Hiện nay, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có xu hướng gia tăng cả về số lượng, tính chất phức tạp và phản ứng bức xúc của người dân. Ở hầu hết các tỉnh, thành đều có các vụ khiếu nại, tố cáo đông người về đất đai, trong đó có một số vụ đông người tham gia, nhiều lần kéo đến trụ sở tiếp công dân của các cơ quan Trung ương với thái độ rất gay gắt[1]. Tại một số địa phương còn để xảy ra những vụ việc làm ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội như vụ cưỡng chế thu hồi đất của ông Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng, Hải Phòng; vụ cưỡng chế giải tỏa mặt bằng tại dự án khu đô thị - thương mại Văn Giang, huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên… Tình trạng trên đã đặt ra vấn đề: giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai cần phải đáp ứng những yêu cầu gì? Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện nay có phù hợp? Nếu không phù hợp thì nguyên nhân và giải pháp như thế nào? Đó cũng là nội dung của bài viết này chúng tôi muốn trao đổi, phân tích cùng các độc giả.
1. Đặc điểm của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và những yêu cầu đặt ra đối với việc giải quyết loại tranh chấp này
Tranh chấp là một hiện tượng bình thường phát sinh trong đời sống xã hội, tồn tại cùng xã hội và mang tính xã hội. Tuy nhiên, tranh chấp hành chính là khái niệm mới xuất hiện cùng với quá trình cải cách hành chính và cải cách tư pháp của Nhà nước ta. Trên thực tế, trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức dẫn đến những thắc mắc khiếu nại, kiện tụng. Thực chất đó là những tranh chấp và tranh chấp này là tranh chấp hành chính, hình thức biểu hiện của nó là các khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính. Tranh chấp hành chính thường xuyên xảy ra trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, điều đó thể hiện sự mâu thuẫn mất cân bằng về ý chí, quyền lợi giữa chính quyền và nhân dân. Tranh chấp này trở nên gay gắt và cấp thiết hơn trong lĩnh vực đất đai, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân, lợi ích của Nhà nước. Có thể nhận diện tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở những đặc điểm sau:
- Một là, chủ thể của các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là chủ thể của quá trình quản lý, sử dụng đất và luôn có sự bất bình đẳng về ý chí: Một bên là các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hoặc được nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất… Một bên luôn là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Đặc điểm này cho thấy, giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai cần phải có một cơ chế hay mô hình phù hợp để bảo đảm tính khách quan, chính xác, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân vốn luôn ở vào vị thế yếu hơn so với bên cơ quan nhà nước.
- Hai là, đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền quản lý, sử dụng và những lợi ích khác phát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng đất, những hệ quả về mặt kinh tế như đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến đất đai… Hay nói cách khác, các quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của loại tranh chấp này đều liên quan đến một loại tài sản đặc biệt, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, sản xuất hàng ngày của người dân và thường có giá trị lớn hoặc rất lớn. Đây chính là một trong những đặc điểm khiến cho những tranh chấp hành chính về đất đai thường phức tạp, găy gắt hơn các dạng tranh chấp hành chính khác.
- Ba là, Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn gắn liền với quá trình quản lý và sử dụng đất cho nên khi tranh chấp xảy ra sẽ gây ảnh hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội. Trước tiên, nó tác động lớn đến tâm lý, tinh thần của không chỉ đối với người trực tiếp tham gia vào tranh chấp mà còn có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết, mất ổn định trật tự xã hội, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước. Do đó, yêu cầu đối với các phương thức giải quyết loại tranh chấp này ngoài việc đảm bảo quyền, lợi ích của người dân, của Nhà nước thì còn phải góp phần ổn định lòng người, ổn định trật tự an ninh, xã hội củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước.
2. Mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở nước ta hiện nay: những bất cập, hạn chế
Đã từ lâu ở nước ta, để giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai, Nhà nước đã xác lập con đường giải quyết hành chính, theo đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện khiếu nại đến các cơ quan hành chính để được giải quyết theo thủ tục hành chính. Khởi kiện ra Tòa án nhân dân là giai đoạn tiếp nối khiếu nại để giải quyết các tranh chấp hành chính bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Theo Pháp lệnh này, có 08 loại tranh chấp (khiếu kiện) được giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính và một trong tám loại tranh chấp đó là về đất đai. Qua những lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1998, 2006 và cho đến khi ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010, thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong lĩnh vực này liên tục được bổ sung, mở rộng, trong đó, tranh chấp hành chính về đất đai vẫn tiếp tục được quy định là một trong các loại việc thuộc thẩm quyền giải giải quyết của Tòa án.
Theo thống kê, bằng con đường hành chính, từ năm 2003 đến năm 2010, cơ quan nhà nước các cấp đã tiếp nhận và xử lý 1.219.625 đơn thư khiếu nại, tố cáo, trong đó khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai bình quân các năm chiếm 69,79%. Tỷ lệ khiếu nại về đất đai cao như vậy nhưng hiệu quả công tác giải quyết còn thấp, phần lớn các vụ việc không được giải quyết dứt điểm tại cơ sở, mức độ hài lòng của người dân rất thấp. Đáng chú ý là trong một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì có tới trên 90% số người được hỏi có ý kiến không hài lòng về cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với việc thu hồi đất, giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Trong khi đó, bằng con đường tư pháp, số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đại được đưa ra xét tại Tòa án còn ít, hiệu quả xét xử cũng còn hạn chế, giải quyết của Toà án chưa tạo lập được uy tín cao trong xã hội. Theo thống kê, từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân các cấp cũng chỉ thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ và giải quyết được 2.857 vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên thì có thể có nhiều, từ những bất cập của chính sách, pháp luật về đất đai; sai sót, vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; cho đến sự thiếu hiểu biết và thiếu ý thức pháp luật của nhân dân và có lẽ còn có cả những bất cập, hạn chế của mô hình tổng thể giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai mà chúng tôi xin được phân tích dưới đây.
Thứ nhất: hạn chế, bất cập về tổ chức bộ máy thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai hiện nay thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, tỉnh và các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân tham mưu giúp việc, trong đó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người ký quyết định giải quyết khiếu nại và chịu trách nhiệm về quyết định giải quyết khiếu nại đó. Trên thực tế, do Chủ tịch Ủy ban nhân dân phải xử lý nhiều công việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm, trực tiếp thực hiện mà chủ yếu dựa vào cơ quan tham mưu. Trong khi đó, theo cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay, việc tham mưu cho Chủ tịch ủy ban nhân dân giải quyết khiếu nại về đất đai vừa thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý về đất đai cùng cấp, vừa thuộc trách nhiệm của cơ quan thanh tra cùng cấp. Chính vì vậy, nhiều địa phương còn lúng túng trong việc phân công cơ quan thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, xác minh, kiến nghị giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Ở cấp tỉnh, có nơi giao cho Thanh tra tỉnh chủ trì, có nơi giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì; ở cấp huyện, có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường. Với cơ chế phân công cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại mang tính lựa chọn, không thống nhất như vậy tuy ưu điểm nhất định nhưng cũng đã bộc lộ nhiều bất cập.
Trước hết, việc không xác định rõ ràng, dứt khoát về cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai không những có thể gây lúng túng cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp trong việc phân công nhiệm vụ còn có thể làm nảy sinh vấn đề khác, đó là trong một số trường hợp, cơ quan thanh tra và cơ quan tài nguyên và môi trường có ý kiến khác nhau về cùng một vấn đề trong một vụ khiếu nại. Mặc dù quyết định cuối cùng là thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp nhưng sự không thống nhất giữa các cơ quan tham mưu sẽ khiến cho vụ việc khó được giải quyết dứt điểm, người khiếu nại, kể cả người bị khiếu nại có lý do để tiếp khiếu và không chịu thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Tại những địa phương giao cho cơ quan Tài nguyên và Môi trường tham mưu giải quyết khiếu nại, công chức được giao nhiệm vụ tham mưu thường là người kiêm nhiệm, ít người có chuyên môn sâu về giải quyết khiếu nại hành chính. Thực tế, Phòng Tài nguyên và Môi trường ở cập huyện không có thanh tra viên, công chức của Phòng rất ít được đào tạo, tập huấn hay bồi dưỡng về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính; Sở Tài nguyên và Môi trường ở cấp tỉnh tuy có lực lượng Thanh tra Sở nhưng chủ yếu thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, việc tập trung cho công tác giải quyết khiếu nại hành chính có nơi cũng còn nhiều hạn chế. Do đó, một số nơi đã có không ít trường hợp người tham mưu giải quyết khiếu nại nhưng chưa nắm chắc các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết, quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại…Tình trạng này dẫn đến hiện tượng tùy tiện, vi phạm thủ tục giải quyết như: khá nhiều, hồ sơ giải quyết khiếu nại, chứng cứ chưa đầy đủ; việc xem xét, đánh giá nội dung khiếu nại chưa toàn diện, phương án giải quyết còn thiếu tính khả thi hoặc chưa thấu tình đạt lý. Mặc dù pháp luật đã có những quy định nhằm dân chủ hóa quá trình giải quyết khiếu nại, như gặp gỡ, đối thoại giữa người khiếu nại và cơ quan bị khiếu nại, công bố công khai quyết định giải quyết nhưng trên thực tế những quy định này rất ít khi được tuân thủ.
Bên cạnh đó, việc giao cơ quan tài nguyên và môi trường trách nhiệm tham mưu giải quyết khiếu nại còn có thể dẫn đến tính thiếu khách quan do bị ảnh hưởng bởi yếu tố “ngành dọc”. Sở dĩ như vậy vì trong trường hợp giải quyết khiếu nại lần đầu, cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại chính là cơ quan quản lý về đất đai đã tham mưu Chủ tịch Ủy nhân dân ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại nên sẽ tìm cách che đậy những sai sót của bản thân khi tham mưu giải quyết khiếu nại. Trên thực tế, hầu hết các quyết định giải quyết lần đầu của cơ quan hành chính nhà nước đều khẳng định hành vi hành chính mình thực hiện là đúng, quyết định hành chính của mình ban hành cũng đúng trình tự, thủ tục, đúng thẩm quyền và đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý. Việc không thừa nhận có sai sót khiến người khiếu nại phải tiếp khiếu tới Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để được giải quyết lần hai hoặc khởi kiện ra Tòa. Trong trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai ở cấp tỉnh cũng có trường hợp phát sinh bất cập vì có thể do Sở Tài nguyên và Môi trường đã hướng dẫn, chỉ đạo cơ quan cấp dưới có hành vi hành chính, quyết định hành chính bị khiếu nại nên khi được Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh tiếp tục giao tham mưu giải quyết sẽ khó đảm bảo khách quan, đúng pháp luật.
Thứ hai: bất cập, hạn chế về tổ chức của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Hệ thống tổ chức Tòa án của nước ta hiện nay được thành lập theo địa giới hành chính, giống như tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước. Để thuận lợi cho việc quản lý, phát triển kinh tế, xã hội, thời gian qua, một số đơn vị hành chính các cấp ở nước ta đã được tách nhỏ hoặc sáp nhập, theo đó, một số Toà án cũng được chia nhỏ hoặc sáp nhập theo. Thực tế việc chia nhỏ toà án đã gây ra rất nhiều khó khăn không chỉ trong việc phân tán dàn trải cơ sở vật chất, kinh phí mà còn ảnh hưởng lớn đến vấn đề nhân lực, nhiều nơi chỉ có 1-2 thẩm phán, kinh nghiệm xét xử vụ án hành chính và trình độ hiểu biết về quản lý nhà nước và pháp luật chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai còn hạn chế. Từ việc thiếu thốn cơ sở vật chất và quá ít nhân lực còn dẫn đến tình trạng thẩm phán khó có điều kiện cập nhật các quy định mới của pháp luật và ít có cơ hội trao đổi, thảo luận, học tập kinh nghiệm, kỹ năng xét xử từ những đồng nghiệp khác. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc chất lượng xét xử nói chung, xét tranh chấp hành chính về đất đai nói riêng thời gian vừa qua còn thấp.
Cũng do Toà án được tổ chức theo cấp hành chính nên có lúc, có nơi nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án đã ít nhiều không được bảo đảm. Trên thực tế, đã xảy ra hiện tượng một số vụ án xét xử bị ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền địa phương, thậm chí có trường hợp can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án, dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, vị thế của Toà án bị xâm hại, lòng tin của nhân dân đối với nền công lý xã hội bị suy giảm. Có lẽ một trong những nguyên nhân của việc này là do mức độ phụ thuộc vào chính quyền địa phương về quan hệ hành chính, hỗ trợ cơ sở vật chất và do một số cấp uỷ địa phương còn nhận thức chưa đúng đắn về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Toà án có tổ chức Đảng phụ thuộc mình. Đặc biệt trong lĩnh vực xét xử các tranh chấp hành chính về đất đai, những việc như thẩm phán cấp huyện xét xử một quyết định thu hồi đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện hay thẩm phán cấp tỉnh xét xử hành vi không cho thuê đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là điều có khả năng dẫn đến thiếu khách quan.
Bên cạnh đó, một hạn chế về mô hình tổ chức của Tòa án hiện nay liên quan đến việc giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng cần được quan tâm khắc phục. Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2010, nội dung của tranh chấp hành chính hiện nay không chỉ là về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà đi kèm với nó còn có cả những hệ quả về mặt kinh tế liên quan đến bồi thường thiệt hại[16]. Tức là trong bản án hành chính về đất đai có thể có vấn đề dân sự. Bên cạnh đó, theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự 2011, khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết. Như vậy, trong bản án dân sự có thể có nội dung thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính[17]. Tuy nhiên, hiện nay, Tòa hành chính và Tòa dân sự tuy cùng trong Tòa án nhưng là 02 tòa chuyên trách độc lập cho nên chưa có sự liên thông, phối hợp trong việc giải quyết các nội dung liên quan, chưa có một đầu mối chung để giải quyết những vấn đề phát sinh.
3. Giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai
Không thể phủ nhận rằng thiết lập hai hệ thống hành chính và tư pháp trong giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai như hiện nay đã mang lại những hiệu quả tích cực. Có lẽ việc tiếp tục duy trì song song hai con đường nói trên để giải quyết các tranh chấp hành chính về đất đai vẫn là cần thiết và phù hợp. Tuy nhiên, thực tiễn thời gian vừa qua cho thấy mỗi phương thức trong mô hình tổng thể giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai hiện nay cần phải có những giải pháp đổi mới dưới đây:
3.1.Thống nhất giao cơ quan thanh tra trách nhiệm chủ trì xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết khiếu nại về đất đai
Như đã phân tích việc quy định đồng thời có hai lực lượng tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai nhưng không xác định rõ trách nhiệm chủ trì thuộc về cơ quan nào đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Theo chúng tôi, nên thống nhất giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm chính để tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm và cũng để đề cao trách nhiệm chủ động tham mưu của cơ quan chủ trì; So với giao cho cơ quan tài nguyên và môi trường thực hiện trách nhiệm tham mưu này thì việc giao cho cơ quan thanh tra có lẽ không những sẽ cơ bản khắc phục được những hạn chế, bất cập đã nêu mà còn có những ưu thế nổi trội khác, cụ thể như sau:
Một là, vì là cơ quan chuyên ngành về thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo nên các thanh tra viên đều được đào tạo cơ bản về nghiệp vụ thanh tra, xác minh giải quyết khiếu nại và thường xuyên cọ sát với loại công việc này trên thực tế. Do đó, về cơ bản họ nắm chắc được những yêu cầu về quy trình, nghiệp vụ, kỹ năng giải quyết một vụ khiếu nại hành chính nên có thể khắc phục được hiện tượng tùy tiện, vi phạm thủ tục, hồ sơ, chứng cứ , đảm bảo dân chủ, công khai trong quá trình giải quyết.
Hai là, cơ quan thanh tra không cùng “ngành dọc” với cơ quan tài nguyên và môi trường nên về nguyên tắc sẽ khắc phục được việc vừa hướng dẫn cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chuyên môn về đất đai, lại vừa tham mưu cho Chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp giải quyết khiếu nại khi phát sinh. Đồng thời, cũng hạn chế được hiện tượng bao che của cơ quan chuyên môn cấp trên đối với cơ quan chuyên môn cấp dưới do xuất phát từ nếp nghĩ cần phải giúp đỡ, bảo vệ người trong ngành hoặc vì thành tích thi đua của ngành…
Ba là, nếu giao cho cơ quan thanh tra thành lập đoàn thanh tra xác minh nội dung khiếu nại thì khi tiến hành xác minh, đoàn thanh tra được áp dụng các biện pháp nghiệp vụ theo quy định của pháp luật thanh tra như: tạm đình chỉ việc thi hành quyết định thuyên chuyển công tác đối với đối tượng thanh tra, nếu xét thấy việc thi hành quyết định gây trở ngại cho việc thanh tra; đình chỉ việc làm gây tác hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân... Trong khi đó, nếu giao cơ quan tài nguyên và môi trường thành lập đoàn xác minh nội dung khiếu nại thì sẽ không được áp dụng các biện pháp nghiệp vụ thanh tra, thành viên đoàn xác minh nếu không phải thanh tra viên cũng không được thực hiện các quyền pháp luật chỉ quy định riêng cho thanh tra viên.
Bốn là, theo quy định của Luật Thanh tra, khi thành lập đoàn thanh tra xác minh nội dung khiếu nại, cơ quan thanh tra có thể trựng dụng, trưng tập những chuyên gia về quản lý đất đai và các chuyên gia khác về tài chính, về xây dựng… tham gia đoàn thanh tra. Và như vậy, trong trường hợp này, việc giải quyết khiếu nại về đất đai không những khắc phục được bất cập so với việc giao cho cơ quan tài nguyên và môi trường, sử dung được lợi thế của hoạt động thanh tra mà còn vẫn phát huy được khả năng, kiến thức chuyên sâu của các chuyên gia trong những lĩnh vực liên quan như: đất đai, xây dựng, tài chính, bồi thường thiệt hại…
Có thể thấy rằng việc thống nhất giao cơ quan thanh tra trách nhiệm chủ trì xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết khiếu nại về đất đai là giải pháp phù hợp với thực tiễn hiện nay. Thiết nghĩ, trước mắt Thanh tra Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường nên chỉ đạo thống nhất về nội dung này trong các địa phương trên toàn quốc và sẽ quy định trong Luật đất đai, Luật Khiếu nại khi sửa đổi, bổ sung.
3.2. Các tòa án địa phương được tổ chức theo khu vực và tùy theo nhu cầu của thực tế sẽ thành lập các tòa chuyên trách, trong đó có Tòa đất đai
Nghị Quyết số 49/NQ-TW của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: Toà án sơ thẩm khu vực, Tòa phúc thẩm, Tòa thượng thẩm và Tòa án nhân dân tối cao. Mô hình này có ưu việt là sẽ khắc phục những hạn chế về nhân sự, cơ sở vật chất và cơ bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án. Tuy nhiên, mô hình tổ chức Tòa án theo Nghị Quyết số 49/NQ-TW có lẽ vẫn còn hết hạn chế vì theo đó Toà án cấp tỉnh hiện nay, cơ bản là không thay đổi, chỉ gần như là chuyển ngang thành Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số loại việc. Như vậy, sự ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền cấp tỉnh đối với Tòa phúc thẩm vẫn có thể xảy ra. Theo chúng tôi, cần triển khai thực hiện Nghị quyết số 49/NQ-TW nhưng theo hướng triệt để hơn, cụ thể, mô hình hệ thống Tòa án nên được tổ chức như sau:
Một là, Tòa án sơ thẩm khu vực có thể có tòa chuyên trách về đất đai:
Theo đúng tinh thần của Nghị quyết số 49/NQ-TW, căn cứ vào đặc điểm địa lý, tính chất dân cư, số vụ việc xét xử hàng năm, Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện có nhiệm vụ xét xử hầu hết các vụ án trong tất cả các lĩnh vực. Tùy theo nhu cầu thực tế tại địa phương,Tòa án sơ thẩm khu vực có thể có các tòa chuyên trách, ví dụ ở những khu vực đang trong quá trình đô thị hóa nếu có nhu cầu và xét thấy cần thiết thì thành lập Tòa đất đai để xét xử sơ thẩm các tranh chấp về đất đai nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
Hai là, Tòa phúc thẩm được thành lập theo khu vực, gồm các tòa chuyên trách, trong đó có thể có tòa đất đai:
Để nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án được bảo đảm triệt để hơn, Tòa án phúc thẩm theo mô hình của Nghị quyết số 49/NQ-TW cũng nên được thành lập theo khu vực, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án đặc biệt phức tạp, nghiêm trọng. Tòa phúc thẩm khu vực gồm các tòa chuyên trách nhưng không phải Tòa án phúc thẩm khu vực nào cũng có cùng số lượng các tòa chuyên trách giống nhau mà phải căn cứ vào nhu cầu thực tế của địa phương. Ở những nơi có nhiều tranh chấp đất đai nên thành lập Tòa đất đai có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm những bản án sơ thẩm liên quan đến đất đai (bao gồm cả các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực này) do Tòa án sơ thẩm khu vực xét xử có kháng cáo, kháng nghị.
Ba là, Tòa thượng thẩm theo mô hình các tòa phúc thẩm của Tòa án nhân dân tối cao hiện nay nhưng bổ sung thẩm quyền:
Tòa thượng thẩm được tổ chức theo miền (thay cho các tòa phúc thẩm của Tòa án nhân dân tối cao ở thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng và Hà Nội hiện nay) có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm tất cả những bản án sơ thẩm của Tòa phúc thẩm khu vực. Về lâu dài, cần trao cho Tòa thượng thẩm xét xử giám đốc thẩm và tái thẩm thay cho Tòa án nhân dân tối cáo. Việc giám đốc thẩm, tái thẩm cần thành lập các Hội đồng giám đốc thẩm chuyên ngành về các lĩnh vực như hình sự, dân sự, kinh tế, đất đai…do các thẩm phán chuyên sâu về từng lĩnh vực đảm nhận.
Bốn là, đổi mới chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân tối cao:
Trước mắt Tòa án nhân dân tối cao vừa thực hiện nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật và phát triển án lệ, vừa là cơ quan có thẩm quyền xét xử theo thủ tục đặc biệt giám đốc thẩm, tái thẩm đối với một số bản án do các tòa án cấp dưới xử đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị. Sau khi chuyển giao nhiệm vụ giám đốc thẩm, tái thẩmt sang Tòa thượng thẩm thì Tòa án nhân tối cao tiến tới chỉ thực hiện nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật và phát triển án lệ.
Như vậy, theo mô hình này, hệ thống tòa án ở nước ta sẽ có sự thay đổi cơ bản về tổ chức, tạo thuận lợi trong việc xét xử nói chung, đặc biệt là việc xét xử các vụ án về tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, đây là một vấn đề lớn, phức tạp, đòi hỏi phải có lộ trình thực hiện đồng bộ phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và hoàn cảnh cụ thể của nước ta trong mỗi giai đoạn. Trước mắt, theo chúng tôi, cần phải đổi mới về thể chế. Hiến pháp sửa đổi lần này cần ghi nhận quyền khởi kiện của người dân là một quyền cơ bản (giống như quyền khiếu nại) và không nên quy định cứng về mô hình tổ chức hệ thống Tòa án mà nên quy định theo hướng mở để Luật Tổ chức Tòa án nhân dân có quy định cụ thể. Bên cạnh đó, cũng phải tính đến việc sửa đổi, bổ sung Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính và chuẩn bị về nhân sự, về cơ sở vật chất và những yếu tố cần thiết có liên quan khác để triển khai Nghị quyết số 49/NQ-TW trên thực tế.
Ths. Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp
Báo cáo số 1670/BC-TTCP ngày 05/7/2012 của Thanh tra Chính phủ về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.
Khoản 5 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết 10 loại vụ việc; Khoản 4 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết 22 loại vụ việc; Điều 28 Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính, chỉ trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Báo cáo số 1670/BC-TTCP ngày 05/7/2012 của Thanh tra Chính phủ về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.
Báo cáo số 18/BC-TA ngày 18/7/2012 của Tòa án nhân dân tối cáo về việc thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.
Báo cáo số 263/BC-ĐGS của Đoàn Giám sát Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.
Báo cáo số 263/BC-ĐGS của Đoàn Giám sát Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.
Báo cáo số 263/BC-ĐGS của Đoàn Giám sát Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.