1. Một số vấn đề chung về quản lý điều ước ở các tổ chức quốc tế
- Cơ sở pháp lý cho việc thành lập một tổ chức quốc tế (chủ thể của pháp luật quốc tế) thường là điều ước quốc tế và đó cũng chính là hiến chương của tổ chức quốc tế. Tổ chức quốc tế thường thực hiện chức năng như một diễn đàn cho việc đàm phán các điều ước quốc tế đa phương của các nước thành viên, đôi khi bao gồm cả các nước không phải thành viên.
- Tổ chức quốc tế có thể chấp nhận sự ràng buộc các nghĩa vụ cụ thể theo điều ước mà không cần thiết phải là thành viên của điều ước. Các hoạt động của tổ chức quốc tế có thể chịu sự điều chỉnh của các quy định của điều ước quốc tế trong các lĩnh vực có liên quan đến tổ chức quốc tế.
- Cơ quan lưu chiểu có thể là một hay nhiều quốc gia, một tổ chức quốc tế hay quan chức hành chính cao nhất của tổ chức quốc tế đó. Các chức năng chung của cơ quan lưu chiểu điều ước quốc tế đã được quy định tại các điều từ điều 76 đến điều 80 của Công ước Viên về Luật điều ước quốc tế năm 1961, bao gồm: bảo quản văn bản gốc của điều ước và các thư ủy quyền gửi cho cơ quan lưu chiểu; lập bản sao chứng thực của điều ước quốc tế, lập điều ước quốc tế bằng các ngôn ngữ khác nhau do yêu cầu (nếu có) của điều ước quốc tế và gửi các bản đó cho các bên tham gia và các quốc gia có tư cách để trở thành thành viên của điều ước quốc tế; tiếp nhận việc ký vào điều ước quốc tế, tiếp nhận và bảo quản mọi văn kiện, mọi thông báo hay thông tin có liên quan đến điều ước; kiểm tra xem chữ ký, văn kiện, thông báo hay thông tin liên quan đến điều ước quốc tế có chính xác và phù hợp thể thức hay không; thông báo cho bên tham gia điều ước và các quốc gia có tư cách để tham gia điều ước về những văn kiện thông báo và thông tin liên quan đến điều ước quốc tế; thông báo cho các quốc gia có tư cách để tham gia điều ước này, số lượng chữ ký hoặc các văn kiện phê chuẩn, chấp thuận, phê duyệt hay gia nhập cần thiết để điều ước quốc tế có hiệu lực được tiếp nhận hoặc lưu chiểu; đăng ký điều ước tại Ban thư ký của Liên hiệp quốc.
2. Quản lý điều ước của Hội đồng Châu Âu (Council of Europe)
a) Các cơ quan thuộc Hội đồng Châu Âu
Là một tổ chức liên chính phủ lâu đời nhất, một cơ quan độc lập với Liên minh Châu Âu, Hội đồng Châu Âu bao gồm 47 quốc gia thành viên, trong đó 28 thành viên của Liên minh Châu Âu đều là thành viên của Hội đồng Châu Âu.
Hội đồng Châu Âu gồm có 2 cơ quan chính là Ủy ban Bộ trưởng (Committee of Ministers) và Nghị viện (Parliament Assembly). Hội đồng Châu Âu còn có các cơ quan, tổ chức trực thuộc là Tòa án nhân quyền Châu Âu (the European Court of Human Rights), Ủy ban nhân quyền (the Commossioner for Human Rights), Hội đồng của các cơ quan có thẩm quyền địa phương và khu vực (the Congress of Local and Regional Authorities) và Tổng thư ký Hội đồng Châu Âu (the Secretary General of the Council of Europe).
b) Đề xuất, dự thảo, thông qua, ký điều ước
Việc khởi xướng việc soạn thảo điều ước quốc tế mới có thể xuất phát từ Ủy ban Bộ trưởng, Nghị viện, Hội đồng của các cơ quan có thẩm quyền địa phương và khu vực, hội nghị của các bộ trưởng chuyên ngành hoặc ủy ban thường trực. Các hội nghị của các bộ trưởng chuyên ngành được tổ chức hàng năm, bao gồm nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau của Hội đồng Châu Âu. Theo thống kê, Nghị viện là cơ quan đề xuất số lượng điều ước quốc tế nhiều nhất, trong đó nổi bật là Công ước về bảo vệ quyền con người và các quyền tự do cơ bản (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms).
Ủy ban Bộ trưởng với tư cách là cơ quan hành pháp của Hội đồng Châu Âu có thẩm quyền chính thức phê duyệt việc khởi xướng dự thảo điều ước quốc tế mới phải được. Thông thường Ủy ban Bộ trưởng sẽ giao cho ủy ban thường trực hoặc giao cho một ủy ban của các chuyên gia thực hiện thẩm quyền như của một ủy ban thường trực. Khi ủy ban của các chuyên gia hoàn thành dự thảo điều ước quốc tế, dự thảo sẽ được trình lên ủy ban thường trực có thẩm quyền. Ủy ban thường trực nhất trí dự thảo và trình lên Ủy ban Bộ trưởng để thông qua.
Theo quy định, Ủy ban Bộ trưởng có thể đề nghị Nghị viện cho ý kiến trong thời hạn nhất định đối với bất kỳ dự thảo điều ước quốc tế nào do Ủy ban soạn thảo, chẳng hạn dự thảo các văn kiện: Công ước pháp luật hình sự về tham nhũng, Công ước về bảo vệ môi trường thông qua pháp luật hình sự, Công ước Châu Âu về quốc tịch... Việc Nghị viện cho ý kiến và chấp thuận về mặt “chính trị” đối với các dự thảo văn kiện sẽ tránh được tình trạng điều ước quốc tế được thông qua nhưng không được phê chuẩn bởi nghị viện của các quốc gia.
Việc Ủy ban Bộ trưởng thông qua điều ước cũng như quyết định việc mở để ký điều ước quốc tế cần phải được hầu hết số người đại diện có mặt bỏ phiếu ủng hộ và phần lớn các đại diện của Hội đồng Châu Âu phải có mặt tại Ủy ban.
c) Cơ quan thực hiện chức năng lưu chiểu
Cũng giống như hầu hết các tổ chức quốc tế với tư cách là chủ thể của pháp luật quốc tế khác, theo quy định của Công ước viên của Luật điều ước quốc tế năm 1969, Tổng thư ký của Hội đồng Châu Âu thực hiện chức năng cơ quan lưu chiểu điều ước quốc tế. Giúp Tổng thư ký thực hiện chức năng lưu chiểu điều ước quốc tế là Văn phòng điều ước (the Treaty Office).
Các chức năng của cơ quan lưu chiểu điều ước quốc tế thuộc Hội đồng Châu Âu: Công bố và lưu giữ bản gốc điều ước quốc tế được ký bởi Hội đồng Châu Âu với các nước và các chủ thể khác; tổ chức các buổi lễ ký kết hoặc phê chuẩn, kể cả buổi công bố cho phép ký kết; tiếp nhận và đăng ký phê chuẩn, tuyên bố, bảo lưu; rút khỏi hoặc sửa đổi điều ước quốc tế; bảo đảm các văn bản được gửi đến đúng thời điểm và thể thức; có trách nhiệm thông báo theo quy định tại điều khoản thi hành; đăng ký điều ước quốc tế của Hội đồng Châu Âu tại Liên hợp quốc; chuẩn bị bản sao chứng thực điều ước quốc tế; thông báo thời điểm có hiệu lực của điều ước quốc tế; tư vấn pháp lý, thông tin về luật điều ước; tham gia soạn thảo quy định thi hành của các điều ước quốc tế mới; quản lý thủ tục mời các nước không phải thành viên tham gia các điều ước quốc tế.
3. Quản lý điều ước quốc tế của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nations - ASEAN)
Việc ký kết thỏa thuận quốc tế được quy định tại Quy tắc về thủ tục ký kết thỏa thuận quốc tế do ASEAN thực hiện (Rules of Procedure for Conclusion of International Agreements by ASEAN). Quy tắc này được Hội đồng điều phối ASEAN (ASEAN Coordinating Council) thông qua ngày 17/11/2011 tại Bali, In-đô-nê-xia. Quy tắc chỉ điều chỉnh việc ký kết các thỏa thuận quốc tế được thực hiện bởi ASEAN với tư cách là một tổ chức liên chính phủ, không áp dụng đối với việc ký kết thỏa thuận quốc tế được thực hiện bởi tất cả các quốc gia thành viên ASEAN và việc ký kết điều ước tạo ra các nghĩa vụ đối với từng thành viên ASEAN.
a) Đàm phán và chỉ định đại diện
Cơ quan cấp bộ chuyên ngành có liên quan của ASEAN thông qua các quan chức cấp cao (the relevant ASEAN Sectoral Ministerial Bodies at the senior officials level) (gọi chung là bộ chuyên ngành của ASEAN) phối hợp với Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN (the Committee of Permanent Representatives to ASEAN) đề xuất bắt đầu đàm phán điều ước quốc tế.
Các nước thành viên ASEAN sẽ phối hợp và xây dựng lập trường chung theo Điều 41(4) của Hiến chương ASEAN. Lập trường chung ASEAN được xây dựng bởi sự phối hợp giữa các bộ chuyên ngành của ASEAN với Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN. Trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN sẽ cho ý kiến đối với lập trường chung ASEAN. Lập trường chung ASEAN sẽ là cơ sở cho việc đàm phán điều ước.
Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN trực tiếp hoặc thông qua Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN quyết định việc đề xuất và chỉ định đại diện thích hợp thay mặt ASEAN tiến hành đàm phán.
b) Thông tin và tham vấn
Các đại diện phải xin ý kiến tham vấn của các bộ chuyên ngành của ASEAN và Ủy ban các đại diện thường trực của ASEAN và thông tin cho các cơ quan này về quá trình đàm phán.
Các bộ chuyên ngành của ASEAN hoặc Ủy ban các đại diện thường trực ASEAN cũng có thể yêu cầu được thông tin từ người đại diện về quá trình đàm phán vào bất cứ thời điểm nào. Người đại diện cũng có thể xin ý kiến bổ sung từ các bộ chuyên ngành của ASEAN.
c) Đề xuất và chấp nhận dự thảo thỏa thuận quốc tế
Khi kết thúc đàm phán, để bảo đảm sự chính xác về hình thức và nội dung của thỏa thuận đã được đàm phán, người đại diện đề xuất một bản dự thảo thỏa thuận quốc tế duy nhất. Với mục đích đó, dự thảo thỏa thuận sẽ không được coi là dự thảo nội dung chính thức và phải được bộ chuyên ngành xác thực trên cơ sở tham vấn ý kiến của Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN. Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN sẽ trình dự thảo điều ước đã được chấp nhận lên Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN để xem xét.
d) Ký và khẳng định chính thức
Việc ký hoặc hành động khẳng định chính thức thể hiện sự chấp nhận ràng buộc đối với thỏa thuận quốc tế của ASEAN. Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN có thể trực tiếp hoặc thông qua Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN quyết định lựa chọn hình thức ràng buộc đối với thỏa thuận quốc tế thông qua việc ký và/hoặc hành động khẳng định chính thức.
Bộ trưởng các nước ASEAN có thể trực tiếp hoặc thông qua Ủy ban các đại diện thường trực tại ASEAN chỉ định Tổng thư ký hoặc một người khác thay mặt ASEAN ký thỏa thuận quốc tế. Việc người được chỉ định ký chấp nhận sự ràng buộc trong trường hợp:
+ Thỏa thuận quốc tế quy định việc ký sẽ phát sinh hiệu lực; hoặc
+ Ý định của ASEAN chấp nhận sự ràng buộc thông qua việc trao thẩm quyền đầy đủ cho việc ký thỏa thuận quốc tế theo quy định của Quy tắc hoặc được thể hiện thông qua đàm phán.
Hành động khẳng định chính thức chấp nhận sự ràng buộc của ASEAN trong trường hợp:
+ Thỏa thuận quốc tế quy định sự chấp thuận như vậy được thể hiện bằng hành động khẳng định chính thức;
+ Ý định của ASEAN ký thỏa thuận quốc tế theo hành động khẳng định chính thức tuân theo việc trao thẩm quyền đầy đủ cho việc ký thỏa thuận quốc tế theo quy định tại Điều 9 hoặc được thể hiện thông qua đàm phán;
+ Người được chỉ định theo quy định tại khoản 5 Điều này ký thỏa thuận quốc tế tuân theo hành động khẳng định chính thức.
Trong trường hợp lựa chọn hành động khẳng định chính thức chấp nhận sự ràng buộc, văn bản khẳng định chính thức phải được nộp cho Tổng thư ký ASEAN.
e) Cơ quan thực hiện chức năng lưu chiểu điều ước quốc tế ở ASEAN
Theo quy định, Tổng thư ký ASEAN với tư cách là quan chức hành chính cao nhất của ASEAN theo Hiến chương ASEAN sẽ là cơ quan thực hiện chức năng lưu chiểu văn kiện pháp lý của ASEAN. Điều này cũng phù hợp với quy định của Công ước viên về Luật điều ước quốc tế năm 1969 như đã nêu ở trên. Các văn kiện của ASEAN được lưu chiểu bao gồm Hiến chương ASEAN, các văn kiện pháp lý về ASEAN; các văn kiện pháp lý giữa ASEAN hoặc giữa các nước thành viên ASEAN với bên ngoài; các loại văn kiện pháp lý khác được sự đồng ý của Tổng thư ký. Tính đến nay, tổng số các văn kiện pháp lý ASEAN mà ASEAN đã ký kết là 219, trong đó 32 văn kiện thuộc Cộng đồng an ninh chính trị, 178 văn kiện thuộc Cộng đồng kinh tế, 9 văn kiện thuộc cộng động văn hóa xã hội.
Đơn vị được giao nhiệm vụ giúp Tổng thư ký thực hiện nhiệm vụ cơ quan lưu chiểu là Vụ các vấn đề pháp lý và thỏa thuận quốc tế thuộc Ban Thư ký ASEAN. Các nhiệm vụ cụ thể liên quan đến việc lưu chiểu các văn kiện bao gồm:
- Chuẩn bị bản sao bản gốc có chứng thực và gửi cho các bên và các nước thành viên của điều ước.
- Tiếp nhận và lưu giữ bất kỳ văn bản, thông báo, thông tin liên quan đến điều ước đó.
- Kiểm tra việc ký hoặc bất cứ văn bản, thông báo hoặc thông tin liên quan đến được ước đã được thực hiện đúng thời điểm và đúng thể thức chưa, trong trường hợp cần thiết, yêu cầu các nước thành viên trả lời.
- Thông báo các bên và các nước thành viên có quyền trở thành thành viên của điều ước về quyền hành động, thông báo, thông tin liên quan đến điều ước.
Ngoài ra, Ban thư ký ASEAN còn có trách nhiệm hỗ trợ các đại diện thường trực và các cơ quan ASEAN thực hiện trách nhiệm về quản lý điều ước quốc tế trong suốt quá trình ký kết.
Nhật Cương