Theo chúng tôi, một trong những lý do dẫn đến tiến độ đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm, cũng như những nỗ lực của Chính phủ nhằm kiểm soát tính minh bạch của thị trường bất động sản chưa thu được kết quả quan trọng là do chúng ta chưa hiểu đúng, toàn diện về bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất (yếu tố cấu thành quan trọng và chủ yếu nhất của đăng ký bất động sản). Trong khi đó, xét từ giác độ khoa học pháp lý và pháp luật thực định thì việc xác định đúng bản chất của “đăng ký quyền sử dụng đất” có ý nghĩa quan trọng, quyết định đến mục tiêu xây dựng, cũng như sự vận hành của hệ thống đăng ký bất động sản ở nước ta.
Về vấn đề này, hiện có 2 loại quan điểm trái ngược nhau, cụ thể là:
(i) Loại quan điểm thứ nhất cho rằng, quyền sử dụng đất của người dân được xác lập từ thời điểm đăng ký. Nói cách khác, việc đăng ký làm phát sinh quyền sử dụng đất của người dân.
Loại quan điểm này đang được thể hiện ngay trong chính các quy định hiện hành của pháp luật về đất đai. Trên nền tảng sở hữu toàn dân về đất đai và người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền năng sau khi đã được Nhà nước đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các giao dịch về quyền sử dụng đất phải được sự đồng ý (chấp thuận) thông qua việc chỉnh lý hồ sơ địa chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mới có hiệu lực pháp lý. Theo đó, đăng ký quyền sử dụng đất là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước về bất động sản (Luật Đất đai). Đăng ký các quyền, giao dịch về nhà đất đang được đồng nhất với việc Nhà nước công nhận quyền đối với nhà, đất và thông qua đăng ký người dân mới có quyền sở hữu đối với bất động sản.
(ii) Loại quan điểm thứ hai cho rằng, quyền của người sử dụng đất có từ thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền có quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (đối với đăng ký lần đầu) và có từ thời điểm xác lập hợp đồng, giao dịch về bất động sản vì nguyên lý cơ bản của pháp luật dân sự là quyền của chủ sở hữu tài sản (hoặc các quyền của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản) phát sinh từ thời điểm được tạo lập hợp pháp, mà không phụ thuộc vào sự “đồng ý” hay “phản đối” của các chủ thể khác. Trong khi căn cứ tạo lập rất đa dạng, có thể từ quyết định hành chính (quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất), có thể là bản án, quyết định có hiệu lực của Toà án hoặc từ hợp đồng, giao dịch hợp pháp… Vì vậy, việc đăng ký không làm phát sinh thêm quyền của người sử dụng đất, mà quyền này đã được xác lập khi có một trong các căn cứ do pháp luật quy định.
Theo chúng tôi, nếu lựa chọn theo quan điểm thứ nhất thì trong trường hợp không đăng ký quyền sử dụng đất, quyền này sẽ không chuyển sang cho người nhận chuyển nhượng, nhận trao đổi, nhận thừa kế, nhận góp vốn, kể cả trong trường hợp được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc có quyền sử dụng đất theo bản án, quyết định của Tòa án, đồng thời tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định các giao dịch dân sự, đó là: thực tế hiện nay tồn tại nhiều trường hợp chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất, nhưng không đăng ký. Nếu phát sinh tranh chấp và áp dụng các quy định hiện hành nêu trên, thì quyền sử dụng đất vẫn thuộc về bên chuyển nhượng, bên chuyển đổi, bên tặng cho, người để thừa kế, trong khi bên nhận chuyển nhượng, bên nhận chuyển đổi, bên nhận tặng cho, người thừa kế đang sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất đó, thậm chí đã chuyển tiếp cho cá nhân, tổ chức khác. Ngoài ra, Tòa án có thể áp dụng Điều 134 Bộ luật Dân sự để tuyên bố hợp đồng vô hiệu và buộc các bên phải lập lại tình trạng ban đầu theo Điều 137 Bộ luật Dân sự, vì lý do đã không thực hiện việc đăng ký các hợp đồng chuyển quyền theo quy định của pháp luật. Mặt khác, trong thực tế, quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản nói chung và nhà, đất nói riêng của người dân có căn cứ chủ yếu thông qua các giao dịch (hợp đồng hoặc hành vi pháp lý đơn phương như thừa kế), chứ không phụ thuộc vào việc có đăng ký các quyền đó hay không.
Từ đó cho thấy, pháp luật cần công nhận quyền sử dụng đất của người dân có từ khi xác lập giao dịch hợp pháp, còn đăng ký là để công bố công khai và có giá trị pháp lý đối với người thứ ba và đăng ký không phải là điều kiện để xác lập quyền sử dụng đất cho người dân. Nhà nước với tư cách là đại diện cho chủ sở hữu đất đai thực hiện “quyền năng” của mình thông qua hành vi giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Sau khi đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì quyền sử dụng đất là quyền tài sản của người dân. Khi đó, người dân thực hiện đăng ký để được cấp Giấy chứng nhận chỉ nhằm mục đích đưa “tài sản” tham gia các giao dịch trên thị trường bất động sản, cũng như để đối kháng với người thứ ba và công khai hóa thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Thông qua hệ thống đăng ký bất động sản “hữu hiệu, thân thiện”, Nhà nước thiết lập nên thiết chế giúp cho việc định đoạt tài sản của người dân được thuận lợi, minh bạch, không xâm phạm đến lợi ích của xã hội, của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác, cũng như để “kiểm soát” sự chuyển dịch của bất động sản (chủ yếu nhằm mục đích thu thuế và chống đầu cơ về đất đai). Ngoài ra, qua đó, pháp luật khẳng định quyền tự do cam kết, thỏa thuận của cá nhân, tổ chức khi thực hiện các quyền dân sự, công nhận hiệu lực của hợp đồng và trả lại nguyên vẹn giá trị của các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bản án, quyết định của Tòa án về các quyền đối với bất động sản.
Để có thể xây dựng được hệ thống đăng ký bất động sản theo “nguyên lý” chung là: (i) bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động sản; (ii) minh bạch hoá tình trạng pháp lý của bất động sản; (iii) đảm bảo cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, an toàn và công khai; (iv) tăng cường khả năng tham gia thị trường của bất động sản và (v) là cơ chế hữu hiệu để Nhà nước quản lý thị trường bất động, nên chăng chúng ta cần bắt đàu từ sự nhìn nhận, đánh giá đúng bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với việc xác lập quyền của người dân.
Hồ Quang Huy - Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm