Qua hơn 7 năm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) tại thành phố Đà Nẵng, bên cạnh những kết quả đạt được thì cũng bộc lộ những khó khăn, vướng mắc, hạn chế trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Để công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương đạt hiệu quả cao hơn, tác giả xin đề xuất, kiến nghị Trung ương một số vấn đề sau:
1. Kiến nghị với Quốc hội về các quy định của Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành cần bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung:
Về khái niệm VBQPPL
Tại Điều 1 Luật năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định các yếu tố của một văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là: “Do Hội đồng nhân dân ban hành theo hình thức Nghị quyết, UBND ban hành theo hình thức Quyết định, Chỉ thị; Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật; Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương; Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật”. Đề nghị Luật cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn về các tiêu chí:
Thứ nhất, là tiêu chí “có chứa quy tắc xử sự chung” vì hiện nay chúng ta thường bị đánh đồng giữa pháp luật với chủ trương chính sách. Về nguyên tắc: chủ trương, chính sách rất quan trọng nhưng không làm thay đổi được hành vi như quy phạm pháp luật, chính các quy phạm pháp luật cụ thể mới điều chỉnh hành vi xử sự của con người. Do đó, cần có hướng dẫn cụ thể nhằm nhận diện được sự khác biệt giữa chủ trương, chính sách với pháp luật quy định về hành vi (quy tắc xử sự cụ thể) thì mới có thể phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quản lý điều hành.
Thứ hai, cần làm rõ tiêu chí “được áp dụng nhiều lần” để các địa phương thống nhất trong cách hiểu và vận dụng, vì hiện nay vẫn còn tình trạng đánh đồng khái niệm “áp dụng nhiều lần” với khái niệm “áp dụng trong thời gian dài”, do đó cần có hướng dẫn cho địa phương hiểu và vận dụng khái niệm “áp dụng nhiều lần”.
Về thẩm quyền ban hành văn bản của từng cấp:
Bất cập lớn nhất của Luật năm 2004 là việc quy định cả 3 cấp đều có thẩm quyền ban hành văn bản với nội dung như nhau nhưng chỉ khác ở cấp độ dẫn đến hệ thống văn bản ở địa phương trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc và rất khó kiểm soát. Còn thẩm quyền ban hành VBQPPL thì bị xé nhỏ theo phạm vi quản lý đã dẫn đến mâu thuẫn, chồng chéo trong công tác ban hành văn bản, tốn kém và lãng phí về nguồn tài chính và nhân lực cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản ở địa phương. Việc quy định nhiều tầng nấc văn bản cũng gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp trong việc thi hành, tốn kém cho ngân sách nhà nước trong việc ban hành cũng như triển khai thực hiện, trong khi đó thực tiễn cho thấy đa phần các địa phương số lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật rất ít, nhiều văn bản lặp lại quy định của Trung ương và của thành phố, nhất là cấp xã. Do đó thiết nghĩ về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đề nghị Quốc hội khi sửa đổi, bổ sung Luật năm 2004 chỉ cho phép cơ quan chính quyền cấp tỉnh trở lên mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, còn cơ quan hành chính cấp huyện, cấp xã chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính để tổ chức thực hiện quy định pháp luật, thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương và quản lý các lĩnh vực hoạt động của địa phương.
Về hình thức VBQPPL của HĐND, UBND:
Đề nghị Quốc hội khi sửa đổi, bổ sung Luật năm 2004 bỏ hình thức ban hành chỉ thị ra khỏi hình thức văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp. Hiện nay theo quy định của Luật năm 2008 thì các cơ quan Trung ương không còn ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức chỉ thị. Mặt khác, xét về tính chất văn bản thì chỉ thị chủ yếu là đôn đốc, nhắc nhở, chấn chỉnh việc thi hành các nhiệm vụ đã được đề ra tại các văn bản quy phạm pháp luật khác nên hình thức chỉ thị chỉ thích hợp đối với thẩm quyền ban hành văn bản của Chủ tịch UBND các cấp.
Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND, UBND:
Đề nghị Quốc hội khi sửa đổi, bổ sung Luật năm 2004 cần quy định cụ thể hơn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản, cụ thể như sau:
- Quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức và nhân dân tham gia góp ý kiến đối với dự thảo văn bản, đồng thời phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Vấn đề này đã được Luật năm 2004 quy định (Điều 4) nhưng chỉ dừng ở việc quy định chung chung. Do đó, Luật (sửa đổi, bổ sung) cần phải quy định việc tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động là thủ tục bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản. Đồng thời, cần phải quy định cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài như: Cơ quan thẩm định không tiếp nhận hồ sơ thẩm định nếu không có bảng tổng hợp tiếp thu ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động của văn bản hoặc xem là vi phạm thủ tục, không công nhận hiệu lực pháp lý của văn bản... Cần phát triển Điều 4 của Luật năm 2004 thành một chương, hoặc một mục, trong đó quy định cụ thể, chi tiết về các vấn đề như: Nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch trong việc xây dựng pháp luật; quyền và nghĩa vụ của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc tham gia góp ý kiến xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm tiếp thu, giải trình, phản hồi ý kiến góp ý của cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài để xử lý vi phạm; quy trình lấy ý kiến và thời gian cụ thể của từng công đoạn của quy trình… Đồng thời, pháp luật cần quy định bắt buộc đăng tải dự thảo văn bản trên mạng Internet để công khai minh bạch lấy ý kiến rộng rãi như cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO.
- Cần sửa đổi Luật năm 2004 theo hướng quy định cụ thể những nội dung dự thảo văn bản sau đây phải được lấy ý kiến nhân dân như: Quy định về thu, quản lý, sử dụng các loại quỹ, các khoản đầu tư, các khoản huy động nhân dân đóng góp, mức đóng góp huy động vốn của nhân dân; quy định về đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí, thuế và nghĩa vụ tài chính khác theo quy định của pháp luật; quy định về chính sách quản lý đất đai, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng, môi trường và quy hoạch, đầu tư xây dựng nhà ở, các công trình công cộng; quy định trợ cấp cho đối tượng chính sách, đối tượng xã hội khác; quy định các chính sách liên quan đến ưu đãi, hỗ trợ; quy định liên quan đến cải cách thủ tục hành chính; những quy định ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt của nhân dân mà chưa có hoặc đã có văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên điều chỉnh nhưng giao cho địa phương quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể; …
- Đề nghị Quốc hội khi sửa đổi, bổ sung Luật năm 2004 cần quy định cụ thể trách nhiệm thẩm tra VBQPPL của Văn phòng UBND thành phố; cách thức xử lý trong trường hợp ý kiến giữa các sở, ngành và cơ quan thẩm định khác nhau; quy định cụ thể trách nhiệm cá nhân trong trường hợp cá nhân trực tiếp tham mưu, trực tiếp ký ban hành VBQPPL trái pháp luật; bên cạnh đó đề nghị bổ sung quy định cho phép lấy ý kiến bằng văn bản của từng thành viên ủy ban để tạo điều kiện cho các địa phương triển khai thực hiện thống nhất.
- Cần quy định khi xây dựng dự thảo văn bản để thay thế, sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành thì cơ quan soạn thảo phải tổ chức tổng kết việc thi hành văn bản đã ban hành trước đó. Việc tổng kết thi hành văn bản phải được xem là khâu quan trọng trong quy trình soạn thảo văn bản, là tiền đề để hình thành các quy định trong dự thảo văn bản mới. Từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị có liên quan, cơ quan soạn thảo đánh giá được những quy định nào đã triển khai thực hiện nhưng chưa đạt hiệu quả, những vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình thực hiện, những đề xuất, giải pháp, kiến nghị... Từ đó định hướng xây dựng các quy định mới thay thế, sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi và tính hợp lý của văn bản.
- Đề nghị có quy định bắt buộc việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản khi xây dựng văn bản, các tiêu chí dùng để đánh giá, nhận xét tính khả thi của VBQPPL khi được ban hành để cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và cơ quan ban hành có cơ sở để xem xét quyết định về sự cần thiết của việc ban hành văn bản.
- Đề nghị có quy định cụ thể về giá trị pháp lý văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp để làm cơ sở cho việc tiếp thu ý kiến thẩm định, quy định cơ quan soạn thảo phải có trách nhiệm giải trình những vấn đề tiếp thu và không tiếp thu ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp.
Công tác giám sát, rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra VBQPPL
Đề nghị cần ban hành văn bản quy định cụ thể về việc pháp điển hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo Điều 93 của Luật năm 2008 để hướng dẫn thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá tại địa phương được đồng bộ và kịp thời. Theo đó, cần quy định rõ các nội dung như: khái niệm rà soát, hệ thống hoá, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thẩm quyền nhiệm vụ và trách nhiệm và sự phối hợp thực hiện rà soát, hệ thống hoá; thẩm quyền công bố danh mục sau khi rà soát, hệ thống hoá; hình thức văn bản để công bố danh mục văn bản rà soát, hệ thống hoá; chế tài xử lý trách nhiệm nếu vi phạm trình tự, thủ tục nhiệm vụ quyền hạn trong việc thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá.
2. Kiến nghị về giải pháp tăng cường hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật
Kiến nghị với Chính phủ:
Thứ nhất, để nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản nói chung và công tác lấy ý kiến đối tượng tác động của văn bản nói riêng, trước hết cần phải xây dựng đội ngũ cán bộ pháp chế, cán bộ tư pháp làm công tác văn bản có đủ năng lực, trình độ chuyên môn và có phẩm chất đạo đức. Muốn vậy, đề nghị Chính phủ cần sớm chỉ đạo Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04 tháng 07 năm 2011 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Theo đó, 14 cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh/thành phố phải sớm thành lập Phòng Pháp chế với số lượng cán bộ ít nhất là 03 biên chế. Cán bộ pháp chế phải đạt trình độ cử nhân Luật trở lên và được bồi dưỡng nghiệp vụ, kỹ năng: Soạn thảo, kiểm tra, rà soát và theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc sớm hướng dẫn triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP sẽ giúp nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của địa phương.
Thứ hai, đề nghị Chính phủ sớm có sự chỉ đạo Bộ Tài chính để điều chỉnh quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác ban hành văn bản tại địa phương tại Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC cho phù hợp với tình hình thực tế triển khai tại các địa phương. Theo đó, mức chi cho công tác xây dựng văn bản phải đủ để bảo đảm thực hiện các quy trình soạn thảo văn bản. Đồng thời, phải bảo đảm kinh phí cho việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, lấy ý kiến của chuyên gia, nhà khoa học trong những trường hợp theo quy định cần phải tổ chức lấy ý kiến. Đây chính là cơ sở quan trọng để cơ quan chủ trì soạn thảo chủ động về nguồn kinh phí khi xây dựng kế hoạch soạn thảo văn bản và thực hiện đúng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Kiến nghị với các Bộ, cơ quan ngang bộ
Thứ nhất, đề nghị các cơ quan Trung ương khi ban hành văn bản cần tránh sự chồng chéo, thiếu rõ ràng; thường xuyên rà soát và hệ thống hoá để công bố tính hiệu lực của các văn bản thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lý. Mức độ ban hành văn bản khá nhiều từ các cơ quan Trung ương đã làm cho địa phương bị quá tải trong việc triển khai thực hiện thi hành các quy định. Vì vậy, để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của địa phương, các cơ quan trung ương khi ban hành văn bản phải chú trọng hơn đến tính khả thi, tính đồng bộ trong các quy định, nhất là các văn bản giữa các bộ, ngành với nhau để cho địa phương thuận lợi hơn trong việc triển khai thực hiện.
Thứ hai, để hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được nâng cao chất lượng, giải quyết hạn chế trong kỹ thuật lập quy của HĐND các cấp, tránh tình trạng văn bản HĐND sau khi ban hành phải chờ văn bản của UBND ban hành mới được triển khai trên thực tế, đề nghị Bộ Tư pháp sớm ban hành văn bản hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật, theo đó cần có hướng dẫn cụ thể về thể thức và cách trình bày văn bản đối với văn bản của HĐND, UBND các cấp, cần có quy định đối với những nội dung đã được phân cấp về thẩm quyền cho HĐND quyết định thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND phải quy định trực tiếp, cụ thể những nội dung này.
Tại điểm d khoản 3 Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp “Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật; Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính”. Hiện nay, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 Hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Do đó, Bộ Tư pháp cần sớm ban hành Thông tư hướng dẫn về thể thức kỹ thuật trình bày đối với văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của HĐND, UBND các cấp nói riêng để các địa phương thuận tiện trong việc triển khai áp dụng trên thực tế.
3. Đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL:
Hiện nay, pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta đang phân tách thành hai cấp, theo đó: việc ban hành văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của các cơ quan Trung ương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và việc ban hành văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 2004. Về cơ bản, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của 02 Luật này gần giống nhau: quy định về trình tự thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ giai đoạn soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm định và ban hành đến các giai đoạn sau khi ban hành như kiểm tra, rà soát hệ thống hoá văn bản. Việc tồn tại hai Luật song song cùng điều chỉnh một hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật dẫn đến những hạn chế, bất cập và mâu thuẫn làm ảnh hưởng đến tính khả thi và hiệu lực thực tế trong quá trình áp dụng. Do đó, đề nghị xây dựng Luật ban hành VBQPPL chung cho cả cấp trung ương và chính quyền địa phương; theo đó việc xây dựng ban hành VBQPPL của địa phương được xây dựng thành một chương riêng, trong đó cần phân định rõ những đặc thù của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn để đảm bảo việc ban hành VBQPPL phù hợp với cơ chế quản lý đặc thù của từng địa phương./.
Nguyễn Thị Thu Huyền, Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng