Ngày 18/6/2020, Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (
sau đây gọi là Luật sửa đổi, bổ sung). Luật sửa đổi, bổ sung có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021. Một trong những điểm mới của Luật sửa đổi, bổ sung đó là quy định bổ sung thêm hai trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) theo trình tự, thủ tục rút gọn
[1], trong đó có trường hợp “
cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn”.Theo quy định tại Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Điều 143 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhận thấy có 06 trường hợp ban hành văn bản QPPL, gồm: Bãi bỏ (một phần hoặc bãi bỏ văn bản); Thay thế văn bản; Sửa đổi, bổ sung văn bản; Ban hành văn bản mới; Đình chỉ việc thi hành (một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản); Ngưng hiệu lực (một phần hoặc toàn bộ văn bản); Tuy nhiên, chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể xác định trường hợp ban hành văn bản QPPL để kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn thuộc trường hợp nào trong 06 trường hợp trên.
Thực tiễn ở các địa phương trong thời gian qua cũng có một số trường hợp chính quyền địa phương cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL để kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành
[2], tuy nhiên phần lớn các văn bản kéo dài thời hạn áp dụng của địa phương là do chưa có cơ sở pháp lý để ban hành văn bản QPPL mới áp dụng cho giai đoạn sau hoặc việc ban hành văn bản QPPL mới áp dụng cho giai đoạn sau còn có những hạn chế, bất cập. Chẳng hạn như: Theo quy định tại khoản 1 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, thì: “
Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ.”. Theo đó, Bảng giá các loại đất tại các địa phương được ban hành và áp dụng trong giai đoạn 2015 – 2019 sẽ hết hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2020 và đến ngày 01/01/2020 thì các địa phương phải ban hành và công bố công khai Bảng giá các loại đất áp dụng trong giai đoạn 2020 – 2024. Ngày 19/12/2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 96/2019/NĐ-CP quy định về khung giá đất, Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký ban hành và thay thế Nghị định số 104/2014/NĐ-CP ngày 14/11/2014. Như vậy, trong vòng 10 ngày kể từ ngày Nghị định số 96/2019/NĐ-CP có hiệu lực, các địa phương không thể hoàn thành việc xây dựng và ban hành Bảng giá các loại đất giai đoạn 2020 – 2024, vì việc xây dựng và ban hành Bảng giá các loại đất giai đoạn 2020 – 2024 mất nhiều và phải thực hiện các quy trình, thủ tục theo luật định. Do đó, một số địa phương đã ban hành văn bản QPPL kéo dài thời gian thực hiện văn bản QPPL quy định Bảng giá các loại đất áp dụng trong giai đoạn 2015 – 2019 tại địa phương cho đến khi văn bản QPPL mới được ban hành và có hiệu lực.
Qua nghiên cứu quy định về trường hợp “
cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn” và thực tiễn thực hiện trong thời gian qua, nhận thấy để thực hiện quy định này thống nhất, đồng bộ cần phải làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn là gì? Chẳng hạn như ví dụ nêu trên, trường hợp kéo dài thời gian áp dụng Bảng giá các loại đất áp dụng trong giai đoạn 2015 – 2019 tại địa phương để xây dựng, ban hành Bảng giá các loại đất giai đoạn 2020 – 2024 phù hợp với nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất do Chính phủ ban hành có được xem là vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn không. Đây là căn cứ trực tiếp để ban hành văn bản QPPL, do đó cần phải được quy định cụ thể, rõ ràng cũng như hướng dẫn thực hiện một cách thống nhất.
Thứ hai, trường hợp cơ quan có thẩm quyền cấp trên ban hành văn bản kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, vậy thì văn bản QPPL của chính quyền địa phương quy định chi tiết văn bản QPPL được kéo dài thời gian áp dụng đó có đương nhiên được kéo dài thời gian áp dụng theo không, hay chính quyền địa phương cũng cần phải ban hành VBQPPL để kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL của chính quyền địa phương mình. Chẳng hạn như: Tại khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 122/2020/QH14 ngày 19/6/2020 của Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 9, quy định: “
Kéo dài thời kỳ ổn định ngân sách nhà nước giai đoạn 2017 – 2020 sang năm 2021. Lùi thời gian ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên sang năm 2021 để áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách mới”. Như vậy, căn cứ quy định này thì Nghị quyết quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương cho thời kỳ 2017 – 2020 của các địa phương có đương nhiên được kéo dài thời gian áp dụng sang năm 2021 hay Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải ban hành Nghị quyết kéo dài thời gian áp dụng Nghị quyết quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương cho thời kỳ 2017 – 2020 của địa phương mình. Đây là một trong những nội dung vướng mắc, được trao đổi nhiều ở các địa phương trong thời gian qua, tuy nhiên đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện vấn đề này.
Thứ ba, xác định thời hạn kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL như thế nào?
Luật sửa đổi, bổ sung quy định việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL
trong một thời hạn nhất định, nghĩa là văn bản QPPL quy định việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL phải xác định được thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc của việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL đó. Qua nghiên cứu các văn bản quy định việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành trong thời gian qua thì đa phần các văn bản không có nội dung để xác định thời hạn kéo dài văn bản.
Mặc khác, việc xây dựng và ban hành một văn bản QPPL mới (để thay thế văn bản QPPL được kéo dài thời gian áp dụng) thường mang tính dự kiến, quá trình xây dựng văn bản có thể có nhiều vấn đề phát sinh, do đó thời điểm có hiệu lực của văn bản cũng chỉ mang tính dự kiến, khó có thể xác định được thời điểm cụ thể có hiệu lực của văn bản cũng như thời hạn cụ thể kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL.
Thứ tư, thể thức của văn bản QPPL quy định việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL
Qua nghiên cứu các quy định cũng như các mẫu văn bản QPPL ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cũng như dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nhận thấy chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về thể thức đối với văn bản này. Vậy trường hợp ban hành văn bản này sẽ được áp dụng mẫu văn bản QPPL nào.
Bối cảnh kinh tế - xã hội của năm 2020 với nhiều diễn biến phức tạp do ảnh hưởng của tình hình dịch bệnh, thiên tai… sẽ có nhiều tác động đến định hướng xây dựng, ban hành các văn bản QPPL của trung ương và địa phương trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Theo đó, sẽ có những trường hợp cần kéo dài thời gian áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL của trung ương và địa phương sang năm 2021 hoặc trong một giai đoạn cụ thể. Vì thế, để đảm bảo việc triển khai thực hiện có hiệu quả Luật sửa đổi, bổ sung từ ngày 01/01/2021, hy vọng rằng những vấn đề nêu trên sẽ được các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền nghiên cứu, có văn bản hướng dẫn, chỉ đạo kịp thời.