hiện nay, lực lượng chủ yếu phát hiện các vi phạm chỉ là các chiến sĩ công an và kiểm soát viên thị trường, nhưng lực lượng này lại không có quyền xử phạt trên 500.000 đồng. Trong khi đó, mức tiền phạt đối với nhiều hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá thường lên đến từ vài triệu đến vài chục triệu đồng. Đơn cử, đối với các hành vi như bán thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi; bán thuốc lá không ghi nhãn, không in cảnh báo sức khỏe trên bao bì thuốc lá… đều có mức tiền phạt từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng. Nếu phát hiện hành vi này thì chiến sĩ công an hoặc kiểm soát viên thị trường chỉ có thể lập biên bản rồi chuyển lên cấp trên để ra quyết định xử phạt. Một khi chưa ra được quyết định xử phạt thì không thể áp dụng các hình thức phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả như: tịch thu tang vật vi phạm, buộc thu hồi sản phẩm. Điều đó có nghĩa là những hành vi này vẫn có khả năng được tiếp diễn. Trong một chừng mực nào đó thì biên bản của chiến sĩ công an hoặc kiểm soát viên thị trường lập lại có thể trở thành “bùa hộ mệnh” cho người vi phạm vì cứ trình biên bản này ra là có thể không bị xử phạt nữa.
- Việc áp dụng nguyên tắc “người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh VPHC” vào thực tiễn rất khó khăn. Điểm đ khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh VPHC. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không VPHC”. Đối với VPHC liên quan đến thuốc lá thì nguyên tắc này được hiểu rằng, các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ chứng minh lỗi của người vi phạm. Nếu các cơ quan nhà nước không chứng minh được cá nhân, tổ chức có lỗi thì không được xử phạt họ. Không thể phủ nhận đây là một nguyên tắc rất nhân văn và là đảm bảo pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, tuy nhiên, đối với nhiều hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá thì nguyên tắc này lại tạo ra những trở ngại đáng kể. Để xử phạt hành vi hút thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm, điều cần thiết là phải bắt quả tang và có bằng chứng. Thế nhưng, người ta chỉ hút 1 - 2 phút là xong một điếu thuốc, thậm chí chỉ châm lửa hút 1 - 2 hơi rồi bỏ hoặc khi phát hiện lực lượng chức năng, họ vứt luôn điếu thuốc xuống đất. Trong những trường hợp như thế, lực lượng chức năng rất khó khăn trong việc chứng minh vi phạm. Thường khi điều này xảy ra thì lực lượng chức năng sẽ có hai cách giải quyết: một là, sẽ vẫn tiếp tục xử phạt để rồi phải lo lắng vì có thể bị khiếu nại, khởi kiện và hai là, “ngó lơ” để không bị khiếu nại hoặc trở thành người bị kiện trong vụ án hành chính. Khi lực lượng chức năng tiến hành xử phạt mà việc chứng minh vi phạm trở nên phức tạp, khó khăn thì điều rất dễ nhận thấy là đa số sẽ lựa chọn cách hành xử thứ hai. Điều đó có nghĩa, vi phạm liên quan đến thuốc lá vẫn tiếp diễn và ngang nhiên thách thức các chế tài của Nhà nước.
- Việc áp dụng nguyên tắc xác định thẩm quyền “trường hợp hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người, thì việc xử phạt do người thụ lý đầu tiên thực hiện” cũng rất bất cập. Thực tế cho thấy, nếu đó là vụ việc dễ dàng xác định hành vi vi phạm (như sản xuất, mua bán, nhập khẩu, tàng trữ, vận chuyển thuốc lá) thì các cơ quan cùng “chạy đua” nhau phát hiện để trở thành người thụ lý đầu tiên và tiến hành xử phạt. Ngược lại, trong những vụ việc phức tạp, khó khăn, nhạy cảm (xử phạt người chưa đủ 18 tuổi sử dụng thuốc lá, xử phạt người bán thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi) thì lại né tránh, đùn đẩy nhau, thậm chí để vụ việc rơi vào tình trạng “cha chung không ai khóc”. Với lý do cho rằng có nhiều cơ quan có thẩm quyền xử phạt, nếu cơ quan này không phạt thì vẫn có cơ quan khác xử phạt nên tình trạng “đùn đẩy” công việc xảy ra khá thường xuyên. Kết quả của sự né tránh, đùn đẩy này là tình hình vi phạm liên quan đến thuốc lá rất đáng báo động.
Thứ ba, các quy định pháp luật về xử phạt VPHC liên quan đến thuốc lá chưa đầy đủ, tản mạn và còn nhiều bất cập.
“Điều 9 Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá năm 2012 nghiêm cấm các hành vi:
1. Sản xuất, mua bán, nhập khẩu, tang trữ, vận chuyển thuốc lá giả, sản phẩm được thiết kế có hình thức hoặc kiểu dáng như bao, gói hoặc điếu thuốc lá; mua bán, tàng trữ, vận chuyển nguyên liệu thuốc lá, thuốc lá nhập lậu.
2. Quảng cáo, khuyến mại thuốc lá; tiếp thị thuốc lá trực tiếp tới người tiêu dùng dưới mọi hình thức.
3. Tài trợ của tổ chức, cá nhân kinh doanh thuốc lá, trừ trường hợp quy định tại Điều 16 của Luật này.
4. Người chưa đủ 18 tuổi sử dụng, mua, bán thuốc lá.
5. Sử dụng người chưa đủ 18 tuổi mua, bán thuốc lá.
6. Bán, cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi.
7. Bán thuốc lá bằng máy bán thuốc lá tự động; hút, bán thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm.
8. Sử dụng hình ảnh thuốc lá trên báo chí, xuất bản phẩm riêng cho trẻ em.
9. Vận động, ép buộc người khác sử dụng thuốc lá”.
Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá năm 2012 tuy đã liệt kê các hành vi bị nghiêm cấm nhưng lại không quy định chế tài cụ thể đối với từng hành vi. Điều này chỉ có thể được làm rõ thông qua các nghị định của Chính phủ. Tuy nhiên, điều bất cập là chế tài của các hành vi này lại nằm tản mạn trong rất nhiều các nghị định khác nhau. Cụ thể, khoản 2 Điều 9 Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá năm 2012 quy định hành vi bị cấm là: “quảng cáo, khuyến mại thuốc lá; tiếp thị thuốc lá trực tiếp tới người tiêu dùng dưới mọi hình thức” nhưng chế tài lại nằm trong 03 nghị định khác nhau. Theo đó, hành vi quảng cáo thuốc lá bị xử phạt theo chế tài của Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ban hành ngày 12/11/2013 quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo; hành vi khuyến mại thuốc lá bị xử phạt theo chế tài của Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ban hành ngày 15/11/2013 quy định xử phạt VPHC trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; còn hành vi tiếp thị thuốc lá trực tiếp tới người tiêu dùng dưới mọi hình thức bị xử phạt theo chế tài của Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ban hành ngày 31/12/2013 quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực y tế. Về kỹ thuật lập pháp thì việc quy định các chế tài như trên là không hợp lý. Mặc dù, mỗi hành vi vi phạm có thể thuộc một lĩnh vực khác nhau và được điều chỉnh trong một nghị định chuyên ngành nhưng sự tản mạn của các chế tài này đã gây ra khó khăn trong quá trình xem xét, xử lý cũng như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật.
Một điểm bất cập là chế tài xử phạt các HVVP về thuốc lá tuy nhiều nhưng lại không đầy đủ. Khoản 6 Điều 9 Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá năm 2012 quy định hành vi bị cấm là: “Bán, cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi”. Hành vi “bán thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng theo quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, hành vi “cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” thì lại không tìm thấy chế tài tương ứng trong các nghị định của Chính phủ. Theo chúng tôi, hành vi “cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” không thể đồng nhất với hành vi “bán thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” vì đơn giản “bán thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” phải tồn tại yếu tố trao đổi ngang giá. Trong khi đó, “cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” thì không cần yếu tố này vì có thể là tặng cho... Như vậy, dẫu biết “cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi” là hành vi vi phạm pháp luật nhưng chế tài xử lý thế nào thì lại không rõ ràng. Thông thường, các quy định thiếu chế tài sẽ chỉ là các khẩu hiệu. Nếu nói, đạo luật trong nhà nước pháp quyền cũng phải có thuộc tính riêng, thì chắc chắn, thuộc tính của đạo luật ấy không thể là tính nửa vời trong việc điều chỉnh pháp luật. Thay vào đó, trong nhà nước pháp quyền, các đạo luật được xây dựng phải có tính minh bạch cao, tạo ra các thông điệp rõ ràng với hệ thống thưởng phạt tương xứng để điều chỉnh hành vi của mọi cá nhân trong tổ chức, xã hội.
Thứ tư, chế tài xử phạt VPHC liên quan đến thuốc lá không đa dạng, dẫn đến việc áp dụng vào thực tế còn khó khăn.
Theo quy định của pháp luật, mỗi hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá thì chủ thể phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền. Ngoài ra, cá nhân, tổ chức còn có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả: tịch thu tang vật đối với hành vi vi phạm; tước quyền sử dụng giấy phép kinh doanh; buộc tiêu hủy hàng hóa vi phạm; buộc thu hồi hàng hóa vi phạm… Tuy nhiên, hệ thống các hình thức xử phạt VPHC và biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực phòng chống tác hại của thuốc lá ở nước ta hiện nay còn quá đơn giản. Hành vi vi phạm phổ biến nhất ở nước ta hiện nay là hút thuốc lá tại địa điểm có quy định cấm. Đối với hành vi này thì chế tài xử phạt là cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng. Cảnh cáo thì quá nhẹ, không có tác dụng trong công tác đấu tranh phòng chống tác hại của thuốc lá. Trong khi đó, hình thức phạt tiền chỉ có tính răn đe với “người nghèo” còn “người giàu” thì tình nguyện chịu nộp phạt để tiếp tục vi phạm.
2. Các giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống tác hại của thuốc lá.
Thứ nhất, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền cần thực hiện nghiêm minh việc phát hiện, xử phạt các VPHC liên quan đến thuốc lá. Thậm chí, có thể đưa “xử lý nghiêm minh các VPHC liên quan đến thuốc lá” là một tiêu chí để phân loại thi đua cuối năm hoặc xem xét mức độ hoàn thành công việc. Việc buông lỏng xử phạt đã làm cho tình trạng vi phạm liên quan đến thuốc lá tiếp tục tăng mạnh. Suy cho cùng, đó là lỗi của cơ quan quản lý. Vì vậy, đưa nội dung đánh giá như trên vào tiêu chí phân loại thi đua là hoàn toàn hợp lý. Tất nhiên, khi thực hiện tiêu chí này cũng cần phải phân biệt với hiện tượng “phạt theo chỉ tiêu” đã từng áp dụng trong lĩnh vực giao thông. Giữa “xử lý nghiêm minh” với “phạt theo chỉ tiêu” có mục đích hoàn toàn khác nhau. “Phạt theo chỉ tiêu” chỉ nhằm mục đích thu tiền phạt, trong khi đó, mục đích của việc “xử lý nghiêm minh” là nhằm đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, bảo vệ sức khỏe nhân dân và bảo vệ môi trường.
Bên cạnh đó, các lực lượng chức năng cần làm tốt và phát huy tác dụng của công tác nắm tình hình. Cụ thể, lực lượng chức năng phải tổ chức triển khai thực hiện tốt công tác điều tra cơ bản, tiến hành kiểm tra, khảo sát các địa điểm thường xuyên xảy ra hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá. Từ đó phối hợp với các cơ quan hữu quan nhằm đảm bảo cho việc xử lý nghiêm minh các vi phạm liên quan đến thuốc lá. Đơn cử, các quyết định xử phạt của lực lượng chức năng cũng cần được sự hỗ trợ rất lớn từ phía chính quyền địa phương trong việc tống đạt, thông báo và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt.
Thứ hai, những quy định hiện nay về thẩm quyền xử phạt VPHC liên quan đến thuốc lá cần có sự điều chỉnh khoa học và hợp lý, tránh tình trạng quá tải đối với một số chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Trước hết, cần nâng thẩm quyền xử phạt cho chiến sĩ công an và kiểm soát viên thị trường. Hiện nay, mức tiền phạt của các chủ thể này là quá thấp và trong nhiều trường hợp không thể đình chỉ ngay hành vi vi phạm. Quy định nâng thẩm quyền xử phạt của chiến sĩ công an đang thi hành công vụ và kiểm soát viên thị trường sẽ hạn chế được tình trạng vi phạm không được xử lý kịp thời hay tình trạng quá tải trong việc xử phạt của cơ quan cấp trên. Để góp phần nâng cao hiệu quả công tác xử phạt hành chính liên quan đến thuốc lá thì việc Nhà nước đầu tư những phương tiện kỹ thuật đồng bộ, hiện đại là cần thiết. Nhờ có sự hỗ trợ của phương tiện khoa học kỹ thuật mà những chủ thể làm công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát sẽ nhanh chóng phát hiện ra các vi phạm để kịp thời xử lý nghiêm minh.
Thứ ba, các chế tài xử phạt liên quan đến thuốc lá nằm trong quá nhiều các văn bản pháp luật khác nhau. Điều này là không hợp lý và không tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình truy cập, tìm kiếm nhằm phổ biến, tuyên truyền, xử lý các vi phạm liên quan đến thuốc lá. Theo chúng tôi, Chính phủ nên ban hành một nghị định duy nhất để điều chỉnh tất cả các hành vi vi phạm liên quan đến thuốc lá. Nếu thực hiện theo cách này thì chỉ cần tập hợp hóa các quy định tản mạn ở các nghị định khác nhau để ban hành thành một nghị định duy nhất. Tất nhiên, để tránh sự trùng lắp thì những nghị định khác phải bãi bỏ hết các quy định liên quan để xử phạt hành chính về thuốc lá vì những hành vi này đã được điều chỉnh trong nghị định chuyên ngành. Bên cạnh đó, cần bổ sung chế tài đối với hành vi “cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi”. Theo chúng tôi, nếu không quy định chế tài đối với các hành vi này sẽ gây ra nhiều khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, đồng thời cũng không đạt hiệu quả trong việc ngăn chặn, phòng ngừa những hành vi vi phạm trên thực tế.
Đoàn Thị Ngọc Hải
Sở Tư pháp tỉnh Ninh Bình
Danh mục tài liệu tham khảo.
1. Xem: Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá năm 2012;
2. Xem: Nghị định số 77/2013/NĐ-CP qui định chi tiết thi hành Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá về một số biện pháp phòng chống tác hại của thuốc lá;
3. Xem: Nghị định số 67/2013/NĐ-CP qui định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá về kinh doanh thuốc lá;
4. Xem: Nghị định số 176/2013/NĐ-CP xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế, bao gồm phòng chống tác hại của thuốc lá.
5. Tham khảo một số bài viết trên intenet.