1. Vướng mắc trong việc xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính
Thuật ngữ “xử phạt vi phạm hành chính” được nhắc đến trong nhiều quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC), chẳng hạn như:
Khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC đưa ra định nghĩa về xử phạt vi phạm hành chính: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.
Khoản 5 Điều 2 Luật XLVPHC quy định về tái phạm: “Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý”.
Khoản 1 Điều 7 Luật XLVPHC quy định về thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính: “Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu trong thời hạn 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo hoặc 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác hoặc từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không tái phạm thì được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Trong thực tế, việc xác định tình tiết đã bị xử phạt vi phạm hành chính hay chưa có một ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trong một số trường hợp, đây có thể được coi là căn cứ để xác định tình tiết tăng nặng tái phạm của cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính. Trong một số trường hợp khác, quy định về việc đã bị xử phạt vi phạm hành chính còn là căn cứ để cơ quan tố tụng hình sự xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự đối với một số loại tội phạm cụ thể. Ví dụ, điểm a khoản 1 Điều 172 Bộ luật hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định người nào “đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi chiếm đoạt tài sản mà còn vi phạm” thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội công nhiên chiếm đoạt tài sản.
Tuy nhiên, với các quy định của Luật XLVPHC hiện hành, việc xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính không hề đơn giản, còn gây nhiều tranh cãi trong thực tiễn áp dụng.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC thì đối với trường hợp hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 6 hoặc hết thời hạn ra quyết định xử phạt quy định tại khoản 3 Điều 63 hoặc khoản 1 Điều 66 của Luật, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Giả sử trường hợp đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính nhưng do đã hết thời hiệu xử phạt hoặc quá thời hạn ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.
Vậy trong trường hợp này, đối tượng vi phạm có bị coi là đã bị xử phạt vi phạm hành chính không?
Có quan điểm cho rằng, phải coi đây là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính, vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, về mặt pháp lý, khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC đã đưa ra định nghĩa: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Căn cứ quy định về xử phạt vi phạm hành chính tại khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC có thể thấy, nội hàm khái niệm này bao gồm: Việc áp dụng hình thức xử phạt và việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với chủ thể vi phạm. Với định nghĩa này, chúng ta thấy rằng, quy định xử phạt vi phạm hành chính được hiểu theo nghĩa rộng: Không chỉ là việc áp dụng các hình thức xử phạt mà còn bao gồm cả việc áp dụng (độc lập) các biện pháp khắc phục hậu quả.
Thứ hai, về mặt thực tiễn, đối tượng đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính nhưng do vụ việc đã hết thời hiệu xử phạt hoặc quá thời hạn ra quyết định xử phạt nên người có thẩm quyền xử phạt không thể ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà phải ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Hình thức, biện pháp xử lý khác nhau nhưng bản chất vẫn là có hành vi vi phạm hành chính và đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính vẫn bị áp dụng chế tài xử lý bởi người có thẩm quyền xử phạt.
Quan điểm khác lại cho rằng, trường hợp người có thẩm quyền không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC thì không được xem là đã bị xử phạt vi phạm hành chính, vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Khoản 3 Điều 21 Luật XLVPHC quy định: “Đối với mỗi vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính chỉ bị áp dụng một hình thức xử phạt chính; có thể bị áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung quy định tại khoản 1 Điều này. Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính”.
Theo các quy định nêu trên, thì việc xử phạt vi phạm hành chính sẽ bao gồm việc áp dụng hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung) và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, nếu các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm đó. Hay nói cách khác, việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính.
Thứ hai, khoản 1 Điều 7 Luật XLVPHC quy định: “Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu trong thời hạn 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo hoặc 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác hoặc từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không tái phạm thì được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính”. Theo quy định này thì xử phạt vi phạm hành chính được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ là việc áp dụng các hình thức xử phạt và các hình thức xử phạt phải được thể hiện trong các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, xử phạt vi phạm hành chính sẽ không bao gồm việc áp dụng (độc lập) các biện pháp khắc phục hậu quả và thậm chí không bao gồm cả việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC.
Những quy định không rõ ràng liên quan đến việc xác định thế nào là đã bị xử phạt vi phạm hành chính như đã nêu trên đã dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng không thống nhất, ảnh hưởng không nhỏ đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm. Điều này dẫn đến sự không thống nhất ngay trong nội tại Luật XLVPHC, cụ thể là:
Trường hợp chủ thể thực hiện hành vi vi phạm nhưng vì một lý do nào đó (vụ việc hết thời hiệu xử phạt, quá thời hạn ra quyết định xử phạt…), người có thẩm quyền xử phạt không thể ra quyết định xử phạt để áp dụng các hình thức xử phạt mà chỉ có thể ra quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm, nếu căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC, thì việc tịch thu tang vật vi phạm hành chính và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này vẫn được coi là thuộc trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính.
Tuy nhiên, cũng vẫn là trường hợp nêu trên, nếu căn cứ quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật XLVPHC về thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính thì việc tịch thu tang vật vi phạm hành chính và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này lại không được coi là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính, vì lý do vụ việc không có quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ có quyết định tịch thu tang vật vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.
Như vậy, có thể cùng một vụ việc tương tự nhưng nếu bị coi là tái phạm thì cá nhân, tổ chức vi phạm có thể bị áp dụng mức phạt tiền nặng hơn do có tình tiết tăng nặng (tái phạm); thậm chí, trong một số trường hợp, việc xác định đã bị xử phạt vi phạm hành chính có thể khiến cá nhân, tổ chức vi phạm bị truy cứu trách nhiệm hình sự nếu trong cấu thành tội phạm cụ thể có tình tiết “đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà còn vi phạm”.
2. Đề xuất hướng hoàn thiện Luật XLVPHC liên quan đến việc xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính
Chúng tôi cho rằng, những quy định không rõ ràng, đã và đang gây ra nhiều cách hiểu khác nhau liên quan đến xác định thế nào là đã bị xử phạt vi phạm hành chính như đã nêu trên xuất phát từ việc quy định nguyên tắc áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 3 Điều 21 Luật XLVPHC: “Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính” và việc quy định chỉ coi việc chấp hành xong quyết định xử phạt (không coi việc chấp hành xong quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả) là điều kiện để tính tái phạm tại khoản 5 Điều 2 Luật XLVPHC: “Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt… hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý”. Do vậy, để xử lý vấn đề này, thiết nghĩ cần sửa đổi, bổ sung một cách đồng bộ các quy định có liên quan của Luật XLVPHC theo một trong các phương án sau đây:
2.1. Phương án thứ nhất (hiểu khái niệm xử phạt vi phạm hành chính theo nghĩa hẹp)
Từ bất cập nêu trên, chúng tôi cho rằng, để bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định tại khoản 2 Điều 2, khoản 1 Điều 7 và khoản 3 Điều 21 (xử phạt vi phạm hành chính bao gồm việc áp dụng hình thức xử và biện pháp khắc phục hậu quả nhưng việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính và các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả phải được thể hiện trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính) với quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC (quyết định áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt); bảo đảm sự thống nhất trong cách hiểu liên quan đến vấn đề tịch thu tang vật vi phạm hành chính và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính có được coi là thuộc trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính không, cần thiết phải bổ sung quy định cụ thể về vấn đề này trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC. Theo đó, khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC có thể được sửa đổi, bổ sung như sau:
“2. Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này.
Việc tịch thu tang vật vi phạm hành chính, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong các trường hợp này không bị coi là đã bị xử phạt vi phạm hành chính.
Quyết định phải ghi rõ lý do không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính; tang vật bị tịch thu, tiêu hủy; biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng, trách nhiệm và thời hạn thực hiện.”.
2.2. Phương án thứ hai (hiểu khái niệm xử phạt vi phạm hành chính theo nghĩa rộng)
Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính theo nghĩa rộng (như quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC) bao gồm việc áp dụng bất kỳ loại chế tài xử phạt vi phạm hành chính nào: Hình thức xử phạt và/ hoặc biện pháp khắc phục hậu quả. Nếu hiểu theo nghĩa này thì phải sửa đổi, bổ sung đồng bộ các quy định có liên quan của Luật XLVPHC theo hướng:
Thứ nhất, không nên có sự phân biệt hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung, từ đó sẽ không có việc quy định việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung phải kèm theo hình thức xử phạt chính.
Thứ hai, quy định cụ thể việc chấp hành xong quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả cũng được coi là điều kiện để tính tái phạm./.
ThS. Nguyễn Hoàng Việt - Cục QLXLVPHC&TDTHPL
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Bộ luật hình sự số 100/2015/QH13 ngày 27 tháng 11 năm 2015 của Quốc hội.
- Luật số 12/2017/QH14 ngày 20 tháng 6 năm 2017 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự số 100/2015/QH13.
- Luật xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 ngày ngày 20 tháng 6 năm 2012 của Quốc hội.