Nội dung các vấn đề liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cơ sở gắn với vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của công chức Tư pháp - Hộ tịch có thể nghiên cứu, phân tích ở nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin được trao đổi một số vấn đề về: quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo tại cơ sở; thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã; vai trò của cán bộ Tư pháp - Hộ tịch trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo và một số vấn để cơ bản về giải quyết khiếu nại, tố cáo tại.
I. QUYỀN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN VÀ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI CƠ SỞ
1. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền tự nhiên của con người trước những vấn đề bị vi phạm để tự bảo vệ mình. Hay nói một cách khác, bản chất của quyền khiếu nại, tố cáo là quyền tự vệ hợp pháp trước những hành vi vi phạm để tự bảo vệ mình hoặc bảo vệ quyền và lợi ích của xã hội. Đó là quyền hiến định, quyền phản hồi, quyền dân chủ và hơn thế nữa, đó là quyền để bảo vệ quyền. Chính vì vậy, khiếu nại, tố cáo là hiện tượng khách quan trong đời sống xã hội. Từ khi có giai cấp, các giai cấp thống trị xã hội với những biện pháp, cách thức khác nhau để giải quyết hiện tượng này.
Ở nước ta hiện nay, khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận. Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…”. Trên cơ sở đó, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đã được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp luật như Luật Khiếu nại; Luật Tố cáo; Luật Phòng, chống tham nhũng; Bộ Luật tố tụng hình sự; Bộ luật hình sự; Bộ luật dân sự, Luật đất đai… Đây chính là những cơ sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện tốt quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước đồng thời cũng qua đó phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, thể hiện đúng bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta - Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
2. Thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo tại cơ sở
Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cơ sở thời gian qua, nhìn chung đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần khôi phục lại những quyền và lợi ích chính đáng của công dân; kịp thời phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật nhằm giữ gìn kỷ cương, trật tự tại cơ sở, tạo lòng tin của người dân vào chính quyền và cơ quan quản lý Nhà nước nơi mình đang sinh sống và lao động, động viên nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, thúc đẩy mọi người hoàn thành tốt các nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội. Mặc dù vậy, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Trong những năm gần đây, nhiều nơi số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo gia tăng, thậm chí có nơi tình hình khiếu nại, tố cáo diễn biến hết sức phức tạp, làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự tại địa phương như Hà Tây, Hải Phòng, Hưng Yên… Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này thì có nhiều, nhưng có thể nói một trong nguyên nhân cơ bản là do một số nơi chính quyền cơ sở còn chưa quan tâm đúng mức tới công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là chính quyền cấp xã phường và chính quyền cấp quận, huyện và thị xã. Khi phát sinh khiếu nại, tố cáo, một số chính quyền cơ sở chưa làm tròn trách nhiệm của mình, thiếu quan tâm giải quyết từ gốc - nơi phát sinh khiếu nại, tố cáo, có nhiều vụ việc giải quyết chậm, thẩm tra, xác minh sơ sài, thu thập chứng cứ không đầy đủ, kết luận thiếu chính xác, áp dụng pháp luật cứng nhắc, phương án giải quyết thiếu thuyết phục, dân không đồng tình, tiếp tục khiếu nại, tố cáo. Trong khi đó, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để giải quyết khiếu nại, tố cáo có lúc chưa tốt, còn có hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm, chuyển đơn lòng vòng, trả lời thiếu thống nhất. Việc tuyên truyền, giáo dục, vận động, thuyết phục, hướng dẫn người khiếu nại, tố cáo và công tác hòa giải ở cơ sở chưa được quan tâm thực hiện đúng mức nên có những vụ việc đơn giản vẫn phát sinh đơn thư khiếu nại, tố cáo vượt cấp. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, bọn phản động và phần tử cơ hội lợi dụng, kích động những người đi khiếu nại, tố cáo; tổ chức, lôi kéo khiếu kiện đông người, biến các vụ việc khiếu nại thuần túy trở thành vấn đề chính trị - xã hội, dẫn đến tình hình khiếu nại, tố cáo thời gian qua có những diễn biến phức tạp.
Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo thời gian vừa qua cho thấy nếu vụ việc xảy ra mà cấp cơ sở kịp thời xem xét và giải quyết đúng chính sách, pháp luật, có lý, có tình thì người dân đồng tình chấp thuận và chấm dứt khiếu nại ngay từ cơ sở. Nếu cấp cơ sở không giải quyết hoặc giải quyết không đúng thì người dân khiếu nại lên cấp trên, sự việc sẽ trở lên căng thẳng, phức tạp và khó giải quyết. Do đó, yêu cầu đặt ra đối với chính quyền cấp cơ sở mà trước hết là Ủy ban nhân dân cấp xã và vai trò tham mưu của cán bộ Tư pháp - Hộ tịch là cần phải giải quyết nhanh gọn, dứt điểm, đúng pháp luật không để vụ việc dây dưa, kéo dài hay đùn đẩy lên cơ quan nhà nước cấp trên.
II. THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI CƠ SỞ VÀ VAI TRÒ CỦA CÔNG CHỨC TƯ PHÁP - HỘ TỊCH
1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo tại cơ sở
Khoản 2, Điều 117, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn: “tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo thẩm quyền”.
1.1. Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Việc giải quyết khiếu nại có thể được thực hiện qua nhiều lần ở các cấp khác nhau và với trách nhiệm là người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước ở cấp cơ sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn là người có thẩm quyền giải quyết lần đầu đối với vụ việc khiếu nại. Theo quy định của Điều 17 của Luật Khiếu nại thì: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã); thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp”.
Như vậy thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã bao gồm 2 loại vụ việc:
Một là: các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình, đó là các quyết định hành chính bằng văn bản do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành hoặc những hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trong khi thi hành công vụ mà người khiếu nại cho rằng trái pháp luật xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Hai là: khiếu nại đối với việc làm của cán bộ, nhân viên thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã khi họ thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân hay Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giao cho hoặc phân công phụ trách.
1.2. Về thẩm quyền giải quyết tố cáo
Thẩm quyền giải quyết tố cáo của Chủ tịch UBND cấp xã được xác định theo 02 khía cạnh sau đây:
Một là: Giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ:
Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ được quy định cụ tại Điều 12 và cụ thể hóa tại Điều 13 của Luật tố cáo. Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. Đồng thời theo quy định tại các điều này, trong trường hợp tố cáo về hành vi vi phạm nhiệm vụ, công vụ của Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã thì vụ việc không thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã mà thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Hai là: Giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của xã:
Nhằm giúp người tố cáo tố cáo hành vi vi phạm pháp luật tới đúng cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết tố cáo, hạn chế trường hợp đơn thư tố cáo lòng vòng, hiệu quả giải quyết thấp, Điều 31 Luật tố cáo đã quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
Theo đó, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cấp xã thì thì UBND cấp xã có trách nhiệm giải quyết. Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với các hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý được giao, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Đối với những tố cáo về hành vi phạm tội thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng; trong trường hợp nhận được những tố cáo này thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã phải chuyển cho cơ quan điều tra hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền giải quyết theo thời hạn quy định.
Trong quá trình xem xét, giải quyết tố cáo thuộc thẩm quyền của mình, nếu phát hiện hành vi vi phạm về nhiệm vụ, công vụ có dấu hiệu phạm tội thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã cũng phải chuyển vụ việc, các thông tin, tài liệu có được cho cơ quan chức năng giải quyết theo trình tự, thủ tục luật định.
2. Vai trò của công chức Tư pháp - Hộ tịch trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo tại cấp xã
Có thể nói cùng với sự trưởng thành của ngành Tư pháp nói chung, vai trò của cán bộ Tư pháp - Hộ tịch cấp xã cũng ngày càng được quan tâm, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc tham mưu giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã quản lý nhà nước về công tác tư pháp trên địa bàn ngày càng được tăng cường. Hiện nay, cơ sở pháp lý trực tiếp về nhiệm vụ, quyền hạn của công chức Tư pháp - Hộ tịch là Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV ngày 28/4/2009 của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện và Công tác Tư pháp của Uỷ ban nhân dân cấp xã. Theo quy định tại Điều 7 và Điều 8 của Thông tư này thì ở cấp xã có công chức Tư pháp - Hộ tịch tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức thực hiện 12 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiện, thực tế, hầu hết các công chức Tư pháp - Hộ tịch không chỉ thực hiện 12 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV mà còn được "phân cấp" và “giao thêm” những công việc khác như tham gia các đoàn công tác đền bù, cưỡng chế giải phóng mặt bằng, giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thực tế tại các địa phương, chúng tôi cho rằng vai trò của công chức Tư pháp - Hộ tịch trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo được thể hiện ở các khía cạnh dưới đây:
- Tham mưu cho CTUBND về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo không chỉ trong những lĩnh vực thuộc chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV mà còn trong nhiều lĩnh vực quan quan trọng của đời sống xã hội, trong đó có những lĩnh vực rất "nhạy cảm" rất dễ phát sinh khiếu nại, tố cáo như đất đai, xử lý vi phạm hành chính, an ninh trật tự công cộng, bảo vệ môi trường….
- Gần gũi tuyên truyền, giải thích cho bà con nhân dân về pháp luật nói chung, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói riêng: Hiện nay, bà con nhân dân đã bắt đầu có nhu cầu tìm hiểu, nắm và quan tâm chính sách, pháp luật của nhà nước, nhu cầu này đang dần trở thành “cơm ăn, nước uống, không khí để thở” hàng ngày. Bà con chưa hiểu việc gì, chuyện gì là đến đòi hỏi cán bộ Tư pháp – Hộ tịch phải nói cho rõ, giải thích cặn kẽ cuội nguồn, việc gì được làm, việc gì còn vướng mắc; Bà con nghe thấu tai mới chịu, và khi đã nghe ra, nắm, hiểu, chịu thì sẽ vui vẻ làm theo.
Nếu công chức Tư pháp - Hộ tịch thực hiện tốt được các vai trò nói trên sẽ góp phần giảm thiểu rất lớn những khiếu nại, tố cáo phát sinh hoặc bức xúc, kéo dài và khiếu tố vượt cấp lên cấp trên.
III. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
Để làm tốt những vai trò và nhiệm vụ, quyền hạn và vai trò như đã phân tích ở trên, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã cần nắm rõ những nội dung cơ bản sau về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo:
1. Một số khái niệm cơ bản về khiếu nại, tố cáo
1.1. Khái niệm khiếu nại:
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992. Đó là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là: "việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình".(Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại).
1.2. Khái niệm tố cáo
Cùng với khiếu nại, quyền tố cáo của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật Tố cáo và nhiều văn bản pháp luật khác. Khái niệm tố cáo có thể được hiểu dưới nhiều giác độ khác nhau, dưới góc độ pháp lý, theo Điều 2 của Luật Tố cáo thì tố cáo được quy định: "là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức". Theo đó, tố cáo được chia làm 02 loại: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
1.3. Phân biệt khiếu nại và tố cáo
Khiếu nại và tố cáo đều là các quyền chính trị cơ bản của công dân, được ghi nhận trong văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao như Hiến pháp, luật. Khiếu nại và tố cáo là một trong những phương thức thực hiện quyền tự do, dân chủ, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, giảm bức xúc trong nhân dân. Đây cũng là phương thức để nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình và thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Khiếu nại, tố cáo đều hướng tới bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và bảo đảm pháp luật được thực thi nghiêm minh, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền.
Tuy nhiên, khiếu nại và tố cáo là hai khái niệm hoàn toàn khác nhau nhưng thường được nhắc đến cùng nhau, trên thực tế đã có không ít trường hợp chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo, do đó có đơn thư chứa đựng nội dung cả việc khiếu nại và việc tố cáo đã gây lúng túng trong quá trình giải quyết của cơ quan có thẩm quyền. Việc phân biệt giữa khiếu nại với tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo của mình đúng thủ tục và đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo; đồng thời giúp cho cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác, tránh được nhầm lẫn, sai sót trong khi giải quyết khiếu nại, tố cáo. Khiếu nại và tố cáo khác nhau ở những điểm cơ bản sau:
- Một là, về chủ thể thực hiện khiếu nại, tố cáo:
Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức khi có căn cứ cho rằng quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật đối với họ. Vậy, chủ thể thực hiện khiếu nại có thể là cá nhân, cơ quan hay tổ chức và cá nhân, cơ quan hay tổ chức phải bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Chủ thể thực hiện quyền tố cáo chỉ có thể là cá nhân, một người cụ thể. Cá nhân có quyền tố cáo mọi hành vi vi phạm mà mình biết được, hành vi vi phạm đó có thể tác động trực tiếp hoặc không tác động đến người tố cáo.
- Hai là, về đối tượng của khiếu nại, tố cáo:
Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Những quyết định và hành vi này phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Đối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công dân có quyền tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, của mình và của người khác. Như vậy, hành vi vi phạm pháp luật của người bị tố cáo có thể tác động trực tiếp hoặc không ảnh hưởng gì đến quyền lợi của người tố cáo, nhưng người tố cáo vẫn có quyền tố cáo.
Có thể thấy những quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có biểu hiện trái pháp luật và xâm hại đến quyền và lợi ích của một hoặc một số người nhưng không ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến quyền lợi của người biết về quyết định hành chính, hành vi hành chính đó thì cũng không trở thành đối tượng của khiếu nại mà trong trường hợp này người phát hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật thì có quyền tố cáo.
- Bà là, về mục đích của khiếu nại, tố cáo:
Mục đích của khiếu nại là nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Mục đích của tố cáo không chỉ để bảo vệ quyền và lợi ích của người tố cáo mà còn để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, xã hội và của tập thể, của cá nhân khác và nhằm trừng trị kịp thời, áp dụng các biện pháp nghiêm khắc để loại trừ những hành vi trái pháp luật xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân.
- Bốn là, về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người tố cáo:
Người khiếu nại có thể tự mình hoặc uỷ quyền cho người khác khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người tố cáo phải tự mình (không được uỷ quyền cho người khác) tố cáo hành vi vi phạm pháp luật đến bất kỳ tổ chức, cơ quan quản lý nhà nước nào.
Người khiếu nại được quyền rút khiếu nại. Người tố cáo không được rút tố cáo và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình, nếu cố ý tố cáo sai sự thật thì phải bồi thường thiệt hại.
Người khiếu nại có quyền khiếu nại lần thứ hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính ra Toà án khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (mà không cần phải có căn cứ cho rằng việc giải quyết khiếu nại không đúng pháp luật). Còn người tố cáo chỉ được tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo không được giải quyết chứ không được khởi kiện ra toà án.
- Năm là, về thẩm quyền giải quyết:
Cơ quan hoặc người có trách nhiệm nhận và giải quyết khiếu nại lần đầu là cơ quan có người thực hiện hành vi hành chính hoặc người đã ra quyết định hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Cơ quan có trách nhiệm giải quyết tố cáo là cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng nào thì có trách nhiệm giải quyết tố cáo thuộc chức năng của cơ quan đó. Trong trường hợp cơ quan quản lý nhà nước đã tiếp nhận tố cáo nhưng xét thấy trách nhiệm giải quyết tố cáo không thuộc chức năng của cơ quan mình thì phải chuyển đơn đến cơ quan có thẩm quyền và thông báo cho người tố cáo biết. Hành vi bị tố cáo có dấu hiệu tội phạm thì do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự. Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo mà bị tố cáo thì họ không có thẩm quyền giải quyết đơn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình. Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo chỉ có quyền giải quyết những đơn tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức mà mình quản lý trực tiếp.
- Sáu là về thời hạn giải quyết:
Thời hạn giải quyết khiếu nại: căn cứ vào số lần khiếu nại của người khiếu nại. Đối với khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý và 45 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn (vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý và không quá 60 ngày, đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn). Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý và không quá 60 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn (đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý và không quá 70 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn)
Thời hạn giải quyết tố cáo là 60 ngày, kể từ ngày thụ lý, đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết là 90 ngày, kể từ ngày thụ lý. Trường hợp cần thiết, người có thẩm quyền giải quyết tố cáo có thể gia hạn giải quyết một lần nhưng không quá 30 ngày; đối với vụ việc phức tạp thì không quá 60 ngày.
- Bảy là, về bản chất của khiếu nại, tố cáo:
Bản chất của khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, còn bản chất của tố cáo là việc người tố cáo báo cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo biết về hành vi vi phạm pháp luật.
Giải quyết khiếu nại là việc cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Trong khi đó, giải quyết tố cáo là việc cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết tố cáo xác minh, kết luận về nội dung tố cáo (thực tế có hành vi vi phạm pháp luật theo như đơn tố cáo không), để từ đó áp dụng biện pháp xử lý phù hợp với tính chất, mức độ sai phạm của hành vi vi phạm và thông báo cho người tố cáo biết về kết quả giải quyết tố cáo, chứ không ra quyết định giải quyết tố cáo.
2. Giải quyết khiếu nại, tố cáo
2.1. Giải quyết khiếu nại
Để giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại phải thực hiện rất nhiều công việc, từ thụ lý đơn, nghiên cứu đơn, lập kế hoạch giải quyết cho đến xác minh, thu thập chứng cứ, làm rõ các nội dung khiếu nại, kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại, hoàn chỉnh hồ sơ, tài liệu... Tuy nhiên, có thể tóm lược việc giải quyết khiếu nại được chia làm 3 bước chính là : chuẩn bị giải quyết khiếu nại; xác minh, thu thập chứng cứ và ra kết luận về nội dung khiếu nại, hoàn chỉnh hồ sơ.
Bước 1: Chuẩn bị giải quyết khiếu nại
Khi nhận được khiếu nại, người giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy định của pháp luật về khiếu nại để xác định xem vụ việc có đủ điều kiện thụ lý hay không. Người giải quyết khiếu nại sẽ không thụ lý đối với các trường hợp quy định tại Điều 11 của Luật Khiếu nại. Đối với những trường hợp không thuộc trong các trường hợp Điều 11 đã quy định, người giải quyết khiếu nại phải có trách nhiệm thụ lý đơn khiếu nại.
Trên cơ sở đơn và các tài liệu mà người khiếu nại cung cấp, người giải quyết khiếu nại phải tiến hành nghiên cứu kỹ để xác định nội dung khiếu nại của người khiếu nại bao gồm những vấn đề gì, yêu cầu của người khiếu nại là như thế nào, những căn cứ mà người khiếu nại đưa ra để chứng minh cho yêu cầu của họ có đúng pháp luật không, đã đầy đủ chưa...Đồng thời, có thể tiến hành việc tiếp xúc sơ bộ đối với người khiếu nại. Thông thường, người khiếu nại thường cho mình là người bị oan ức, quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm do vậy trong đơn của họ thường không phản ánh trung thực bản chất của vấn đề hoặc giấu giếm các chứng cứ để làm sai lệch thông tin, làm lạc hướng sự nhận định của người giải quyết khiếu nại. Do vậy, người giải quyết khiếu nại trong những trường hợp nhất định, để làm sáng tỏ những nội dung cơ bản của vụ việc mà mình chưa rõ, cần thiết phải tiếp xúc với đương sự nhằm khẳng định những nội dung khiếu nại và yêu cầu của họ, qua đó cũng có thể khai thác thêm phần nào những thông tin liên quan đến vụ việc bị khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại cần phải thu thập các văn bản pháp lý liên quan đến giải quyết vụ việc để làm căn cứ giải quyết khiếu nại. Đó có thể là các văn bản, tài liệu liên quan đến quyết định, hành vi bị khiếu nại hay những văn bản, tài liệu mà nội dung đơn thư khiếu nại đã đề cập đến như là những căn cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc những văn bản pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực có liên quan đến vụ việc phát sinh...
Công việc tiếp theo là lập kế hoạch giải quyết vụ việc. Kế hoạch giải quyết phải bao gồm một số nội dung công việc sau: mục đích, yêu cầu của việc giải quyết; những khiếu nại cần phải thẩm tra, xác minh; những yêu cầu mà đối tượng bị khiếu nại phải giải trình; địa điểm, các đối tượng cần xác minh; dự kiến các tình huống phát sinh trong quá trình giải quyết; dự kiến lịch làm việc, tiến độ thời gian; các điều kiện bảo đảm cho việc giải quyết khiếu nại (nhân lực, phương tiện, kinh phí….).
Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp đều cần phải lập kế hoạch giải quyết mà tuỳ tính chất, mức độ phức tạp của từng vụ việc khiếu nại cụ thể, người giải quyết khiếu nại sẽ có hai hướng giải quyết khác nhau: nếu vụ việc đơn giản, chứng cứ, tài liệu đã rõ ràng (nội dung vụ việc đã được thể hiện đầy đủ qua các tài liệu mà người giải quyết khiếu nại có), có thể đưa ra ngay kết luận thì không cần phải lập kế hoạch giải quyết, không cần tiến hành xác minh, thu thập thêm chứng cứ. Những vụ việc có tính chất phức tạp, tài liệu, chứng cứ hiện có không đủ để kết luận chính xác và có căn cứ pháp lý về nội dung khiếu nại thì mới cần phải lập kế hoạch giải quyết và tiến hành bước xác minh tiếp.
Bước 2: Tiến hành thẩm tra, xác minh
Thẩm tra, xác minh là nhằm mục đích thu thập chứng cứ, tài liệu làm cơ sở cho người giải quyết khiếu nại nhận xét chính xác, khách quan, đúng pháp luật về vụ việc, từ đó mới đề xuất đến cấp có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại được chính xác, đủ căn cứ, bảo vệ được lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan. Đây là khâu rất quan trọng trong quá trình xem xét, giải quyết vụ việc khiếu nại. Khiếu nại có được giải quyết kịp thời, đúng chính sách pháp luật hay không phụ thuộc rất nhiều vào việc xác minh, thu thập chứng cứ.
Khi tiến hành xác minh, cần phải khách quan, trung thực, chú ý tìm hiểu bản chất của sự việc dẫn đến khiếu nại. Điều quan trọng là xác minh rõ nguồn gốc của chứng cứ, mức độ trung thực và chính xác của chứng cứ. Tuy nhiên, trong quá trình xác minh, cũng cần phải xem xét đến cả tính hợp pháp, tính hợp lý của vấn đề mà các bên nêu ra. Chú ý phải lập biên bản từng vụ việc, từng nội dung xác minh..
Để tiến hành xác minh đạt kết quả tốt, cần phải vận dụng khéo léo, linh hoạt các biện pháp nghiệp vụ nhằm thu thập thông tin, chứng cứ. Cán bộ xác minh có thể thu thập thông tin từ: việc gặp gỡ, tiếp xúc với người khiếu nại; kết quả giải trình và làm việc với người bị khiếu nại; kết quả làm việc với cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan, đây là những người biết được những thông tin liên quan đến vụ việc hoặc có mối quan hệ nào đó với nội dung của vụ việc mà người giải quyết khiếu nại cần thiết phải gặp gỡ, tiếp xúc nhằm làm rõ những thông tin nhất định, từ đó mới có đủ cơ sở để kết luận một cách khách quan, toàn diện về vấn đề.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại hoặc người có quyền, lợi ích liên quan. Quyết định tạm đình chỉ sẽ bị huỷ khi lý do của việc tạm đình chỉ không còn.
Sau khi đã xác minh, thẩm tra hết các nội dung, đối tượng liên quan, người giải quyết khiếu nại cần so sánh, đối chiếu với các văn bản pháp luật hiện hành, các quy định của cơ quan, đơn vị người bị khiếu nại; so sánh, đối chiếu giữa các chứng cứ thu thập được để phân tích, đi đến nhận định rõ việc khiếu nại đúng hay sai, từ đó kết luận từng vấn đề và đưa ra phương hướng giải quyết cụ thể.
Kết thúc bước thẩm tra, xác minh, Đoàn xác minh hoặc cán bộ thụ lý sẽ phải soạn thảo văn bản "Báo cáo kết quả xác minh" theo yêu cầu tại Khoản 4, Điều 29 của Luật Khiếu nại.
Bước 3: Ra kết luận xác minh về việc giải quyết khiếu nại và hoàn chỉnh hồ sơ
Thứ nhất, kết luận xác minh: căn cứ vào Báo cáo kết quả xác minh, người đã ra quyết định xác minh phải ban hành văn bản "kết luận xác minh". Kết luận xác minh phải có các nội dung chính sau: đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của đối tượng xác minh; kết luận về nội dung được xác minh; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được áp dụng; kiến nghị các biện pháp xử lý.
Trong quá trình ra văn bản kết luận xác minh, người ra quyết định xác minh có quyền yêu cầu Trưởng Đoàn xác minh, thành viên Đoàn xác minh, Xác minh viên báo cáo, yêu cầu đối tượng xác minh giải trình để làm rõ thêm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra kết luận xác minh.
Kết luận xác minh việc giải quyết khiếu nại được gửi cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) và đối tượng xác minh.
Trên cơ sở Kết luận xác minh, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ ra Quyết định giải quyết khiếu nại (quyết định này được gửi cho người khiếu nại; người có quyền và lợi ích liên quan, người giải quyết khiếu nại trước đó (nếu là giải quyết khiếu nại tiếp theo). Khi cần thiết, có thể công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại đối với người khiếu nại và người bị khiếu nại).
Thứ hai, hoàn chỉnh hồ sơ xác minh giải quyết khiếu nại: sau khi có Quyết định giải quyết khiếu nại người giải quyết khiếu nại phải hoàn chỉnh hồ sơ. Hồ sơ được lập và lưu trữ, được đánh số bút lục từng tài liệu nhằm giúp cho việc quản lý, theo dõi công tác giải quyết khiếu nại, đồng thời còn làm tài liệu cho các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết khiếu nại ở cấp tiếp theo.
Pháp luật quy định hồ sơ giải quyết khiếu nại phải gồm những loại tài liệu sau: đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; văn bản trả lời của người bị khiếu nại; biên bản thẩm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định; Báo cáo kết quả xác minh; Kết luận xác minh; Quyết định giải quyết khiếu nại; Các tài liệu khác có liên quan.
Nếu người khiếu nại tiếp tục khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại cơ quan toà án thì hồ sơ đó phải được chuyển cho cơ quan hoặc toà án có thẩm quyền khi có yêu cầu.
2.2. Giải quyết tố cáo
Theo quy định về quy trình giải quyết tố cáo, theo chúng tôi, giải quyết tố cáo cũng bao gồm 3 bước: chuẩn bị giải quyết; thẩm tra, xác minh; ra kết luận xác minh về việc giải quyết và hoàn chỉnh hồ sơ. Mặc dù xác quy trình giải quyết tố cáo cũng được chia làm 03 bước như đối với giải quyết khiếu nại, nhưng tác nghiệp của từng bước có rất nhiều điểm khác nhau, người giải quyết tố cáo cần chú ý như sau:
- Nếu đơn tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì phải làm thủ tục chuyển đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người tố cáo biết khi họ có yêu cầu;
- Nếu đơn tố cáo thuộc thẩm quyền và đủ điều kiện thụ lý thì người giải quyết khiếu tố cần phải ra Quyết định thụ lý giải quyết, trong đó cần nêu rõ: Họ tên, chức vụ của cán bộ được giao nhiệm vụ xác minh; Những nội dung cần xác minh; Thời gian tiến hành; Quyền hạn và trách nhiệm của người được giao nhiệm vụ xác minh. Nếu việc xác minh được giao cho Đoàn thanh tra xác minh thì mọi hoạt động của Đoàn phải tuân theo các quy định pháp luật về Quy chế Đoàn thanh tra.
Trong trường hợp cấp thiết, người giải quyết khiếu tiếp nhận tố cáo phải báo ngay cho cơ quan có trách nhiệm để áp dụng biện pháp ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật; áp dụng biện pháp cần thiết để bảo đảm an toàn cho người tố cáo khi họ yêu cầu.
- Nếu đơn tố cáo là đơn nặc danh, mạo danh, đơn tố cáo đã được cấp có thẩm quyền xem xét, kết luận nay tố cáo lại nhưng không có thêm tài liệu mới thì sẽ không xem xét, giải quyết. Những đơn này và xếp vào diện những đơn tố cáo không đủ điều kiện để thụ lý.
- Trường hợp đơn vừa có nội dung khiếu nại, vừa có nội dung tố cáo thì phải tách nội dung khiếu nại ra để giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và nội dung tố cáo phải giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo.
- Trường hợp tiêu đề của đơn không thống nhất với nội dung của đơn thì cần phải căn cứ vào nội dung của đơn để áp dụng pháp luật giải quyết chứ không căn cứ vào tiêu đề của đơn, chẳng hạn: tiêu đề của đơn là “Đơn tố cáo” nhưng thực chất nội dung là khiếu nại, thì giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; tiêu đề của đơn là “Đơn khiếu nại” nhưng nội dung thực chất là tố cáo, thì giải quyết theo trình tự, thủ tục của giải quyết tố cáo.
Thay cho lời kết: Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, coi trọng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, từ việc ban hành nhiều chủ trương, chính sách pháp luật trong lĩnh vực này và xác định giải quyết khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy mà Uỷ ban nhân dân cấp xã, trong đó có vai trò tham mưu của công chức Tư pháp - Hộ tịch cần hết sức coi trọng và làm tốt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cơ sở thuộc phạm vi trách nhiệm của mình; Làm tốt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo một mặt để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân, một mặt sẽ góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển. Hy vọng rằng một số vấn đề mang tính chất rất cơ bản về kiến thức, kỹ năng và kinh nghiệm thực tế trong giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, ở cấp xã phường nói riêng sẽ là tài liệu hữu ich để bạn đọc và đồng nghiệp cùng tham khảo vận dụng trong việc thực hiện nhiệm vụ của minh.
Nguyễn Thắng Lợi