I. Đặt vấn đề
Ngày 08/5/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 41/2012/NĐ-CP quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập; ngày 22/4/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức. Ngày 25/6/2013, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số Thông tư số 14/2012/TT-BNV và Thông tư số 05/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định số 36/2013/NĐ-CP. Theo quy định tại Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định số 36/2013/NĐ-CP, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc và trực thuộc xây dựng Đề án vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức và Đề án vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, thẩm định Danh mục vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; tổng hợp danh mục vị trí việc làm các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc và trực thuộc, gửi Bộ Nội vụ theo quy định. Trên cơ sở đề nghị của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập, Bộ Nội vụ phê duyệt Danh mục vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Quyết định vị trí việc làm, số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự.
Thực hiện quy định tại hai Nghị định này, Bộ Tư pháp đã tích cực hướng dẫn các đơn vị thuộc Bộ triển khai xây dựng Đề án vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, Đề án vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp thuộc và trực thuộc Bộ theo hướng dẫn của Bộ Nội vụ tại Thông tư số 14/2012/TT-BNV hướng dẫn Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Thông tư số 05/2013/TT-BNV hướng dẫn Nghị định số 36/2013/NĐ-CP. Trong quá trình triển khai xây dựng Đề án, Bộ Tư cũng gặp những thuận lợi cũng như những khó khăn khi triển khai. Trong bài viết này, tác giả xin phân tích những thuận lợi, khó khăn và một số giải pháp triển khai xây dựng và áp dụng Đề án vị trí việc làm trong thực tiễn.
II. Thuận lợi và khó khăn trong quá trình triển khai xây dựng vị trí việc làm
1. Thuận lợi
Thứ nhất, Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức đã xác định 05 nguyên tắc quản lý biên chế công chức, trong đó có nguyên tắc kết hợp giữa quản lý biên chế công chức với tiêu chuẩn chức danh và vị trí việc làm của công chức. Đối với căn cứ xác định biên chế công chức, Nghị định đã quy định chung việc xác định biên chế công chức phải dựa trên 05 căn cứ, trong đó có căn cứ vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan, đơn vị được cấp có thẩm quyền quy định. Để hướng dẫn Nghị định này, ngày 26/7/2010, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 07/2010/TT-BNV hướng dẫn thực hiện một số điều quy định tại Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, trong đó các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập kế hoạch biên chế hàng năm gửi Bộ Nội vụ thẩm định, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt tổng biên chế công chức và giao biên chế công chức sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Như vậy, để chuẩn bị cho xây dựng Đề án vị trí việc làm, Bộ Nội vụ đã định hướng các Bộ, ngành, địa phương xây dựng Kế hoạch biên chế hàng năm kết hợp với vị trí việc làm.
Sau khi Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định số 36/2013/NĐ-CP được ban hành, Bộ Nội vụ đã xây dựng các Thông tư hướng dẫn Nghị định này, đồng thời tổ chức các buổi tập huấn về xác định vị trí việc làm, phương pháp xây dựng Đề án vị trí việc làm cho các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Qua các buổi tập huấn này, Bộ Nội vụ đã kịp thời giải đáp các vướng mắc trong quá trình xây dựng Đề án vị trí việc làm của cơ quan, đơn vị.
Thứ hai, đối với từng bước xây dựng Đề án vị trí việc làm, Bộ Nội vụ đã có hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 14/2012/TT-BNV hướng dẫn thực hiện Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập và Thông tư số 05/2013/TT-BNV hướng dẫn thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức. Việc xây dựng vị trí việc làm dựa trên phương pháp tổng hợp (bao gồm phương pháp phân tích tổ chức và phân tích công việc). Hiện nay, hầu hết các cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước đã có quyết định của cấp có thẩm quyền quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức, vì vậy, việc phân tích tổ chức về cơ bản đã được xác định rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác định số lượng vị trí việc làm trong cơ quan, đơn vị.
Thứ ba, việc xây dựng Đề án vị trí việc làm có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định số lượng vị trí việc làm và số người làm việc tương ứng. Theo quy định tại Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định số 36/2013/NĐ-CP, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ đạo các cơ quan, đơn vị thuộc và trực thuộc xây dựng Đề án vị trí việc làm và cơ cấu công chức và Đề án vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập; tổng hợp, danh mục vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức; xây dựng đề án vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập và gửi Hồ sơ Đề án vị trí việc làm về Bộ Nội vụ theo quy định. Trên cơ sở Đề án vị trí việc làm của cơ quan, đơn vị, Bộ Nội vụ có trách nhiệm phê duyệt Danh mục vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; quyết định vị trí việc làm, số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự nghiệp công lập. Như vậy, xây dựng Đề án vị trí việc làm là trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị. Đề án vị trí việc làm này sẽ giúp Thủ trưởng đơn vị rà soát, đánh giá lại tình hình sử dụng, sắp xếp nhận sự trong cơ quan, đơn vị, có cái nhìn toàn diện về số lượng vị trí việc làm dự kiến và số lượng vị trí việc làm hiện tại cũng như xây dựng kế hoạch sử dụng cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm.
2. Khó khăn
Thứ nhất, Kết luận Hội nghị lần thứ bảy ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở (Kêt luận số 64-KL/TW) đã chỉ ra những nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở, trong đó Ban Chấp hành Trung ương đã khẳng định tiếp tục thực hiện chủ trương tinh giản biên chế, từ nay đến năm 2016 cơ bản không tăng tổng biên chế của cả hệ thống chính trị (trừ trường hợp lập thêm tổ chức hoặc được giao nhiệm vụ mới). Cơ cấu lại và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, có chính sách và biện pháp đồng bộ để thay thế những người không đáp ứng được yêu cầu. Trường hợp có yêu cầu tăng thêm biên chế phải có đề án được các cơ quan chức năng thẩm định chặt chẽ. Đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập, xã hội hóa dịch vụ công, từng bước giảm chi lương viên chức từ ngân sách nhà nước; thống nhất quản lý chặt chẽ việc thành lập mới các đơn vị sự nghiệp công lập và số lượng viên chức ở các đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo quy định tại Thông tư số 14/2012/TT-BNV thì Đề án vị trí việc làm đơn vị sự nghiệp công lập được phê duyệt ổn định từ 01 - 03 năm. Trước khi Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định 36/2013/NĐ-CP có hiệu lực thì việc xác định, phân bổ biên chế hành chính hàng năm tại các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp hầu như mang tính định tính (trừ một số đơn vị mới thành lập như Cục Bồi thường nhà nước, Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật khi xây dựng Đề án thành lập đã xây dựng kèm theo bản danh mục vị trí việc làm và đề xuất số lượng biên chế cần thiết). Số lượng biên chế hiện tại phân bổ cho các đơn vị gần như không phải là số lượng biên chế các đơn vị xác định trong Đề án vị trí việc làm theo quy định tại Nghị định số 41/2012/NĐ-CP và Nghị định số 36/2013/NĐ-CP. Như vậy, trong giai đoạn 2014 - 2016, việc các đơn vị hành chính và sự nghiệp (nhất là các đơn vị ổn định về chức năng, nhiệm vụ) xây dựng Đề án vị trí việc làm, nếu có đề xuất tăng biên chế hoặc số lượng người làm việc thì cũng không phù hợp với Kết luận số 64-KL/TW.
Thứ hai, đối với việc xác định số lượng người làm việc sau khi đã xác định số lượng vị trí việc làm hiện nay còn đang gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai vì việc xác định này phụ thuộc vào phương pháp phân tích công việc kết hợp với chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn của cơ quan, đơn vị. Khái niệm “Phân tích công việc” được hiểu là thu thập các thông tin về công việc một cách hệ thống, nhằm xác định rõ các nhiệm vụ, các trách nhiệm thuộc phạm vi công việc và những yêu cầu nghiệp vụ, kỹ năng cần thiết cùng các điều kiện để thực hiện có hiệu quả các công việc trong tổ chức. Đối với việc phân tích công việc, trong các Thông tư hướng dẫn của Bộ Nội vụ về xây dựng vị trí việc làm đều đã đề cập đến vấn đề này. Đối với vị trí việc làm và cơ cấu công chức, việc phân tích công việc thực hiện theo hướng dẫn tại Điều 1 Thông tư số 05/2013/TT-BNV. Việc thống kê công việc của từng cá nhân cán bộ, công chức và người lao động; việc thống kê công việc trong cơ quan, tổ chức, đơn vị theo Phụ lục số 1A và Phụ lục số 1B ban hành kèm theo Thông tư này.
Tuy nhiên, việc thống kê công việc cá nhân tại còn mang tính khái quát, định tính, thiếu thông tin về thời gian hoàn thành công việc, tổng thời gian thực hiện và quan trọng hơn là bản mô tả, phân tích quy trình giải quyết công việc của từng công chức chưa được đề cập đến. Điều này đã làm giảm vai trò của phụ lục số 1A trong Đề án vị trí việc làm và việc dựa vào phụ lục số 1A để tổng hợp, xây dựng phụ lục số 1B, phụ lục số 5 (Bản mô tả công việc của vị trí việc làm) còn tương đối hạn chế. Vì vậy, việc xác định số lượng người làm việc tương ứng với vị trí việc làm rất khó khăn, mang tính định tính dẫn đến việc thiếu tính thuyết phục trong đề xuất số lượng người làm việc tương ứng với số lượng vị trí việc làm trong Đề án vị trí việc làm của cơ quan, đơn vị. Đối với các đơn vị sự nghiệp, Bản mô tả công việc của vị trí việc làm (Phụ lục số 6 ban hành kèm theo Thông tư số 14/2012/TT-BNV), bản mô tả công việc chỉ đề cập đến tên công việc, không đề cập đến việc mô tả, phân tích công việc nên các đơn vị sự nghiệp gặp nhiều khó khăn trong việc xác định tính chất, đặc điểm của từng vị trí việc làm.
Thứ ba, đối với vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, tại Phụ lục số 6 ban hành kèm theo Thông tư số 14/2012/TT-BNV, việc xác định tên sản phẩm đầu ra và kết quả thực hiện trong năm để làm căn cứ xác định số lượng người làm việc tương ứng với vị trí việc làm còn gặp nhiều khó khăn vì thực tế không có căn cứ thực tế để xác định số lượng người làm việc cần thiết để hoàn thành khối lượng công việc được giao hàng năm. Nhiều đơn vị chưa xây dựng được bản định mức lao động (đối với các công việc có thể tính định mức) hoặc đối với những công việc chuyên môn, nghiệp vụ nhưng đòi hỏi phải có sự tham gia, phối hợp của nhiều người thì chưa có bản phân tích, mô tả công việc chi tiết để đánh giá khối lượng, mức độ, tính chất phức tạp của công việc. Việc xác định số lượng vị trí việc làm và số lượng người làm việc thuộc nhóm lãnh đạo, quản lý tương đối rõ ràng vì đã được quy định cụ thể trong các văn bản về tổ chức, bộ máy của cơ quan, đơn vị. Đối với các vị trí việc làm hỗ trợ, phục vụ, việc xác định số lượng vị trí việc làm và số lượng người làm việc cũng gặp nhiều thuận lợi do chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, đơn vị đã được quy định cụ thể, các vị trí việc làm không thuộc chuyên môn, nghiệp vụ theo chức năng, nhiệm vụ được giao của cơ quan, đơn vị sẽ được nhóm vào vị trí việc làm hỗ trợ phục vụ và các vị trí việc làm này đã được chuyên môn hóa theo hướng một vị trí việc làm thường do một người đảm nhiệm. Khó khăn nhất là việc xác định số lượng người làm việc tương ứng với vị trí việc làm chuyên môn, nghiệp vụ. Về cơ bản, vị trí việc làm chuyên môn, nghiệp vụ thường là vị trí việc làm do nhiều người đảm nhiệm, vì vậy, để xác định bao nhiêu người làm việc để phù hợp với vị trí việc làm là bài toán khó cho các nhà quản lý.
Thứ tư, việc xây dựng khung năng lực của vị trí việc làm (Phụ lục số 6 ban hành kèm theo Thông tư số 05/2013/TT-BNV hay Phụ lục số 7 ban hành kèm theo Thông tư số 14/2012/TT-BNV) cũng mang tính chất định tính và bị chi phối bởi số lượng, chất lượng, kỹ năng làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Hiện nay, các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý ngạch công chức, viên chức chuyên ngành đều đã có văn bản quy định tiêu chuẩn, nghiệp vụ các ngạch công chức, viên chức chuyên ngành. Vì vậy, hiện nay hầu hết các đơn vị đều dựa vào quy định tiêu chuẩn ngạch công chức, viên chức để làm căn cứ xác định khung năng lực của vị trí việc làm.
Thứ năm, xác định hạng chức danh nghề nghiệp viên chức hoặc ngạch công chức tương ứng với vị trí việc làm cũng gặp nhiều khó khăn do chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể. Hiện Bộ Nội vụ đang xây dựng dự thảo dự thảo Nghị định quy định tiêu chuẩn chức danh quản lý của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước. Nghị định ban hành tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc xác định chức danh nghề nghiệp viên chức hoặc ngạch công chức tương ứng với vị trí việc làm đảm nhiệm, đặc biệt là các vị trí việc làm thuộc nhóm lãnh đạo, quản lý.
III. Kiến nghị một số giải pháp hỗ trợ xây dựng và áp dụng Đề án vị trí việc làm trong thực tiễn
Thứ nhất, xây dựng vị trí việc làm và số lượng người làm việc tương ứng với số lượng vị trí việc làm đó ngoài sử dụng phương pháp tổng hợp (kết hợp giữa việc phân tích tổ chức, phân tích công việc) còn phải sử dụng phương pháp thống kê kinh nghiệm, phương pháp này sẽ hỗ trợ cho phương pháp tổng hợp khi xây dựng vị trí việc làm, đặc biệt là xác định số lượng người làm việc cần thiết. Phương pháp thống kê kinh nghiệm đòi hỏi người quản lý (cấp Trưởng, cấp Phó Thủ trưởng đơn vị, Trưởng phòng, Phó trưởng phòng…) phải nghiên cứu kỹ cơ cấu hiện tại của các đơn vị, phân tích kỹ vị trí từng người, rút ra những ưu điểm, loại bỏ sự trùng lắp, chồng chéo và không phù hợp để xác định số lượng người làm việc và cơ cấu công chức hay hạng chức danh nghê nghiệp hợp lý. Tập hợp cơ cấu những đơn vị có điều kiện quản lý và khối lượng công việc tương tự như nhau, tiến hành lượng hóa cơ cấu bình quân cho những đơn vị tương tự khác. Phương pháp này dựa vào sự phân tích cơ cấu hiện tại, vì vậy phải tập hợp đầy đủ thông tin về đội ngũ công chức có thể quyết định được cơ cấu ngạch, phương pháp này có tác dụng thực tiễn, dễ vận dụng.
Thứ hai, xây dựng bản phân tích công việc cụ thể của từng vị trí việc làm. Bản mô tả công việc bản phân tích, mô tả công việc phải được xây dựng dựa theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị. Nội dung bản phân tích công việc phải khoa học, bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa mô tả công việc (gồm công việc cụ thể, trách nhiệm, nhiệm vụ) và tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp (gồm kỹ năng, trình độ chuyên môn, kinh nghiệm) của viên chức, người lao động với. Bản phân tích công việc cần cụ thể hóa các quy trình giải quyết công việc, thời gian cần thiết để thực hiện các quy trình công việc theo quy định của pháp luật hoặc của cơ quan, đơn vị. Trên cơ sở bản phân tích công việc, người quản lý sẽ đưa ra cái nhìn khái quát, cụ thể nhất đối với từng vị trí việc làm cũng như xác định được tính phức tạp của từng mảng công việc để sắp xếp, bố trí, sử dụng nhân sự hợp lý, hiệu quả để đề xuất số lượng người làm việc phù hợp trong Đề án vị trí việc làm của đơn vị. Tuy nhiên, xây dựng bản phân tích công việc phụ thuộc vào tính tự giác, mức độ trung thực, quy trình hướng dẫn, kỹ năng kê khai, môt tả công việc. Do đó, vai trò của công chức, viên chức thực hiện công tác kê khai bản phân tích công việc là hết sức quan trọng, đòi hỏi các cấp Lãnh đạo phải nghiêm túc, sát sao chỉ đạo và hướng dẫn cụ thể cấp dưới trong quá trình xây dựng bản phân tích công việc cá nhân.
Thứ ba, vai trò của Thủ trưởng đơn vị trong việc xây dựng Đề án vị trí việc làm và cơ cấu công chức, số lượng người làm việc trong cơ quan, đơn vị là rất quan trọng. Thủ trưởng đơn vị là người nắm rõ nhất đặc điểm của tất cả các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý cũng như nhu cầu sử dụng nhân lực của từng đơn vị trực thuộc. Vì vậy, trong quá trình triển khai, xây dựng Đề án vị trí việc làm trong đơn vị, Thủ trưởng đơn vị phải chỉ đạo tất cả các đơn vị trực thuộc phối hợp cán bộ trực tiếp xây dựng Đề án. Lãnh đạo các đơn vị trực thuộc phải đánh giá chính xác khối lượng công việc hiện tại, khả năng đáp ứng khối lượng công việc của công chức, viên chức trong đơn vị và dự kiến công việc mới phát sinh trong tương lai (01 - 03 năm) để làm căn cứ đề xuất số lượng biên chế hoặc số lượng người làm việc cần thiết bảo đảm khách quan, tiết kiệm, hiệu quả. Trong quá trình xây dựng Đề án, đơn vị cần phối hợp chặt chẽ với Vụ Tổ chức cán bộ để triển khai xây dựng Đề án đảm bảo tính thống nhất, khoa học của Đề án, phục vụ cho việc xây dựng Đề án vị trí việc làm trong các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ Tư pháp.
Trên đây là một số ý kiến cá nhân về Đề án vị trí việc làm, thuận lợi và khó khăn trong quá trình xây dựng và một số giải pháp hỗ trợ xây dựng và áp dụng Đề án trong thực tiễn./.
Thạc sỹ Nguyễn Việt Anh, Nhà xuất bản Tư pháp.
Tài liệu tham khảo
1. TS Nguyễn Cảnh Hợp - Thể chế công vụ - Nhà xuất bản Tư pháp (năm 2011);
2. TS. Lê Thanh Hà, Giáo trình Quản trị nhân sự Tập 1- Trường Đại học lao động xã hội - Nhà xuất bản Lao động – Xã hội (năm 2012).
3. Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức;
3. Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập;
4. Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức;
5. Thông tư số 14/2012/TT-BNV ngày 18/12/2012 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 41/2012/NĐ-CP;
6. Thông tư số 05/2013/TT-BNV ngày 25/6/2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP.