Ngày 28/10/2014, tại Kỳ họp thứ tám của Quốc hội, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường đã thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ trình bày Tờ trình của Chính phủ về dự án Luật ban hành văn bản pháp luật; đồng chí Phan Trung Lý, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội đã trình bày Báo cáo thẩm tra về dự án Luật này.
Về cơ bản, những thông điệp mà Chính phủ gửi gắm qua dự án Luật ban hành văn bản pháp luật đã nhận được sự đồng thuận của Ủy ban pháp luật – cơ quan của Quốc hội tham mưu, giúp Quốc hội trong việc thẩm tra dự án Luật này. Ủy ban pháp luật tán thành với Chính phủ về sự cần thiết ban hành; mục tiêu, quan điểm xây dựng Luật; tên gọi; phạm vi điều chỉnh của dự án Luật; đơn giản hóa thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể và đơn giản hóa một số hình thức văn bản pháp luật; việc tách quy trình chính sách và quy trình soạn thảo văn bản… Bên cạnh các ý kiến tán thành với quan điểm của Chính phủ thì quá trình soạn thảo, cho ý kiến về dự án Luật cho thấy, vẫn còn ý kiến khác nhau về một số vấn đề cụ thể của dự thảo Luật, chẳng hạn như vấn đề về phạm vi điều chỉnh, tên gọi, trách nhiệm chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh…
Những ý kiến đồng thuận, cũng như những ý kiến trái chiều về nội dung của dự án Luật ban hành văn bản pháp luật đã được các cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau, trong đó có góc độ tiếp cận là xuất phát từ việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Trong phạm vi bài viết này, tôi xin được khái quát một số vấn đề cơ bản của dự án Luật ban hành văn bản pháp luật nhìn từ giác độ đây là dự án Luật được xây dựng nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 như sau:
1. Về mục đích ban hành, quan điểm chỉ đạo xây dựng dự án Luật
Như chúng ta đã biết, dự án Luật ban hành văn bản pháp luật được xây dựng trong bối cảnh sắp kết thúc Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII và bước sang nhiệm kỳ khóa XIV, đó sẽ là giai đoạn mà hệ thống pháp luật cơ bản đã được xây dựng xong trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, có sự chuyển hướng chiến lược từ xây dựng sang hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật. Hiến pháp năm 2013 được thông qua đã tạo khuôn khổ hiến định rộng lớn cho việc xác định rõ hơn sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; chú trọng công tác hoạch định chính sách, tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật, xử lý các văn bản trái pháp luật...
Đặt trong bối cảnh đó, thiết nghĩ, mục đích của việc ban hành Luật ban hành văn bản pháp luật mà Chính phủ đã đưa ra trong Tờ trình là hết sức hợp lý. Mục đích đó là tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi mới về xây dựng và thi hành pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng.
Đồng thời, cũng trên cơ sở quy định của Hiến pháp, một trong ba nguyên tắc xây dựng dự án Luật mà Chính phủ đã xác định rõ và cũng nhận được sự đồng thuận cao từ phía các cơ quan của Quốc hội đó là: “Bảo đảm phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013; cụ thể hóa đầy đủ các quy định có tính đổi mới của Hiến pháp, nhất là bảo đảm tính pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tăng cường vai trò chủ động của Chính phủ trong đề xuất, xây dựng chính sách và tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật; thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, của chính quyền địa phương phù hợp với nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi phân cấp, phân quyền; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; phát huy dân chủ, tăng cường vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong xây dựng, thi hành pháp luật; bảo đảm sự đồng bộ với các nội dung liên quan của các dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước đang được sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới theo quy định của Hiến pháp”.
2. Về các quy định cụ thể của dự thảo Luật
Về cơ bản, các quy định của dự thảo Luật ban hành văn bản pháp luật đã bảo đảm cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp và phù hợp với nội dung, tinh thần, lời văn của Hiến pháp. Sau đây, tôi xin được phân tích cụ thể về ba vấn đề mà tôi cho rằng dự thảo Luật ban hành văn bản pháp luật đã cụ thể hóa Hiến pháp một cách đầy đủ và thuyết phục nhất:
2.1. Về phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật
Khoản 1 Điều 1 của dự thảo Luật quy định: “Luật này quy định nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng và tổ chức thi hành văn bản pháp luật”.
Có ý kiến cho rằng, việc quy định về tổ chức thi hành văn bản pháp luật trong dự thảo Luật này là không phù hợp.
Tuy nhiên, tiếp cận dưới góc độ của Hiến pháp, chúng ta có thể thấy, việc quy định của dự thảo Luật về tổ chức thi hành văn bản pháp luật là cụ thể hóa nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật quy định tại Điều 96 và Điều 99 của Hiến pháp. Cụ thể, Điều 96 của Hiến pháp quy định: “Chính phủ có … nhiệm vụ và quyền hạn … tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”; Điều 99 quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ … tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”. Đồng thời, quy định về tổ chức thi hành pháp luật trong dự thảo Luật này cũng là cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về trách nhiệm của Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân trong việc bảo vệ pháp luật, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất tại Điều 102, Điều 107.
2.2. Về thẩm quyền ban hành văn bản của một số chủ thể và hình thức văn bản pháp luật
Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp về thẩm quyền của một số chủ thể, Chính phủ đề nghị bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước. Tôi cho rằng, đề xuất này của Chính phủ là hoàn toàn phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, đặc biệt là quy định về nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước. Theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp (Điều 102), Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp (Điều 107) – đây đều là cơ quan áp dụng pháp luật, không phải là cơ quan quản lý nhà nước với chức năng ban hành chính sách, do vậy không ban hành văn bản pháp luật là hợp lý. Nếu rà soát kỹ, chúng ta có thể thấy khoản 10 Điều 70 và khoản 4 Điều 74 của Hiến pháp chỉ gián tiếp quy định về văn bản của hai cơ quan là Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà không quy định về văn bản của người đứng đầu hai cơ quan này. Còn về Kiểm toán nhà nước, theo quy định tại Điều 118 của Hiến pháp thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Do vậy, tương tự như Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước không phải cơ quan ban hành chính sách, do vậy cũng không nên giao thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật.
Về hình thức văn bản pháp luật, dự thảo Luật bỏ các văn bản liên tịch, bao gồm nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Việc bỏ hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội là phù hợp với quy định của Hiến pháp về phân công rành mạch nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước, về chức năng của các tổ chức chính trị - xã hội là đại điện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, của các thành viên, hội viên, thực hiện dân chủ, giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thay vào đó, dự thảo Luật tập trung vào việc hoàn thiện các quy định về sự tham gia, giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với hoạt động xây dựng và thi hành văn bản pháp luật.
Còn về thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, như chúng ta đã biết, Hiến pháp năm 2013 (Điều 31) đặt ra là yêu cầu phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân trong các hoạt động tố tụng “theo trình tự luật định” và “trong thời hạn luật định”. Để phù hợp với các nguyên tắc hiến định về thực hiện quyền tư pháp, thiết nghĩ việc bỏ các loại thông tư liên tịch nêu trên là phù hợp và trong thời gian tới, cũng phải tập trung hoàn thiện, quy định chi tiết các luật về tố tụng như Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính. Trong trường hợp thật cần thiết sau này, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao vẫn có thể đề nghị Quốc hội giao Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết các luật, bộ luật tố tụng mà không nên tiếp tục ban hành thông tư liên tịch.
2.3. Về trách nhiệm chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh theo ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội
Dự thảo Luật đưa ra hai phương án với những lập luận riêng cho mỗi phương án. Phương án 1 là giao trách nhiệm này cho cơ quan thẩm tra như quy định của Luật năm 2008. Phương án 2 là giao trách nhiệm này cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh. Đứng dưới góc độ của Hiến pháp, tôi cho rằng Phương án 2 trong dự thảo Luật là hợp lý vì những lý do sau đây:
Thứ nhất, theo quy định tại Điều 84 của Hiến pháp thì Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều 96 của Hiến pháp quy định Chính phủ là cơ quan đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do vậy, các cơ quan, tổ chức trình dự án luật, pháp lệnh, trong đó có Chính phủ, phải chủ trì, chịu trách nhiệm từ khâu đề xuất, soạn thảo, trình, tiếp thu, chỉnh lý cho đến khi dự thảo luật, pháp lệnh được thông qua mà không nên giao trách nhiệm chủ trì này cho các cơ quan của Quốc hội.
Thứ hai, Hiến pháp quy định, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp của mình bằng việc xem xét, thông qua hoặc không thông qua dự án luật do các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội soạn thảo và trình chứ tập thể Quốc hội không trực tiếp soạn thảo các dự án luật.
Thứ ba, giao cho các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh thì Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội sẽ có nhiều thời gian hơn để thực hiện chức năng thẩm tra, giám sát đã được giao trong Hiến pháp, qua đó góp phần nâng cao vị trí, vai trò của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội theo tinh thần mới của Hiến pháp.
Ngày 11/11/2014, Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật này. Ngày 28/11/2014, Quốc hội sẽ thảo luận tại Hội trường. Sau khi Quốc hội thảo luận, Ủy ban pháp luật của Quốc hội sẽ chủ trì, phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật, báo cáo Quốc hội xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 9 (dự kiến tháng 5/2015). Nếu dự án Luật này được Quốc hội xem xét, thông qua thì sẽ tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi mới về xây dựng và thi hành pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng; đồng thời, sẽ góp phần triển khai thi hành Hiến pháp trong thực tế.
Nguyễn Thị Phương Liên - Vụ Các Vấn đề chung về xây dựng pháp luật