Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, ở nước ta hiện nay, tồn tại hai hệ thống cơ quan khác nhau có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai đó là hệ thống cơ quan xét xử (Tòa án nhân dân) và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ Tài nguyên và Môi trường). Cơ sở để Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai là căn cứ vào tình trạng pháp lý của đất đang có tranh chấp, tài sản gắn liền với đất và sự lựa chọn của đương sự. Theo đó, trường hợp đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết (Khoản 1 Điều 203); trường hợp đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đã được cấp trước ngày 10/12/2009; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gọi chung là giấy chứng nhận), hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật, thì đương sự được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai như sau:
1. Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự, trình tự thủ tục thực hiện theo quy định tại Bộ luật tố tụng dân sự;
2. Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013.
Khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau:
a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;
b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”.
Từ những quy định trên có thể thấy rằng so quy định tại Khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 (đã được sửa đổi, bổ sung tại Khoản 1 Điều 264 của Luật Tố tụng Hành chính năm 2010), thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án đã được Luật Đất đai 2013 mở rộng hơn. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự không chỉ giới hạn trong phạm vi các tranh chấp mà mở rộng sang cả những trường hợp đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật tùy theo sự lựa chọn của đương sự. Theo chúng tôi, quy định như trên, về cả mặt lý luận và thực tiễn vẫn còn nhiều vướng mắc bất cập, tuy nhiên, trong phạm vi của bài này chúng tôi xin tập trung vào một số vướng mắc bất cập về thẩm quyền của Tòa án đối với việc khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch ủy ban nhân dân như sau:
(1). Vướng mắc thứ nhất, tranh chấp đất đai đã được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giải quyết và đã có quyết định giải quyết tranh chấp có thể xảy ra các tình huống như: do không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp nên một người (hoặc một bên) vừa khởi kiện tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời khiếu nại đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường), những người khác (hoặc bên khác) còn lại không khởi kiện tại Tòa án và cũng không khiếu nại tới Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết; hoặc một số người lựa chọn khởi kiện Toà án giải quyết, nhưng một số người lựa chọn khiếu nại tiếp đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước.
Đây là những tình huống đã và sẽ xảy ra trong thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai, tuy nhiên, hiện nay có hai quan điểm về thẩm quyền giải quyết, cụ thể là:
Theo quan điểm thứ nhất, Khoản 14 Điều 22 Luật Đất đai quy định giải quyết tranh chấp về đất đai là một trong các nội dung quản lý nhà nước về đất đai nên quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân là quyết định hành chính. Theo quy định tại Điều 1 của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29-7-2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính thì quyết định giải quyết tranh chấp đất đai trong quản lý nhà nước về đất đai là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Do đó, thẩm quyền giải quyết trong các tình huống trên sẽ áp dụng quy định tại Điều 31 Luật Tố tụng hành chính và hướng dẫn tại Điều 5 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29-7-2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính để giải quyết.
Quan điểm thứ hai cho rằng, mặc dù quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch ủy ban nhân dân là quyết định được ban hành trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai nhưng Điều 203 Luật Đất đai quy định một cơ chế giải quyết riêng đối với các tranh chấp về đất đai, khác với cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai quy định tại Điều 204 của Luật. Do đó, nếu vận dụng giải quyết như quan điểm thứ nhất là chưa chặt chẽ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này đó có cơ sở pháp lý chắc chắn cho việc giải quyết.
(2) Vướng mắc thứ hai, theo quy định tại Khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai, sau khi có quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, nếu đương sự không đồng ý và tiếp tục chọn hình thức khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường) và sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại, đương sự vẫn không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó thì họ có được khởi kiện ra Tòa án không và trong trường hợp này Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết không?
Cũng tương tự như vướng mắc thứ nhất, hiện nay có hai quan điểm về thẩm quyền của Tòa án đối với việc khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp này, cụ thể:
Quan điểm 1 cho rằng quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai theo quy định của Khoản 14 Điều 22 Luật Đất đai là quyết định hành chính và theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại thì quyết định này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Quan điểm hai thì lại cho rằng: cũng là quyết định giải quyết khiếu nại nhưng quyết định giải quyết khiếu nại này khác với quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính quy định tại Điều 204 Luật Đất đai. Sở dĩ như vậy vì tranh chấp hành chính được giải quyết theo quy định tại Điều 204 là tranh chấp hành chính giữa một bên là người cá nhân, tổ chức với một bên là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước quản lý về đất đai, trong khi đó quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định tại Điều 203 giải quyết tranh chấp không những một bên là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước quản lý về đất đai với người cá nhân, tổ chức mà còn giải quyết cả nội dung tranh chấp giữa các bên là cá nhân, tổ chức với nhau. Do đó, cần phải có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này để thực hiện trên thực tế.
(3) Sự không tương đồng về cơ chế giải quyết đối với cùng một quan hệ pháp luật về tranh chấp: theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, tranh chấp đất đai giữa các bên đương sự là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau hoặc một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, nếu đương sự lựa chọn Tòa án giải quyết theo hình thức thứ nhất thì việc giải quyết được thực hiện theo thủ tục tố tụng dân sự. Trong khi đó, cũng cùng loại tranh chấp giữa các bên đương sự như trên nhưng trường hợp đương sự lựa chọn nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp đó, đương sự có quyền khiếu nại đến Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên (Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường) hoặc khởi kiện ra Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính.
Như vậy, có thể thấy rằng cùng một quan hệ pháp luật tranh chấp đất đai, nhưng theo quy định của pháp luật và sự lựa chọn của đương sự thì tranh chấp đó có thể được giải quyết theo cơ chế tư pháp bằng thủ tục tố tụng dân sự hoặc theo cơ chế hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính hoặc bằng thủ tục tố tụng hành chính. Trong khi đó, đặc điểm giải quyết của mỗi cơ chế, thủ tục này là rất khác nhau, nhất là sự khác nhau giữa giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự và giải quyết do cơ quan hành chính thực hiện.
Từ những vướng mắc, bất cập như trên, chúng tôi xin có một số kiến nghị như sau:
Một là, trước mắt, để tháo gỡ các vướng mắc và thống nhất áp dụng chung trên toàn quốc về thẩm quyền của Tòa án nhân dân đối với việc khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, tránh việc đùn đẩy, né tránh trên thực tế giữa các cơ quan Tòa án với cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao khẩn trương chủ trì phối hợp với các cơ quan hữu quan, xây dựng, hoàn thiện và ban hành thông tư liên tịch hướng dẫn quy định của Luật Đất đai 2013 về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai, trong đó có hướng dẫn cụ thể thẩm quyền của Tòa án đối với việc khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Việc hướng dẫn nên thực hiện theo hướng tôn trọng sự lựa chọn của đương sự và tạo điều kiện để đương sự có điều kiện tiếp cận với công lý một cách tối đa theo quy định của pháp luật. Chẳng hạn như trong những trường hợp có nhiều người không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trong đó một số người lựa chọn khởi kiện Toà án giải quyết, nhưng một số người lựa chọn khiếu nại tiếp đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước và không thể tách riêng thành các vụ việc độc lập thì nên quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết thay bằng việc giao thẩm quyền giải quyết những vụ việc này cho cơ quan hành chính nhà nước.
Hai là, quan hệ tranh chấp đất đai trong trường hợp này xuất phát từ bản chất ban đầu là tranh chấp dân sự giữa các bên đương sự là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau hoặc một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Do đó, về lâu dài, theo chúng tôi, chỉ giao thẩm quyền giải quyết loại tranh chấp này cho Tòa án để thực hiện theo tố tụng dân sự. Đây là con đường tiếp cận công lý tốt nhất cho các bên đương sự và cũng phù hợp với chủ trương cải cách tư pháp, đề cao, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Điều này là bởi lẽ so với giải quyết tranh chấp bởi cơ quan hành chính nhà nước - một cơ chế mà thủ tục giải quyết còn mang tính khép kín và nặng tính hành chính thì giải quyết tranh chấp bằng Tòa án có ưu điểm là công khai, minh bạch và tạo điều kiện các bên có cơ hội “tranh tụng” để tìm ra sự thật khách quan của vụ việc bởi Tòa án là cơ quan tư pháp, thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử nên về nguyên tắc bảo đảm khách quan hơn khi phán quyết các đối tượng bị khởi kiện.
Trên đây là một số vướng mắc, bất cập và kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền của Tòa án đối với việc khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, chúng tôi xin nêu ra để được trao đổi, thảo luận cùng các quý vị./.
Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp
Khoản 1 Điều 264 của Luật Tố tụng Hành chính năm 2010 quy định Khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung như sau: “2. Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này được giải quyết như sau:
a) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính;
b) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính.”
“1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
Điều 5 của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện quy định tại Điều 31 của Luật TTHC:
“1. Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Toà án phải yêu cầu người khởi kiện làm văn bản lựa chọn cơ quan giải quyết; trường hợp người khởi kiện không làm được văn bản lựa chọn thì Toà án phải lập biên bản về việc người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết.
2. Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ có liên quan đến một người mà người đó vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì việc giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện. Trường hợp người khởi kiện lựa chọn Toà án giải quyết thì Toà án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết và yêu cầu chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án (nếu có). Trường hợp người khởi kiện lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết thì Toà án căn cứ vào điểm g khoản 1 Điều 109 của Luật TTHC trả lại đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho người khởi kiện. Nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và có đơn khởi kiện vụ án hành chính thì Toà án xem xét để tiến hành thụ lý vụ án theo thủ tục chung.
3. Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến nhiều người thì phân biệt như sau:
a) Trường hợp chỉ có một người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, những người khác còn lại không khởi kiện vụ án hành chính và cũng không khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết được thực hiện như trường hợp được hướng dẫn tại khoản 2 Điều này;
b) Trường hợp có nhiều người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và tất cả những người này đều lựa chọn một trong hai cơ quan có thẩm quyền giải quyết (Toà án hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) thì thẩm quyền giải quyết được thực hiện như trường hợp được hướng dẫn tại khoản 2 Điều này;
c) Trường hợp có nhiều người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó có một hoặc một số người lựa chọn Toà án giải quyết và một hoặc một số người lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết hoặc trường hợp chỉ có một hoặc một số người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, một hoặc một số người khác chỉ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì phân biệt như sau:
c.1) Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại độc lập với nhau thì việc giải quyết yêu cầu của người khởi kiện thuộc thẩm quyền của Toà án, còn việc giải quyết khiếu nại của những người khiếu nại thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp này, Toà án thụ lý giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết về việc Toà án đã thụ lý giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện;
c.2) Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại không độc lập với nhau thì Toà án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết và yêu cầu chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án (nếu có)”.