Hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các phương diện của đời sống xã hội sẽ không thể tránh được những mâu thuẫn, bất đồng phát sinh giữa chủ thể quản lý nhà nước và đối tượng quản lý. Quá trình quản lý và sử dụng đất đai cũng sẽ không thể tránh khỏi việc phát sinh mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức với tư cách là những người quản lý, sử dụng đất đai với cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Đó chính là tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Đã từ lâu ở nước ta, để giải quyết loại tranh chấp này, Nhà nước đã thiết lập con đường giải quyết hành chính, theo đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện khiếu nại đến các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai để được giải quyết theo thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật khiếu nại. Sau khi Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 ra đời và có hiệu lực thi hành, việc giải quyết các tranh chấp hành chính về đất đai còn được Toà án nhân dân thực hiện theo thủ tục tố tụng hành chính. Kể từ đó tới nay, pháp luật điều chỉnh giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện. Sự tồn tại song song hai phương thức giải quyết trong gần 20 năm qua mang lại hiệu quả tích cực, đã góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các các chủ thể sử dụng đất, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và bảo đảm pháp chế trong hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan. Tuy nhiên, sau khi Luật đất đai 2003 có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2004 đến nay, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có xu hướng gia tăng cả về số lượng, tính chất phức tạp và phản ứng bức xúc của người dân, trong khi đó, việc giải quyết loại tranh chấp này cũng bộc lộ nhiều bất cập. Vậy, thực trạng các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện nay như thế nào? đâu là nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng trên? Đó cũng là nội dung mà chúng tôi muốn trao đổi, phân tích cùng các độc giả trong khuôn khổ bài viết này.
1. Thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở nước ta hiện nay
1.1. Tình hình tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và kết quả giải quyết
Tình hình tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và kết quả giải quyết loại tranh chấp hành này bằng cả hai phương thức theo thủ tục hành chính và theo thủ tục tư pháp trong lĩnh vực đất đai từ năm 2004 đến nay như sau:
Một là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục hành chính
Theo thống kê, từ năm 2004 đến nay, tổng số vụ việc khiếu nại các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận và giải quyết trong các năm từ 2004 đến 2012 là: 528401/612115 vụ việc đạt 86%, trong số đó, hằng năm, khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai luôn chiếm khoảng 70%. Riêng tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, từ năm 2004 đến năm 2011, đã tiếp nhận được 59.751 lượt đơn của 29.671 vụ việc, trong đó khiếu nại hành chính về đất đai là 17.711 vụ chiếm 58,59%, 5.966 vụ việc khiếu nại quyết định hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai chiếm 20,11%, 4.639 vụ đòi lại đất cũ chiếm 15,63% và 1.355 vụ việc tố cáo chiếm 4,57%. Nội dung tranh chấp tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai thời gian qua chủ yếu tập trung vào việc: khiếu nại các quyết định hành chính về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư (chiếm khoảng 70%); khiếu nại các quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (chiếm khoảng 20%) và khiếu nại các quyết định hành chính về cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (chiếm khoảng 10%).Về số vụ việc tồn đọng, bức xúc, kéo dài, từ năm 2008-2011, các Bộ, ngành, địa phương đã kiểm tra, rà soát, giải quyết dứt điểm được 1.052 vụ việc tồn đọng, bức xúc, kéo dài đạt 66,7%, tại thời điểm ngày 2/5/2012, còn lại 528 vụ việc tiếp tục xem xét, giải quyết, đến ngày 11/7/2014, còn 34 vụ việc đang được trập giải quyết dứt điểm.
Các số liệu trên cho thấy rằng số tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai phát sinh và được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý, giải quyết hằng năm là rất lớn, tập trung vào các hoạt động liên quan đến việc đền bù, giải phóng mặt bằng... Tỷ lệ số vụ việc được giải quyết so với số vụ việc tiếp nhận cũng tương đối cao và luôn ổn định luôn trên 80%, có năm đạt xấp xỉ 90% là rất cao; số vụ việc tồn đọng, kéo dài trong lĩnh vực đất đai cũng được các cơ quan hành chính nhà nước quan tâm giải quyết với tỷ lệ đáng kể, có những vụ việc kéo dài tới 20 năm nhưng đã được giải quyết dứt điểm.
Tuy nhiên, phân tích 257.419/290.565 đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước từ năm 2008 đến năm 2011 cho kết quả: số vụ khiếu nại đúng chiếm 19,8%, có đúng có sai chiếm 28%, số khiếu nại sai chiếm 52,2%. Năm 2012, phân tích 31.655 vụ việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước cũng cho kết quả: khiếu nại đúng chiếm 21,9%, có đúng có sai chiếm 21,15%, khiếu nại sai chiếm 56,95%. Như vậy, tỷ lệ khiếu nại đúng và khiếu nại đúng một phần từ 2008 đến 2011 là gần 50%, mặc dù tỷ lệ này trong năm 2012 có giảm xuống còn 43,05% vẫn cho thấy tỷ lệ quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân như vậy là rất lớn và đáng báo động. Thực tế, phần lớn các vụ việc tranh chấp hành chính về đất đai không được giải quyết dứt điểm tại cơ sở, mức độ hài lòng của người dân rất thấp. Đáng chú ý là trong một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì có tới trên 90% số người được hỏi có ý kiến không hài lòng về cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với việc thu hồi đất, giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Hai là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục tư pháp
Trong lĩnh vực tư pháp, từ năm 2004 đến 2011, Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ án hành chính liên quan đến đất đai, giải quyết 2.857 vụ đạt 71,5 % (trong khi đó chỉ riêng năm 2013, Tòa án nhân dân các cấp thụ lý sơ thẩm 69.894 vụ án hình sự, xét xử sơ được 68.751, đạt...%; thụ lý sơ thẩm 285.794 vụ án dân sự, xét xử được 259.636 vụ án dân sự, đạt...%). Trong tổng số 2.857 vụ án hành chính sơ thẩm liên quan đến đất đai, Tòa án nhân dân các cấp đã đình chỉ giải quyết 1.130 vụ, chiếm 39,6% các vụ giải quyết; đưa ra xét xử 1.727 vụ, chiếm 60,4% các vụ giải quyết, với kết quả xét xử: không chấp nhận yêu cầu khởi kiện 1.389 vụ, chiếm 80,5 các vụ đưa ra xét xử; chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện 149 vụ chiếm 8,6% các vụ đưa ra xét xử, chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện:189 vụ, chiếm 10,9% các vụ đưa ra xét xử.
Công tác xét xử của Tòa án nhân dân từ năm 2004 đến nay cho thấy số lượng các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất được thụ lý và giải quyết rất ít so với số lượng các vụ án hình sự và vụ việc dân sự Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý và giải quyết, đồng thời, cũng rất khiêm tốn so với số lượng vụ việc khiếu nại hành chính về đất đai đã được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý và giải quyết. Vấn đề đặt ra là tại sao số lượng vụ án hành chính về đất đai là được thụ lý và giải quyết quá ít so với lĩnh vực dân sự, hình sự và so với chính việc giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai bằng con đường hành chính? Phải chăng, hiệu quả xét xử của Tòa án nhân dân còn thấp, Tòa án chưa tạo được uy tín cao trong xã hội... Đồng thời, từ số liệu cụ thể các vụ án hành chính liên quan đến đất đai được Tòa án nhân dân các cấp thụ lý và xét xử từ năm 2004 đến 2011 thấy mặc dù số lượng các vụ án hành chính về đất đai được giải quyết có chiều hướng tăng lên hằng năm (cho dù chỉ tăng rất ít), nhưng tỷ lệ giữa số lượng vụ án được giải quyết với số lượng vụ án đã thụ lý thì lại có xu hướng giảm dần. Thực tế này có thể đặt câu hỏi rằng: Tòa án nhân dân các cấp đang rơi vào tình trạng quá tải hoặc án hành chính về đất đai phức tạp, khó giải quyết hay là bị chi phối bởi cả hai lý do này? Thực tế giai đoạn vừa qua, thông thường người dân chỉ khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai sau khi đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước và đã có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, nhìn vào tỷ lệ gần 20% số vụ án hành chính về đất đai được Tòa án nhân dân các cấp chấp nhận một phần (8,6% ) và chấp nhận toàn bộ (10,9%) lại cho thấy nếu việc giải quyết của Tòa án mà đúng pháp luật và nếu tất cả các vụ việc này đều đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại thì cũng có nghĩa rằng gần 20% quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là trái pháp luật nhưng không được phát hiện qua việc giải quyết bằng thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước.
1.2. Bất cập, hạn chế và những thiếu hụt của pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Từ thực tế tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và kết quả giải quyết loại tranh chấp này có thể thấy, mặc dù đã có những tác động tích cực, nhưng cả hai cơ chế hành chính và tư pháp trong giải quyết tranh chấp hành chính như hiện nay cho thấy những tồn tại, hạn chế trong việc hướng tới bảo vệ công lý cho người dân, cần phải được đánh giá cụ thể cả về thiết chế, trình tự thủ tục và những điều kiện bảo đảm giải quyết các vụ việc tranh chấp hành chính về đất đai. Sở dĩ có những hạn chế trên, theo chúng tôi là do một số nguyên nhân cơ bản sau đây:
a) Bất cập, hạn chế của pháp luật làm phát sinh tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai
Một là, bất cập, hạn chế của pháp luật về đất đai giai đoạn vừa qua và hiện nay: Hệ thống pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai cao nhất là chế định về đất đai trong Hiến pháp; sau đó là pháp luật về đất đai với ý nghĩa là pháp luật về nội dung, cơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ đất đai mà từ đó đã phát sinh các tranh chấp hành chính, đồng thời pháp luật về đất đai cũng là cơ sở để áp dụng giải quyết các tranh chấp phát sinh. Có thể nói rằng một trong những nguyên nhân cơ bản phát sinh tranh chấp hành chính về đất đai gay gắt trong giai đoạn vừa qua là do Luật đất đai cũ có quá nhiều bất cập trong việc thu hồi, định giá, đền bù, hỗ trợ tái định cư... Đây cũng là những nội dung mà trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 đã có nhiều ý kiến của đại biểu Quốc hội cũng như các chuyên gia đề xuất, tuy nhiên vẫn còn những hạn chế, bất cập mà nếu việc hướng dẫn, tổ chức thực hiện không tốt sẽ tiếp tục gây mâu thuẫn, xung đột về quyền và lợi ích với người sử dụng đất, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Về thu hồi đất, Hiến pháp 2013 vừa được Quốc hội thông qua khẳng định Nhà nước chỉ thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích an ninh, quốc phòng, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Luật đất đai 2013 khẳng định rõ các dự án quan trọng cấp quốc gia phải do Thủ tướng và Quốc hội quyết định, cấp tỉnh sẽ có thêm sự tham gia của Hội đồng nhân dân nhưng vẫn chưa làm rõ được giới hạn của “thật cần thiết” đã chỉ ra trong Hiến pháp. Trong luật đã cụ thể hóa một phạm vi quá rộng các trường hợp được phép thu hồi đất, chỉ có một điểm khác là những trường hợp đó, tùy thuộc vào quy mô, sẽ cần có sự chấp thuận của Hội đồng nhân dân, bên cạnh cơ quan chính quyền có thẩm quyền thu hồi đất. Nếu việc hướng dẫn và tổ chức thực hiện không tốt có thể lại dẫn đến tình trạng lạm quyền, thu hồi đất tràn lan, tiếp tục gây bức xúc trong nhân dân.
Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong Luật đất đai (sửa đổi 2013) không có nhiều đổi mới về các cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, mặc dù thực tế đang có nhiều bức xúc, kể cả trong bồi thường có giá trị bồi thường cao lẫn bồi thường có giá trị thấp hơn giá trị thị trường. Luật chủ yếu được bổ sung một số quy định của nghị định 69/2009/NĐ-CP. Cách tiếp cận này không thể giải quyết được những bất cập về mất sinh kế, mất việc làm của người bị thu hồi đất đang diễn ra ở nhiều địa phương. Nội dung này sẽ được đề cập, phân tích lồng ghép trong các mục tiếp theo của chuyên đề.
Hai là, thiếu căn cứ pháp lý trong việc ban hành các quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính chính trong quản lý nhà nước về đất đai: Đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quản lý về đất đai nhưng hiện nay việc thực hiện các hành vi hành chính và ban hành các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đang còn có nhiều vấn đề. Việc phân biệt giữa quyết định hành chính và hành vi hành chính trong các cơ quan có thẩm quyền đôi khi còn lúng túng. Thực tế, khó xác định hành vi hành chính mang tính nội bộ hay hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính. Đặc biệt, do chưa có đạo luật nào quy định về việc ban hành quyết định hành chính trong quản lý nhà nước nói chung, trong quản lý về đất đai nói riêng cho nên việc ban hành các quyết định hành chính trong việc thu hồi, bồi thường giải phóng mặt bằng, chuyển mục đích sử dụng đất, còn có hiện tượng sai đối tượng, thiếu căn cứ, không tuân thủ trình tự thủ tục, thiếu công khai, dân chủ, công bằng, không thẩm tra xem xét xem người được giao có nhu cầu sử dụng đất hay không...
Liên quan đến hệ thống pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai còn phải kể đến Luật Tố tụng hành chính 2010, Luật Khiếu nại 2011…và mặc dù mới được ban hành chưa lâu nhưng cũng đã có những quy định không thống nhất dẫn đến khó áp dụng trên thực tiễn, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Nội dung này chúng tôi sẽ đề cập và phân tích trong nôi dung dưới đây.
b) Bất cập, hạn chế về cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai còn nhiều bất cập, hạn chế cả về mô hình tổ chức, trình tự thủ tục thực hiện và yếu tố con người, cụ thể như sau :
Một là, về mô hình tổ chức: Mô hình tổ chức bộ máy giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở cơ chế giải quyết bằng con đường hành chính nhà nước và bằng con đường tư pháp vẫn còn nhiều bất cập. Trong khi trách nhiệm của người đứng đầu (là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) tại các cơ quan hành chính nhà nước còn chưa cao, bộ máy tham mưu giải quyết của hệ thống cơ quan này cũng còn chưa chặt chẽ, thiếu chuyên nghiệp, thì bộ máy của Tòa án nhân dân cũng có bất cập do được tổ chức theo cấp hành chính nên trong hoạt động khó bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử bởi ít nhiều bị ảnh hưởng bởi cấp chính quyền.
Hai là, về trình tự, thủ tục giải quyết: Cả thủ tục giải quyết bằng con đường hành chính và con đường tư pháp cũng vẫn còn bộc lộ những hạn chế bất cập cần phải được tiếp tục khắc phục, hoàn thiện, cụ thể như: Thủ tục giải quyết bởi cơ quan hành chính nhà nước còn mang “tính khép kín”, thực tế phát sinh những trường hợp cần phải xem xét lại, kể cả khi đã có bản án có hiệu lực của Tòa án nhưng lại không có quy định về những trường hợp này; thủ tục tư pháp khắc phục được hạn chế trên của thủ tục hành chính nhưng lại có nhược điểm là rườm ra, kéo dài thời gian, nhiều trường hợp gây bức xúc trong dư luận.
Ba là, về yếu tố con người: nguồn nhân sự giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai còn nhiều hạn chế. Trong cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và hệ thống cơ quan Tòa án, nguồn nhân sự giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có nhiều hạn chế cả về số lượng và chất lượng. Thực tiễn giai đoạn vừa qua cho thấy, ở nhiều địa phương, trong bộ máy tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai còn thiếu những cán bộ, công chức vừa có chuyên môn về lĩnh vực đất đai, lại vừa có chuyên môn, kỹ năng về giải quyết khiếu nại hành chính. Đối với ngành Tòa án, người thẩm phán giải quyết các vụ án hành chính về đất đai đòi hỏi vừa phải có năng lực chuyên môn như những thẩm phán khác, lại phải vừa có trình độ chuyên sâu trong công tác quản lý nhà nước về đất đai - một lĩnh vực rất phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác, đòi hỏi phải có trình độ áp dụng pháp luật rất cao. Tuy nhiên, trên thực tế, số lượng thẩm phán hành chính còn mỏng và số thẩm phán đáp ứng được các yêu cầu trên thì càng ít hơn. Những hạn chế về nguồn nhân lực này đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả điều chỉnh pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.
2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai và ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai, cụ thể:
Một là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai : Luật Đất đai 2013 mới vừa có hiệu lực thi hành, tuy nhiên, cũng cần tính đến việc sửa đổi, bổ sung để khắc phục những hạn chế đã bộc lộ do chưa thực sự phù hợp với những yêu cầu chung và với tình hình thực tế hiện nay. Trước mắt, các văn bản dưới luật cần hướng dẫn thực hiện một cách cụ thể, tránh áp dụng tùy tiện, nhất là vấn đề thu hồi đất và đền bù, hỗ trợ tái định cư theo hướng khẳng định rõ và rất hạn chế các trường hợp được coi là “thật sự cần thiết” mới được thu hồi theo đúng tinh thần của Hiến pháp 2013 là chỉ vì mục đích an ninh, quốc phòng, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đồng thời, cần làm rõ hơn vai trò của Hội đồng nhân dân như là tiếng nói của cử tri trong việc kiểm soát những quyết định thu hồi đất của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Về xác định giá đất, thẩm quyền quyết định giá đất về cơ bản vẫn không có gì thay đổi so với Luật đất đai cũ (Chính phủ quyết định khung giá đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định bảng giá đất và giá đất cụ thể). Như vậy, các văn bản dưới luật sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc cân đối thành phần hợp lý trong hội đồng thẩm định giá đất, trong đó cần quan tâm tới thành phần bắt buộc trong hội đồng thẩm định giá đất, không chỉ có ủy ban nhân dân, đại diện ban ngành liên quan, tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập, mà còn cần tới nhiều thành viên hội đồng là các chuyên gia cao cấp về định giá đất như các chuyên gia định giá từ các cơ sở đào tạo, viện nghiên cứu, khu vực doanh nghiệp định giá, hiệp hội định giá. Với thành phần như vậy mới đảm bảo việc định giá đất có cơ sở khách quan.
Hai là, ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính và các quy định hướng dẫn thực hiện trong lĩnh vực đất đai : Để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm kỷ luật, kỷ cương của nền hành chính, bảo đảm tính tuân thủ pháp luật của các cơ quan hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, cần phải có cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc cho việc ban hành các quyết định hành chính. Điều này không chỉ thuận lợi cho phía chủ thể quản lý mà còn tạo thuận lợi cho người dân trong việc phối hợp cùng nhau thực hiện các thủ tục cần thiết trong hoạt động quản lý hành chính, vừa bảo đảm tính dân chủ, minh bạch, vừa bảo đảm tính quyền uy, quyền lực phục tùng được xem là bản chất của các quan hệ hành chính. Theo đó, pháp luật phải làm rõ những gì được coi là quyết định hành chính cũng như thẩm quyền, căn cứ pháp lý ban hành quyết định hành chính, các nguyên tắc về tính hợp pháp về nội dung và hình thức của quyết định hành chính.
Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính được Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ XIII (năm 2011- 2016) của Quốc hội là sự khẳng định của nhà lập pháp về việc cần thiết có cơ chế chặt chẽ kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý, tính khả thi và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; đồng thời đề cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân công quyền trong việc ban hành các quyết định hành chính đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý trong quá trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội. Việc ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính nhằm góp phần hạn chế sự tuỳ tiện, bảo đảm tính khách quan, dân chủ, công bằng trong quy trình ban hành quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước nói chung, trong lĩnh vực đất đai nói riêng, qua đó, tạo thuận lợi cho việc bảo đảm và bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, hạn chế phát sinh các TCHC. Đồng thời, việc ban hành Luật này sẽ bảo đảm cho người dân có cơ sở để khiếu nại các quyết định hành chính có dấu hiệu vi phạm pháp luật; thẩm phán có cơ sở pháp lý rõ ràng để đưa ra phán quyết đối với quyết định hành chính. Luật Ban hành quyết định hành chính được ban hành sẽ được áp dụng chung cho tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, không thể rập khuôn cho tất cả các lĩnh vực đều thực hiện giống nhau, mà Luật chỉ nên quy định những nguyên tắc tối thiểu để đảm bảo sự hành xử đúng mực, hợp lý và tôn trọng quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân cần phải là một trong những kim chỉ nam trong hoạt động của cơ quan hành pháp. Tiếp theo việc ban hành Luật này, cần phải có văn hướng dẫn thực hiện riêng cho lĩnh vực đất đai theo những yêu cầu và tính chất đặc thù của hoạt động quản lý này.
2.2. Đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Một là, đổi mới về mô hình tổ chức bộ máy giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai: Cần tăng cường trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước bằng các biện pháp: xác định rõ chế độ trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; chấn chỉnh những tồn tại, yếu kém, xử lý nghiêm những người vi phạm, thiếu trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại. Đồng thời, bảo đảm, tăng cường tính độc lập, khách quan của Tòa án trong việc xét xử các vụ án hành chính, các cấp Tòa án được cần được bố trí theo khu vực, vùng, không theo cấp hành chính lãnh thổ nhằm bảo đảm tính độc lập khi xét xử các vụ án hành chính của Tòa án.
Hai là, hoàn thiện về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai: Tiếp tục hoàn thiện và thực hiện nghiêm các quy định về tổ chức đối thoại; luật sư tham gia quá trình giải quyết khiếu nại; công khai minh bạch các tài liệu, chứng cứ của các bên; tăng cường việc “tranh tụng” để phá vỡ tính “khép kín” trong quá trình giải quyết khiếu nại. Đồng thời, quy định thẩm quyền, căn cứ, thủ tục xem xét lại khiếu nại trong một số trường hợp cụ thể khi phát hiện việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật; các vụ việc khiếu nại phức tạp, kéo dài... Song song với giải pháp đối với trình tự, thủ tục bằng con đường hành chính, cũng cần phải đơn giản, rút gọn một số thủ tục tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính trong trường hợp vụ việc đơn giản, rõ ràng, có căn cứ để phán quyết và bảo đảm, tăng cường hiệu lực xử vụ án hành chính của Tòa án, thông qua việc nghiên cứu có cơ chế hữu hiệu thi hành bản án hành chính.
Ba là, nâng cao chất lượng nguồn nhân sự giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai: Đối với các cơ quan hành chính nhà nước, cần xây dựng quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác tham mưu giải quyết khiếu nại theo hướng chuyên nghiệp, am hiểu lý luận và thực tiễn, giỏi về áp dụng pháp luật đất đai và các pháp luật có liên quan, có kỹ năng thành thạo khi giải quyết khiếu nại, phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước và thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp trong quản lý về đất đai. Đối với ngành Tòa án, phải từng bước đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ thẩm phán tại cơ sở đào tạo, bồi dưỡng trong nước hoặc nước ngoài nâng cao trình độ, kiến thức chuyên môn và bổ túc kinh nghiệm xét xử. Đồng thời, cần thường xuyên tổ chức các hội nghị, hội thảo tổng kết, rút kinh nghiệm, đặc biệt là những khóa bồi dưỡng riêng về công tác xét xử án hành chính, nhất là trong lĩnh vực đất đai.
Thay cho lời kết, có thể nói giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai trong giai đoạn vừa qua đã có những kết quả tích cực, nhưng vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật và đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, đòi hỏi phải có nhiều giải pháp đồng bộ, kịp thời và đặt trong mối quan phụ thuộc, tác động lẫn nhau như: tăng cường sự lãnh đạo của Đảng; đổi mới tư duy nhận thức về tranh chấp hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với cả cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và toàn thể nhân dân; tăng cường hơn nữa công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật để nâng cao nhận thức, hiểu biết về pháp luật cho nhân dân để họ thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện đúng quy định của pháp luật; bảo đảm cơ sở vật chất cho công tác giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và các giải pháp hỗ trợ khác. Tuy nhiên, bài viết này chỉ đưa ra một vài giải pháp trao đổi cùng bạn đọc với hy vọng nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai trong giai đoạn hiện nay, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý hành chính, quyền bình đẳng của người dân với cơ quan công quyền, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.
Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ
Báo cáo số 100/BC-BTNMT ngày 12/6/2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Báo cáo số 263/BC-ĐGS ngày 05/11/2012 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Số vụ án hành chính liên quan đến đất đai được Tòa án nhân dân các cấp thụ lý và xét xử từ năm 2004 đến 2011 là: năm 2004: 314/369 vụ đạt 85%; năm 2005: 349/410 vụ, đạt 85.1; năm 2006: 258/ 300 vụ; năm 2007: 288/361 vụ, đạt 79.7%; năm 2008: 347/449 vụ, đạt 77.2%; năm 2009: 382/539 vụ, đạt 70.8%; năm 2010: 373/667 vụ, đạt 58.6% và năm 2011: 486/899 vụ, đạt 58.7%.