Trong hệ thống chính quyền địa phương (CQĐP), chính quyền cấp tỉnh (CQCT) là cấp hành chính cao nhất trong 3 cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã). Theo quy định tại Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 thì:
Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Hiện nay chức năng, nhiệm vụ của từng cấp CQĐP được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019). Đối với CQCT, về cơ bản có các chức năng, nhiệm vụ sau: 1. Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh; 2. Quyết định những vấn đề của tỉnh trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; 3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương ủy quyền; 4. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn; 5. Chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh; 6. Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở trung ương, các địa phương thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân; 7. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh.
Căn cứ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), có thể thấy văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của CQCT là văn bản do Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức do luật định; trong đó có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định hình thức ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là nghị quyết, UBND cấp tỉnh là quyết định.
Để xác định thẩm quyền về nội dung, căn cứ Điều 27, 28 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định về các vấn đề: 1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 2. Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; 4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định về các vấn đề: 1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 2. Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; 3. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Trong quá trình triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, liên quan đến việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQCT vẫn còn có sự lúng túng, vướng mắc. Cụ thể:
Thứ nhất, xác định trường hợp ban hành văn bản quy định chi tiết
Theo khoản 1 Điều 27 và khoản 1 Điều 28 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì HĐND và UBND cấp tỉnh đều có thẩm quyền ban hành văn bản để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản nào quy định, hướng dẫn việc xác định thế nào là văn bản quy định chi tiết hay hướng dẫn việc xác định nội dung “
được giao” trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên là như thế nào, trong khi đó một số quy định ở văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên trong lĩnh vực chuyên ngành chưa thể hiện rõ ràng, cụ thể nội dung giao cho CQCT quy định chi tiết. Chẳng hạn như, tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định:
“
7. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này.
Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương.”
Việc Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 phải thông qua hình thức bằng văn bản. Văn bản này có phải là văn bản quy định chi tiết khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 hay không, thực tiễn triển khai quy định này chưa có sự thống nhất
[1].
Hay như tại khoản 11 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống thiên tai và Luật Đê điều năm 2020, quy định:
“11. Bổ sung Điều 18a vào sau Điều 18 như sau:
Điều 18a. Bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai đối với việc quản lý, vận hành, sử dụng công trình
1. Tổ chức, cá nhân quản lý, vận hành, sử dụng khu khai thác khoáng sản và khu khai thác tài nguyên thiên nhiên khác; khu đô thị; điểm du lịch, khu du lịch; khu công nghiệp; điểm dân cư nông thôn; công trình phòng, chống thiên tai, giao thông, điện lực và công trình hạ tầng kỹ thuật khác phải thực hiện nội dung bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai trong quy chuẩn kỹ thuật, quy định do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
2. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng công trình, nhà ở thuộc quyền sở hữu của mình có trách nhiệm thực hiện các tiêu chí bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
3. Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành quy định chung bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai quy định tại khoản 1 Điều này.
4. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, ban hành quy định cụ thể bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai quy định tại khoản 1 Điều này và tổ chức kiểm tra việc thực hiện.”
Theo quy định này thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống thiên tai và Luật Đê điều năm 2020 giao cho UBND các cấp (bao gồm: UBND cấp tỉnh; UBND cấp huyện và UBND cấp xã) ban hành quy định cụ thể bảo đảm yêu cầu phòng, chống thiên tai quy định tại khoản 1 Điều 18a Luật Phòng, chống thiên tai. Như vậy, trường hợp này văn bản quy định cụ thể do UBND các cấp ban hành có phải là văn bản quy định chi tiết văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên hay không và việc phân định phạm vi điều chỉnh (hay còn gọi là phạm vi quy định chi tiết) trong văn bản của từng cấp được xác định như thế nào? Nghĩa là UBND cấp tỉnh sẽ quy định cụ thể, chi tiết nội dung nào, UBND cấp huyện sẽ quy định cụ thể, chi tiết nội dung nào và UBND cấp xã sẽ quy định chi tiết, cụ thể nội dung nào để đảm bảo việc ban hành văn bản quy định chi tiết của UBND các cấp tuân thủ, phù hợp với nội dung giao quy định chi tiết và quy định tại Điều 5, Điều 8, Điều 11 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Thứ hai, trường hợp nào thì CQCT ban hành văn bản QPPL quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên
Để xác định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQCT trong trường hợp này, trước hết cần xác định rõ thế nào là “
chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”; Việc xác định một nội dung, quy định nào đó có phải là chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được dựa trên những tiêu chí nào, do cơ quan/người có thẩm quyền nào xác định. Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên là những văn bản, quy định mang tính “bất biến” trong khi đó tình hình thực tế của mỗi địa phương lại có tính “vạn biến”. Để Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được đảm bảo thi hành ở các địa phương thì các địa phương có thể có những chính sách, biện pháp giống nhau nhưng các địa phương cũng có thể có những chính sách, biện pháp khác nhau để đảm bảo Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được đảm bảo thi hành ở địa phương mình một cách hiệu quả, thống nhất và phù hợp nhất.
Thứ ba, trường hợp nào ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương tại khoản 3 Điều 27 và trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương tại khoản 3 Điều 28
Tương tự như khó khăn, vướng mắc
thứ hai đã nêu ở trên, việc xác định trường hợp nào ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương tại khoản 3 Điều 27 và trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương tại khoản 3 Điều 28 còn lúng túng.
Đồng thời, việc phân biệt trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định tại khoản 2 Điều 27, khoản 2 Điều 28 với trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương tại khoản 3 Điều 27; trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương tại khoản 4 Điều 27 và trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương tại khoản 3 Điều 28 hiện nay vẫn còn khó xác định.
Thứ tư, xác định trường hợp nào thì CQCT được ban hành văn bản QPPL có chứa quy định về thủ tục hành chính
Khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định hành vi bị nghiêm cấm:
“Quy định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này.”
Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính quy định: “
Thủ tục hành chính” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức
Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính) quy định:
Điều 8. Yêu cầu của việc quy định thủ tục hành chính16
1. Thủ tục hành chính phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thẩm quyền được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2. Việc quy định một thủ tục hành chính chỉ hoàn thành khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản sau đây:
a) Tên thủ tục hành chính;
b) Trình tự thực hiện;
c) Cách thức thực hiện;
d) Thành phần, số lượng hồ sơ;
đ) Thời hạn giải quyết;
e) Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính;
g) Cơ quan giải quyết thủ tục hành chính;
h) Trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính.
3. Khi được luật giao quy định về thủ tục hành chính, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm quy định đầy đủ, rõ ràng, chi tiết, cụ thể về các bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính theo quy định tại khoản 2 Điều này.
Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP
[2] thì thủ tục hành chính (TTHC) sẽ gồm các bộ phận hợp thành và một TTHC chỉ hoàn chỉnh khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản theo quy định. Như vậy, một trong các bộ phận tạo thành cơ bản của một TTHC vẫn chỉ là bộ phận tạo thành TTHC chứ không được xem là một TTHC. Theo đó, hành vi bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là hành vi quy định TTHC, nghĩa là hành vi quy định đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản của một TTHC theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP hay chỉ cần quy định một trong các bộ phận tạo thành cơ bản của một TTHC.
Khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã mở rộng thẩm quyền ban hành văn bản QPPL quy định TTHC của HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên, liên quan đến việc xác định hành vi bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là hành vi quy định TTHC đầy đủ hay chỉ cần quy định một trong các bộ phận tạo thành cơ bản của một TTHC hiện nay cũng chưa có quy định cụ thể, rõ ràng. Do đó, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có chứa quy định về thủ tục hành chính của CQCT vẫn còn có sự chưa rõ ràng, thống nhất và tạo nhiều khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Việc tuân thủ quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQCT là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản có thể phát huy hiệu lực pháp lý. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQCT còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Quá trình nghiên cứu và thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2020, nhận thấy để việc thi hành Luật hiệu quả, đồng bộ, thống nhất hơn nữa thì các cấp có thẩm quyền cần phải tiếp tục tổng hợp, nghiên cứu để hoàn chỉnh Luật Ban hành văn bản QPPL, đảm bảo các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL rõ ràng, cụ thể, thuận lợi trong quá trình thực hiện.
Trên đây là một số ý kiến của cá nhân để trao đổi về một số vấn đề cần làm rõ trong việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQCT.