I. Sự cần thiết ban hành Luật Thủ đô
Thăng Long - Hà Nội là địa danh tiêu biểu cho truyền thống Văn hiến - Anh hùng - Hòa bình - Hữu nghị của dân tộc Việt Nam, là “Thủ đô nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” (Điều 144 Hiến pháp năm 1992), là đô thị đã có lịch sử hàng ngàn năm, trải qua nhiều giai đoạn phát triển, đang được định hướng trở thành đô thị có vị thế ở khu vực và thế giới.
Ngay sau ngày giải phóng Thủ đô, Đảng, Nhà nước ta và Bác Hồ đã đặc biệt quan tâm đến sự nghiệp xây dựng, phát triển Thủ đô để đưa Thủ đô lên xứng tầm với vị trí, vai trò quan trọng quốc gia đặc biệt của mình. Chủ trương nhất quán của Đảng về xây dựng, phát triển Thủ đô được thể hiện trong nhiều nghị quyết quan trọng của Bộ Chính trị, đặc biệt gần đây nhất là Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 15/12/2000 về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội trong thời kỳ 2001-2010 (Nghị quyết số 15) và Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 06/01/2012 về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011-2020 (Nghị quyết số 11). Các nghị quyết này đều khẳng định phát triển Thủ đô là trọng điểm trong chiến lược xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; đề ra những định hướng quan trọng về phát triển Thủ đô; yêu cầu xây dựng một số cơ chế chính sách đặc thù cho Thủ đô; giao Thủ đô thực hiện một số chức năng, quyền hạn riêng về thu hút, sử dụng vốn; quản lý đô thị, dân cư, nhà đất.
Trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước ở Trung ương cũng đã ban hành nhiều văn bản nhằm từng bước thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về sự nghiệp xây dựng, phát triển Thủ đô, trong đó có Nghị quyết số 15/2008/QH12 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan; Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội năm 2000.
Sau hơn 25 năm đổi mới, thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, công cuộc xây dựng, phát triển Thủ đô đã đạt được nhiều thành tựu to lớn, toàn diện trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô chưa tương xứng với vị trí, tiềm năng của Thủ đô. Còn nhiều vấn đề bất cập trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội chưa được giải quyết có hiệu quả như công tác quy hoạch, quản lý đô thị; tốc độ đô thị hóa diễn ra rất nhanh, trong khi cơ sở hạ tầng còn nhiều bất cập; tình trạng ô nhiễm môi trường; nạn ách tắc giao thông; sự xuống cấp của cảnh quan đô thị; tình trạng tăng dân cư tự phát đã gây sức ép lớn đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội ở khu vực nội thành.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trên đây, trong đó có nguyên nhân là do chưa có sự quyết liệt và tập trung đúng mức trong việc thực hiện định hướng xây dựng Thủ đô tiêu biểu, là bộ mặt của cả nước; việc thể chế hoá Nghị quyết số 15 của Bộ Chính trị còn chậm và chưa thực sự mạnh mẽ; cơ chế, chính sách chưa đồng bộ, nhiều mặt chưa phù hợp với yêu cầu, đặc điểm và nhiệm vụ phát triển Thủ đô; sự phân công, phân cấp, phối hợp giữa Trung ương và Thành phố chưa tốt; tính khả thi của Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội năm 2000 chưa cao do nhiều quy định của Pháp lệnh còn chung chung hoặc do các quy định trong các đạo luật mới được Quốc hội thông qua sau đó có quy định khác; phạm vi áp dụng của Pháp lệnh chưa phù hợp với địa giới hành chính của Thủ đô Hà Nội sau khi hợp nhất…
Để tiếp tục thể chế hóa chủ trương của Đảng về xây dựng, phát triển, quản lý Thủ đô, nâng Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội lên thành Luật, xử lý những vấn đề tồn tại, hạn chế nêu trên, đồng thời luật hóa một số nhiệm vụ, giải pháp phù hợp mục tiêu, phương hướng phát triển Thủ đô trong điều kiện mới, ngày 21/11/2012, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật Thủ đô.
Đây là sự kiện chính trị pháp lý đặc biệt quan trọng, thể hiện quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của cử tri cả nước hướng về Thủ đô thân yêu - trái tim của cả nước; tạo cơ sở pháp lý vững chắc để xây dựng, phát triển Thủ đô Hà Nội văn minh, hiện đại, tiêu biểu cho truyền thống văn hiến - anh hùng - hòa bình - hữu nghị của dân tộc Việt Nam.
II. Quan điểm chỉ đạo việc xây dựng Luật Thủ đô
Luật Thủ đô được xây dựng trên cơ sở các quan điểm chỉ đạo sau đây:
1. Tiếp tục thể chế hóa chủ trương của Đảng về xây dựng, phát triển, quản lý Thủ đô, đặc biệt là Nghị quyết số 11 của Bộ Chính trị.
2. Bảo đảm phù hợp với Hiến pháp.
3. Kế thừa các quy định còn phù hợp của Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội.
4. Tạo cơ sở cho việc phát huy lợi thế và sự chủ động của Thủ đô cùng với sự đầu tư có trọng tâm, trọng điểm của Trung ương để phát triển Thủ đô, tạo động lực thúc đẩy phát triển cho Vùng Thủ đô và cả nước.
III. Phạm vi điều chỉnh và bố cục của Luật
1. Phạm vi điều chỉnh
Luật Thủ đô quy định vị trí, vai trò của Thủ đô; chính sách, trách nhiệm xây dựng, phát triển, quản lý và bảo vệ Thủ đô.
2. Bố cục
Dự thảo Luật Thủ đô gồm 04 chương với 27 điều.
CHƯƠNG I: NHỮNG QUY ĐỊNH CHUNG
Chương này gồm 07 điều (từ Điều 1 đến Điều 7) quy định về phạm vi điều chỉnh; vị trí, vai trò của Thủ đô; giải thích từ ngữ; trách nhiệm xây dựng, phát triển và bảo vệ Thủ đô; trách nhiệm của Thủ đô đối với cả nước; biểu tượng của Thủ đô; danh hiệu Công dân danh dự Thủ đô.
CHƯƠNG II: CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN LÝ THỦ ĐÔ
Chương này gồm 14 điều (từ Điều 8 đến Điều 21) quy định về các chính sách, cơ chế đặc thù trong các lĩnh vực như quy hoạch; không gian, kiến trúc, cảnh quan và trật tự xây dựng Thủ đô; bảo tồn và phát triển văn hoá; phát triển giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ; quản lý và bảo vệ môi trường; quản lý đất đai; phát triển và quản lý nhà ở; phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật; phát triển, quản lý giao thông vận tải; quản lý dân cư; bảo vệ Thủ đô và bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội; chính sách, cơ chế về tài chính.
CHƯƠNG III: TRÁCH NHIỆM XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN LÝ THỦ ĐÔ
Chương này gồm 05 điều (từ Điều 22 đến Điều 25) quy định trách nhiệm của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ; cơ quan, tổ chức và người dân Thủ đô trong việc xây dựng, phát triển, quản lý Thủ đô.
CHƯƠNG IV: ĐIỀU KHOẢN THI HÀNH
Chương này gồm 02 điều (Điều 26 và Điều 27) quy định về hiệu lực thi hành; quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Thủ đô.
IV. Những nội dung cơ bản của Luật
1. Về một số quy định chung (Chương I)
Luật khẳng định vị trí, vai trò của Thủ đô là trung tâm chính trị - hành chính, đồng thời là trung tâm lớn về văn hoá, giáo dục, khoa học và công nghệ, kinh tế và giao dịch quốc tế của cả nước (Điều 2); xác định trách nhiệm chung trong xây dựng, phát triển và bảo vệ Thủ đô của các cấp chính quyền Hà Nội, của người dân Thủ đô và nhân dân cả nước, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên (Điều 4); quy định trách nhiệm của Thủ đô đối với cả nước (Điều 5); quy định về Biểu tượng của Thủ đô (Điều 6); Danh hiệu Công dân danh dự Thủ đô (Điều 7).
2. Quy hoạch và kiến trúc (các điều 8, 9, 10)
- Xuất phát từ tầm quan trọng của quy hoạch Thủ đô, Điều 8 của Luật xác định vị trí của Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (quy hoạch không gian) làm trung tâm cho việc xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô; theo đó quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và các quy hoạch khác của Thủ đô phải bảo đảm phù hợp với Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô.
- Cùng với nội dung trên, Điều 9 của Luật quy định cụ thể một số biện pháp nhằm giảm số lượng dân cư tập trung quá đông ở nội thành, tạo nên diện mạo mới của Thủ đô. Cụ thể Luật giao Thủ tướng Chính phủ quyết định các biện pháp và lộ trình di dời một số cơ sở sản xuất công nghiệp; bệnh viện; cơ sở giáo dục đại học; cơ sở giáo dục nghề nghiệp ra khỏi nội thành; đồng thời Luật cũng không cho phép mở rộng diện tích sử dụng đất và quy mô, giường bệnh của các bệnh viện hiện có; không xây dựng mới khu công nghiệp, cơ sở sản xuất công nghiệp ngoài khu công nghiệp, cơ sở giáo dục đại học, cơ sở giáo dục nghề nghiệp trong khu vực nội thành.
- Điều 10 đề ra yêu cầu là phải bảo đảm tạo lập không gian xanh chung của Thủ đô. Ngoài ra, để bảo tồn, tôn tạo và phát huy các hình thái kiến trúc có giá trị văn hóa, lịch sử đặc biệt tại các quận nội đô lịch sử, Luật giao Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn về quy hoạch, kiến trúc đối với khu vực cải tạo, tái thiết đô thị phù hợp với điều kiện thực tế để lập quy hoạch, thiết kế đô thị tại các quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Hai Bà Trưng.
3. Bảo tồn và phát triển văn hoá; phát triển giáo dục và đào tạo; phát triển khoa học và công nghệ (các điều 11, 12, 13)
- Về bảo tồn và phát triển văn hoá (Điều 11):
Điều 11 quy định cụ thể các khu vực quan trọng cần được tập trung nguồn lực để bảo tồn và phát huy giá trị văn hóa gồm: Khu vực Ba Đình; Di tích Phủ Chủ tịch; Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Bảo tàng Hồ Chí Minh; Di tích Hoàng Thành Thăng Long, Thành Cổ Loa; Văn Miếu - Quốc Tử Giám và các di tích quốc gia đặc biệt khác trên địa bàn Thủ đô; Khu vực Hồ Hoàn Kiếm, Hồ Tây; Phố cổ, làng cổ và làng nghề truyền thống tiêu biểu; biệt thự cũ và các công trình kiến trúc khác xây dựng trước năm 1954; các giá trị văn hóa phi vật thể trên địa bàn Thủ đô.
- Về phát triển giáo dục và đào tạo (Điều 12):
Luật xác định Thủ đô là nơi tập trung đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao cho Thủ đô và cho cả nước; cho phép Hà Nội quy định về cơ chế tài chính áp dụng đối với các cơ sở giáo dục công lập chất lượng cao; quy định cụ thể các tiêu chí về cơ sở vật chất, đội ngũ giáo viên, chương trình, phương pháp giảng dạy và dịch vụ giáo dục chất lượng cao; quy định bổ sung chương trình giảng dạy nâng cao để áp dụng đối với các cơ sở giáo dục chất lượng cao.
- Phát triển khoa học và công nghệ (Điều 13):
Luật cho phép Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành chính sách trọng dụng nhân tài; chính sách ưu đãi để áp dụng đối với tổ chức, cá nhân đầu tư phát triển khoa học và công nghệ và các nhà khoa học và công nghệ tham gia thực hiện chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm của Thủ đô trên cơ sở cân đối nguồn lực của địa phương để thực hiện
4. Quản lý và bảo vệ môi trường (Điều 14)
Để từng bước khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường ở Thủ đô, Luật giao Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành một số quy chuẩn môi trường về nước thải, khí thải và tiếng ồn trên địa bàn Thủ đô nghiêm ngặt hơn so với quy chuẩn môi trường quốc gia; nghiêm cấm các hành vi san lấp, lấn chiếm, gây ô nhiễm sông, suối, hồ, công viên, vườn hoa, khu vực công cộng; chặt phá rừng, cây xanh; xả chất thải chưa qua xử lý ra môi trường; sử dụng diện tích công viên, vườn hoa công cộng sai chức năng, mục đích.
5. Quản lý đất đai (Điều 15)
Đất đai là nguồn tài nguyên có giá trị vô cùng lớn ở Thủ đô, nhưng việc quản lý là vấn đề đang có nhiều bức xúc. Để góp phần xử lý tình trạng này, Luật quy định: “Đất đai trên địa bàn Thủ đô phải được quản lý khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả phù hợp với Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”. Luật cho phép HĐND ban hành biện pháp bảo đảm việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng để thực hiện kịp thời, đúng tiến độ các dự án đầu tư quan trọng trên địa bàn Thủ đô và trách nhiệm của các chủ thể trong việc thực hiện di dời và mục đích của việc sử dụng quỹ đất sau khi cơ quan, tổ chức di dời.
6. Phát triển và quản lý nhà ở (Điều 16)
Theo Điều 16 của Luật, trong các dự án phát triển nhà ở thương mại, khu đô thị mới ở Thủ đô phải dành tỷ lệ diện tích đất ở, nhà ở cao hơn so với quy định chung của cả nước để phát triển nhà ở xã hội. Các khu chung cư cũ, nhà cũ xuống cấp được cải tạo, xây dựng lại nhằm bảo đảm an toàn cho người sử dụng và mỹ quan đô thị. Bên cạnh đó Luật cũng quy định tiêu chí nhằm điều hòa số lượng dân cư tại các khu chung cư cũ sau khi được cải tạo là phải bảo đảm mật độ dân cư theo quy hoạch.
7. Phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật (Điều 17)
Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng đối với Thủ đô Hà Nội. Luật quy định về việc Nhà nước ưu tiên đầu tư ngân sách và ban hành chính sách huy động nguồn lực khác để xây dựng, phát triển, bảo trì, bảo dưỡng các công trình hạ tầng kỹ thuật có quy mô lớn, quan trọng trên địa bàn Thủ đô và trách nhiệm của UBND thành phố Hà Nội trong việc tổ chức việc đầu tư đồng bộ hệ thống cấp thoát nước, xử lý nước thải, quản lý và xử lý chất thải rắn, cung cấp năng lượng và chiếu sáng đô thị, hệ thống thông tin liên lạc và kết cấu hạ tầng giao thông trên địa bàn Thủ đô.
8. Phát triển, quản lý giao thông vận tải (Điều 18)
Nhằm góp phần hạn chế tình trạng tắc nghẽn giao thông ở nội thành trong thời gian qua, mà một trong những nguyên nhân chủ yếu là do sử dụng quá nhiều phương tiện giao thông cá nhân, Điều 18 của Luật giao Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành quy định ưu tiên phát triển hệ thống vận tải hành khách công cộng phương thức vận tải khối lượng lớn; khuyến khích đầu tư xây dựng, khai thác bến xe, trạm dừng nghỉ, trạm kiểm tra tải trọng xe, bãi đỗ xe ô tô và các phương tiện cơ giới khác; áp dụng công nghệ cao trong quản lý, điều hành hệ thống giao thông vận tải.
9. Quản lý dân cư (Điều 19)
Tình trạng tăng dân số cơ học quá nhanh ở nội thành trong những năm gần đây là một trong những vấn đề nan giải nhất của Thủ đô do cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội hiện nay không thể đáp ứng được. Nhằm góp phần tháo gỡ khó khăn này, Luật đưa ra một số quy định về đăng ký hộ khẩu thường trú ở nội thành Hà Nội chặt chẽ hơn so với Luật cư trú. Bên cạnh đó khoản 2 Điều 19 cũng quy định các biện pháp về kinh tế - kỹ thuật bên cạnh biện pháp hành chính nhằm giảm tải việc tập trung dân cư quá đông trong nội thành, theo đó: “Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành biện pháp ưu tiên đầu tư và huy động các nguồn lực đầu tư xây dựng nhà ở, hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ, hiện đại, thuận tiện ở ngoại thành; phối hợp với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong Vùng Thủ đô và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác phát triển kinh tế - xã hội và giải quyết việc làm nhằm hạn chế tình trạng di dân tự phát vào nội thành”.
10. Bảo vệ Thủ đô và bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn Thủ đô (Điều 20)
Điều 20 của Luật quy định cho Hà Nội được phép áp dụng mức tiền phạt cao hơn, nhưng không quá 02 lần mức tiền phạt tối đa do Chính phủ quy định đối với các hành vi vi phạm hành chính tương ứng ở nội thành trong 03 lĩnh vực là văn hóa, đất đai, xây dựng.
11. Chính sách, cơ chế về tài chính (Điều 21)
Tạo một cơ chế về tài chính cho Thủ đô là một trong những điều kiện hết sức quan trọng để xây dựng, phát triển Thủ đô văn minh, hiện đại. Vì vậy, Điều 21 của Luật đưa ra một số cơ chế, chính sách để đáp ứng các yêu cầu này. Cụ thể, cho phép Thủ đô được huy động vốn đầu tư trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân và các hình thức huy động khác theo quy định của pháp luật; quy định mức phân bổ chi ngân sách cao hơn cho Thủ đô; được sử dụng các khoản thu ngân sách trung ương vượt dự toán. Ngoài ra, đối với một số công trình, dự án quan trọng có quy mô đầu tư lớn thuộc lĩnh vực môi trường, giao thông, thuỷ lợi do Hà Nội quản lý vượt quá khả năng cân đối của ngân sách địa phương thì Chính phủ trình Quốc hội quyết định hỗ trợ ngân sách trung ương cho ngân sách Thủ đôaH để triển khai thực hiện cho từng dự án.
12. Trách nhiệm xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô (Chương III)
Chương III của Luật quy định về trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ; Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành phố Hà Nội, các cơ quan, tổ chức và người dân Thủ đô trong xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô.
Luật Thủ đô là đạo luật đầu tiên có những quy định riêng áp dụng đối với một địa bàn quan trọng là Thủ đô Hà Nội, do vậy sự giám sát, kiểm tra chặt chẽ của các cơ quan trung ương đối với việc thi hành Luật này là rất cần thiết. Điều 22 của dự thảo Luật quy định: Quốc hội quyết định ngân sách đặc thù cho Thủ đô; giám sát tối cao việc thi hành Luật Thủ đô. Đồng thời, Luật còn quy định: “Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội yêu cầu Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội báo cáo về việc thi hành Luật Thủ đô” nhằm tạo thêm cơ chế để Quốc hội trực tiếp thực hiện việc giám sát thi hành Luật Thủ đô, nâng cao trách nhiệm của chính quyền Hà Nội trong việc tổ chức thi hành Luật.
Điều 23 quy định về trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan phối hợp với Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội triển khai thực hiện các quy định của Luật Thủ đô; huy động Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trong Vùng Thủ đô và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước tham gia, phối hợp với Thủ đô trong từng lĩnh vực cụ thể, nhằm bảo đảm sự tham gia, phối hợp thực chất và có trách nhiệm với Thủ đô trên tinh thần xây dựng, phát triển Thủ đô là nhiệm vụ chung của cả nước. Luật cũng giao Chính phủ quy định cơ chế phối hợp giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong Vùng Thủ đô để thi hành các quy định của pháp luật về Thủ đô (các Điều 23 và 24).
Trong việc tổ chức thi hành Luật Thủ đô thì trách nhiệm chính thuộc về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội. Vì vậy, Điều 25 của Luật quy định các cơ quan này chịu trách nhiệm về những vi phạm, yếu kém xẩy ra trong công tác xây dựng, phát triển, quản lý Thủ đô; đồng thời quy định trách nhiệm của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp của thành phố Hà Nội; trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức và người dân Thủ đô trong việc xây dựng, quản lý và bảo vệ Thủ đô.
Vương Toàn Thắng, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật