Biên bản vi phạm hành chính là cơ sở pháp lý quan trọng để người có thẩm quyền ban hành quyết định xử lý vi phạm hành chính. Do đó, khi phát hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền phải tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính theo Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính và mẫu được ban hành kèm theo Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Theo 2 văn bản nêu trên thì người lập biên bản phải xác định được đối tượng vi phạm để làm cơ sở cho người có thẩm quyền ban hành quyết định xử lý. Tuy nhiên, trong thực tế không phải trường hợp nào cũng dễ dàng xác định được chủ thể vi phạm.
Chẳng hạn, trong lĩnh vực xây dựng, khi phát hiện hành vi của hộ gia đình xây dựng không phép thì lập biên bản với ai? Chủ hộ hay là người đại diện cho hộ gia đình hay từng người? Theo khoản 1 Điều 2 của Luật Xử lý vi phạm hành chính thì vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do tổ chức, cá nhân thực hiện. Như vậy, Luật chỉ mới quy định xử lý đối với tổ chức hoặc cá nhân chứ không quy định về hộ gia đình. Do đó đã dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau, có người cho rằng chỉ cần lập biên bản vi phạm đối với chủ hộ hoặc đại diện hộ gia đình, vì việc xây dựng nhà nhằm phục vụ cho các thành viên trong hộ gia đình và trong Luật dân sự cũng có quy định chủ thể là hộ gia đình nên chỉ cần xử lý người đại diện là được. Tuy nhiên cũng có ý kiến cho rằng cần xác định cụ thể những người nào là vi phạm để xử lý, bởi lẽ không phải tất cả thành viên trong hộ đều có hành vi vi phạm, như vậy mới phù hợp với quy định của pháp luật.
Bên cạnh vướng mắc trong xác định chủ thể vi phạm hành chính thì việc lập biên bản trong trường hợp nhiều người cùng thực hiện hành vi cũng đang có nhiều cách hiểu khác nhau.
Nhiều người cho rằng, trường hợp nhiều người cùng vi phạm 1 hành vi thì chỉ cần lập 1 biên bản vi phạm hành chính, vì theo khoản 2 Điều 67 có quy định nhiều người cùng thực hiện 1 hành vi thì có thể ban hành 1 quyết định xử phạt vi phạm hành chính nên có thể lập 1 biên bản vi phạm hành chính cho nhiều người.
Cũng có ý kiến không đồng ý với quan điểm trên và cho rằng nhiều người cùng vi phạm 1 hành vi thì mỗi người phải lập riêng 1 biên bản, bởi vì tại khoản 4 Điều 6 của Nghị định 81/2013/NĐ-CP chỉ quy định trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi vi phạm trong 1 vụ vi phạm thì biên bản vi phạm hành chính phải ghi rõ từng hành vi. Như vậy, pháp luật chỉ mới quy định 1 người thực hiện nhiều hành vi trong 1 vụ vi phạm thì lập 1 biên bản chứ không quy định nhiều người cùng thực hiện hành vi thì lập 1 biên bản. Bên cạnh đó, mẫu biên bản của Nghị định 81 cũng chỉ thể hiện 1 người vi phạm.
Để cho việc lập biên bản vi phạm hành chính được thực hiện thống nhất, cơ quan có thẩm quyền cần sớm bổ sung đối tượng vi phạm hành chính là hộ gia đình và hướng dẫn cụ thể trường hợp nhiều cá nhân, tổ chức cùng thực hiện 1 hành vi vi phạm có được lập chung 1 biên bản hay không.