“Quyết định hành chính” (QĐHC) của các cơ quan, người có thẩm quyền theo pháp luật Việt Nam có tác động rất lớn đến đời sống kinh tế - xã hội của nhiều người dân, tổ chức và việc ban hành các QĐHC trong hoạt động quản lý Nhà nước là hết sức cần thiết nhằm đảm bảo cho các chính sách, pháp luật của Nhà nước được thực thi, an ninh, chính trị được giữ vững.
Để góp phần hoàn thiện khái niệm QĐHC; trong phạm vi bài viết này, tôi xin nêu một số quan điểm của cá nhân về khái niệm QĐHC, chủ thể ban hành QĐHC và từ đó có một vài kiến nghị
1. Về khái niệm QĐHC và chủ thể ban hành QĐHC
Về bản chất, QĐHC dù có nhiều quan niệm khác nhau, nhưng đều thể hiện các đặc điểm vốn có của nó. Đó là thể hiện tính quyền lực đơn phương của Nhà nước; tính ý chí Nhà nước; tính pháp lý (bắt buộc); tính dưới luật; tính đa dạng về chủ thể ban hành và được thực hiện dưới nhiều hình thức.
Hiện nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam có nhiều khái niệm khác nhau về QĐHC. Theo Khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì “QĐHC là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước được áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính” và tại Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 cũng khẳng định “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Với hai định nghĩa này chúng ta có thể hiểu, QĐHC phải được thể hiện dưới dạng văn bản và chỉ do cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước ban hành.
Xét về góc độ thực tiễn, việc quy định “QĐHC là quyết định bằng văn bản…” là hết sức cần thiết, phù hợp với hoạt động quản lý hành chính Nhà nước ở Việt Nam hiện nay và nhiều quốc gia trên thế giới (“văn bản” ở đây là bao gồm quyết định quy phạm, quyết định cá biệt hay các văn bản hành chính thông thường nhưng có chứa đựng nội dung quyết định như biên bản, thông báo, công văn,…). Tuy nhiên, việc quy định nêu trên đã hạn chế hình thức biểu hiện của QĐHC, vì trong hoạt động chấp hành và điều hành ngoài việc sử dụng QĐHC dưới dạng “văn bản”, các cơ quan và người có thẩm quyền vẫn sử dụng hình thức văn nói (sử dụng nhiều trong các cuộc họp hay qua điện thoại,…), ám hiệu, tín hiệu, điện tín,…để truyền đạt các quyết định hành chính của mình.
Bên cạnh đó, việc quy định chủ thể ban hành QĐHC chỉ là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước cũng chưa phù hợp. Bởi lẽ, trong thực tiễn của hoạt động quản lý Nhà nước, có nhiều chủ thể không phải là cơ quan hành chính Nhà nuớc (Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân,…), người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước nhưng vẫn có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính (ví dụ: Giám đốc Trung tâm Trợ giúp pháp lý là thủ trưởng của một đơn vị sự nghiệp, có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cử trợ giúp viên pháp lý hay luật sư cộng tác viên tham gia tố tụng và khi có khiếu nại sẽ được giải quyết theo trình tự, thủ tục pháp luật về khiếu nại).
Khái niệm QĐHC theo Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010 laị quy định: “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Ở khái niệm này, QĐHC có nội hàm và chủ thể ban hành rộng hơn so với hai khái niệm nêu trên, song vẫn gặp phải những hạn chế về hình thức biểu hiện (chỉ biểu hiện bằng “văn bản”) và việc mở rộng chủ thể ban hành là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân (Khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010) đã tạo ra một khối lượng lớn QĐHC mà khi có yêu cầu giải quyết khiếu kiện thì Toà án hành chính lại không thụ lý giải quyết. Đây là một bất cập, thiếu tính thống nhất.
Còn tại Điều 3 Dự thảo Luật Ban hành QĐHC quy định “QĐHC là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một, một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết một vấn đề liên quan đến lợi ích cộng đồng, được nhà nước bảo đảm thực hiện” và cơ quan, người có thẩm quyền được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật này là: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, Thủ trưởng các đơn vị được tổ chức theo ngành dọc; Uỷ ban nhân dân các cấp; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và Thủ trưởng cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Có thể nói, xét về mặt chủ thể ban hành, khái niệm này có nhiều điểm giống với khái niệm được quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010. Tuy nhiên, xét về tổng thể thì đây là một khái niệm nêu rõ QĐHC là một loại văn bản áp dụng pháp luật; liệt kê cụ thể các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính được quyền ban hành QĐHC; các cơ quan khác giới hạn bởi “được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước” (điều này rất rõ ràng so với khái niệm được quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010) và quy định việc ban hành QĐHC phải tuân thủ trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Mặc dù có nhiều ưu điểm so với các khái niệm trước, song khái niệm này vẫn có hạn chế là chú trọng hình thức thể hiện QĐHC là “văn bản”, chưa ghi nhận hình thức biểu hiện văn nói, tín hiệu,...
Từ những nội dung phân tích trên, có thể khái quát khái niệm QĐHC như sau: “QĐHC là một loại quyết định áp dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt mối quan hệ pháp luật ”
2. Một số kiến nghị
Thứ nhất, thực tiễn trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, rất nhiều cơ quan, tổ chức không thuộc hệ thống các cơ quan hành chính và người có thẩm quyền trong các cơ quan khác không thuộc các cơ quan hành chính vẫn có thẩm quyền ban hành các QĐHC. Do vậy, cần bổ sung chủ thể ban hành QĐHC là “cơ quan, tổ chức và thủ trưởng cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước” vào khái niệm QĐHC. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung khái niệm QĐHC tại Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 và Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010 cho phù hợp với thực tiễn hoạt động quản lý Nhà nước.
Thứ hai, trong công cuộc hướng đến Chính phủ điện tử, áp dụng công nghệ thông tin vào quản lý Nhà nước, thiết nghĩ nên mở rộng hình thức biểu hiện của QĐHC. Đó là bên cạnh việc ban hành các QĐHC dưới dạng văn bản, chúng ta cần công nhận hoạt động ban hành QĐHC thông qua văn nói, ám hiệu, tín hiệu, điện tín nhằm giúp hoạt động quản lý Nhà nước diễn ra kịp thời, hiệu quả.
Thứ ba, rà soát các quy định về thẩm quyền ban hành QĐHC, giải quyết khiếu nại QĐHC, quy định về tố tụng hành chính nhằm phát hiện những điểm hạn chế, bất cập để kịp thời, sửa đổi, bổ sung theo hướng “mọi khiếu kiện về quyết QĐHC phải được Toà hành chính thụ lý giải quyết” (quy định về QĐHC và hậu quả pháp lý trong Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính và các luật khác phải thống nhất). Và trước hết, bổ sung vào chương II Luật Tố tụng hành chính 2010 thẩm quyền giải quyết của toà án đối với các vụ khiếu kiện QĐHC của các thủ thể tại Khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010.
Thứ tư, nhằm hạn chế các QĐHC thiếu căn cứ, gây thiệt hại cho Nhà nước và công dân, đề nghị bổ sung nội dung “QĐHC…ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định...”.
Trên đây là một số ý kiến của cá nhân tôi xung quanh khái niệm và chủ thể ban hành QĐHC; rất mong nhận được ý kiến đóng góp, trao đổi của Quý bạn đọc, bạn bè và đồng nghiệp./.
PTQ
Tài liệu tham khảo:
1. Quyết định hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận của Phạm Hồng Thái đăng trên Tập chí Khoa học ĐHQGHN năm 2013;
2. Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố tụng hành chính 2010;
3. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996;
4. Dự thảo Luật Ban hành QĐHC trên Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp;
5. Một số tài liệu khác từ Internet.