Để hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nghị quyết số 48-NQ/TƯ năm 2005 của Bộ Chính trị đã đề ra nhiệm vụ rất quan trọng là xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Và, một trong những “con đường” giúp nhiệm vụ này sớm đi đến đích chính là hoạt động thẩm tra các VBQPPL của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban thuộc Quốc hội nước ta sao cho các đặc tính như tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất... của pháp luật luôn được đảm bảo. Hiện nay, tại nhiều nước trên thế giới, hoạt động này có nhiều điểm rất đáng để nghiên cứu và vận dụng, nhất là khi Quốc hội Việt Nam đang nỗ lực đổi mới tổ chức và các mặt hoạt động.
“Giai đoạn Ủy ban” – quyết định sự sống còn của một dự án luật
Cũng tương tự như ở Việt Nam, tại nhiều nước trên thế giới, một dự án luật dù muốn hay không cũng không thể bỏ qua quy trình thẩm tra tại các Ủy ban thuộc Quốc hội hoặc Nghị viện (tên gọi tùy theo thể chế nhà nước và chế độ chính trị của mỗi nước). Giai đoạn xem xét dự án luật tại các Ủy ban này thường được gọi tắt là “giai đoạn Ủy ban” và ở nhiều quốc gia đây chính là giai đoạn quyết định sự sống còn của một dự án luật.
Vậy, vì sao “giai đoạn Ủy ban” lại quan trọng và có quyền lực cao đến vậy? Do Ủy ban chính là diễn đàn của các nghị sĩ có kiến thức chuyên sâu về ngành, lĩnh vực với đại diện các nhóm lợi ích và các nhóm cử tri để phân tích, thảo luận cả về nội dung chính sách và kỹ thuật lập pháp được thể hiện trong dự án luật. Hay nói cách khác, Ủy ban chính là nơi cung cấp cho Nghị viện những kiến thức chuyên sâu nhất về chính sách được thể hiện trong dự luật và cũng chính là nơi giải quyết những vấn đề kỹ thuật pháp lý của dự luật. Vì thế, kinh nghiệm tại nhiều quốc gia đều gặp nhau ở một nhận định: khi xem xét một dự án luật Ủy ban đã tạo ra những khoảng không gian và thời gian cần thiết để phân tích và thảo luận về dự luật một cách hiệu quả hơn so với phiên họp toàn thể của Nghị viện. Và, việc duy trì một hệ thống Ủy ban hoạt động có hiệu quả sẽ tác động rất lớn đến hiệu quả, chất lượng của hoạt động lập pháp.
Quy trình lập pháp của Nghị viện nhiều nước thông thường được chia thành 3 lần đọc dự án luật. Thứ nhất nhằm giới thiệu dự án luật, lần thứ hai nhằm xem xét các nguyên tắc cơ bản của dự án và lần thứ ba để thông qua. Ở một số nước như Hoa Kỳ, Braxin, Đức, Ý, Tây Ban Nha, Hàn Quốc... “giai đoạn Ủy ban” được xếp trước phiên họp toàn thể - tức là lần đọc thứ hai của Nghị viên. Theo quy trình này, Ủy ban có toàn quyền quyết định việc đưa hoặc không đưa một dự án luật ra xem xét trước Nghị viện. Thậm chí như ở một số nước như Ý, Tây Ban Nha, dự luật có thể được thông qua ngay trong “giai đoạn Ủy ban” nếu được Nghị viện cho phép Điều này có nghĩa là Ủy ban đã quyết định “số phận” của dự án luật đó. Và, với ưu thế được xem xét trước dự án luật trước khi trình ra phiên họp toàn thể, tại một số nước, Ủy ban của Nghị viện còn có quyền chỉnh sửa, thậm chí viết lại dự án luật theo ý kiến của Ủy ban. Như vậy, Ủy ban hoàn toàn có thể chủ động trong quá trình xem xét dự án luật, đồng thời cũng giúp cho Nghị viện có tiếng nói độc lập hơn mà không phụ thuộc vào những nội dung dự luật mà các chủ thể khác đệ trình.
Trình tự, thủ tục xem xét dự án luật tại Ủy ban – chặt chẽ và tỉ mỉ
Việc xem xét dự án luật tại Ủy ban được chính thức bắt đầu sau khi dự án được gửi đến. Phạm vi những vấn đề được các Ủy ban xem xét thường rất rộng từ chính sách chung cho đến các vấn đề chi tiết như ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản của từng điều luật. Ở một số nước theo chính thể Cộng hòa Tổng thống, các Ủy ban của Nghị viện không bắt buộc xem xét tất cả các dự án luật đã được chuyển đến mà có toàn quyền quyết định xem dự án luật nào sẽ được xem xét. Trong khi đó, một số quốc gia lại quy định Ủy ban bắt buộc phải xem xét dự án luật do cơ quan hành pháp kiến nghị. Thậm chí cơ quan hành pháp còn có quyền bắt buộc Nghị viên xem xét, thông qua các dự án luật trong một thời gian nhất định như ở Chilê.
Việc xem xét dự án luật tại Ủy ban nhìn chung đều được tiến hành theo các bước trình tự, thủ tục như: nghiên cứu, tìm kiếm thông tin về dự án luật thông qua các kênh thông tin khác nhau; tổ chức các phiên điều trần để lấy ý kiến về dự án luật (các phiên điều trần đều được tổ chức công khai trừ trường hợp đa số thành viên Ủy ban biểu quyết họp kín); họp phiên toàn thể của Ủy ban để thảo luận về từng điều khoản cụ thể của dự án luật và đưa ra các đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung.
Ở một số nước có Ủy ban mạnh như Hoa Kỳ, báo cáo của Ủy ban thường thể hiện những quan điểm đối với dự án luật như ủng hộ hoàn toàn; ủng hộ với điều kiện có sửa đổi, bổ sung; không tán thành dự luật; không có bình luận gì hoặc kiến nghị trì hoãn vô hạn định việc xem xét dự luật...Sau khi Ủy ban hoàn thành việc xem xét, thì dự luật sẽ được một báo cáo viên trình ra Nghị viện. Khi chỉ định báo cáo viên, Ủy ban quán triệt lập trường có tính nguyên tắc đối với dự thảo luật và nêu rõ định hướng kết luận của Ủy ban. Báo cáo của Ủy ban thường được Nghị viện các nước xem là cơ sở để Nghị viện tiến hành thảo luận, thông qua dự án luật. Tuy nhiên cũng có một số nước xem báo cáo của Ủy ban chỉ là kiến nghị về các vấn đề cần phải sửa đổi, bổ sung trong dự án luật như Camơrun, Cuba, Đan Mạch...
Việt Nam và những vấn đề có thể vận dụng
Về cơ bản, ở Việt Nam quy trình, trình tự, thủ tục xem xét một dự án luật từ “giai đoạn Ủy ban ” cho đến khi ra trước Quốc hội cũng không có khác biệt gì quá lớn so với các nước. Tuy nhiên, cũng có một số điểm cần tiếp tục được nghiên cứu để có thể vận dụng ở nước ta nhằm hướng tới mục tiêu một “giai đoạn Ủy ban” mạnh và chất lượng hơn nữa.
Thứ nhất, đó là vấn đề lấy ý kiến các cơ quan, hữu quan, các chuyên gia, khảo sát thực tế về dự án luật do cơ quan thẩm tra tiến hành trong giai đoạn thẩm tra dự án. Công việc này xét về tính chất cũng tương tự như việc tổ chức phiên điều trần tại Ủy ban của Nghị viện các nước. Tuy nhiên, thủ tục này ở nước ta thường không mang tính bắt buộc, chính vì thế cơ quan thẩm tra ít có cơ hội để lắng nghe, phân tích, trao đổi về nội dung chính sách được thể hiện trong dự án luật trước khi thông qua báo cáo thẩm tra về dự án nên chất lượng thẩm tra chưa cao. Vậy, nên chăng cần có cơ chế, trước khi tiến hành thẩm tra, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phải tổ chức hội nghị để lấy ý kiến về dự án luật. Hội nghị được tiến hành công khai và các tổ chức, cá nhân tham gia có quyền đặt câu hỏi với cơ quan soạn thảo về các vấn đề được thể hiện trong dự án luật. Về phía mình, cơ quan soạn thảo phải có trách nhiệm trả lời và cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án luật để phục vụ cho việc thẩm tra.
Tiếp đến, như đã nói ở trên, Ủy ban ở các nước có quyền quyết định việc đưa hoặc không đưa dự án luật ra xem xét trước Nghị viện. Tuy nhiên, ở nước ta, vì chưa có cơ chế nên trường hợp Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội khi thẩm tra dự án luật không tán thành với nội dung của dự án hoặc nhận thấy không cần thiết phải ban hành văn bản đó thì việc có quyền quyết định hoặc trình UBTVQH quyết định không đưa dự án luật đó vào chương trình làm luật của Quốc hội vẫn chưa được giải quyết triệt để. Tương tự như vậy, trường hợp Ủy ban pháp luật của Quốc hội nếu phát hiện dự án luật trái Hiến pháp, không đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật cũng chưa thể có quyền quyết định không đưa dự án luật đó vào chương trình....
Trường Khanh
| “Nếu các Ủy ban không thể chỉnh sửa các dự án luật của Chính phủ thì cơ quan lập pháp ở phạm vi toàn diện cũng sẽ ở vào thế yếu so với cơ quan hành pháp” – Ingvar Mattson và Kaare Strom (Tạp chí nghiên cứu lập pháp số tháng 7/2003) |
| Ở Hàn Quốc, Ủy ban pháp luật được giao trách nhiệm rất nặng nề trong việc “gác cổng” pháp luật cho Quốc hội. Nếu Ủy ban pháp luật không đồng ý thì dự luật không thể được trình ra Quốc hội. Tuy nhiên, để tránh sự lạm quyền của các cơ quan này, Chủ tịch Hạ viện vẫn có thẩm quyền quyết định trình dự án luật ra Quốc hội. |