Việc nghiên cứu, làm rõ khái niệm vi phạm hành chính vừa xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, đồng thời nhằm đáp ứng yêu cầu thực hiện Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
Hiện nay, việc sử dụng thuật ngữ “
hành vi vi phạm hành chính” trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) cũng còn có những quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, việc sử dụng thuật ngữ “
hành vi vi phạm hành chính” chưa thực sự chính xác về mặt khoa học. Bởi vì, khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC đã định nghĩa: “
Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Nếu đã định nghĩa vi phạm hành chính là hành vi trái luật (vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước) thì không nên sử dụng thuật ngữ “
hành vi vi phạm hành chính”, vì đây là một cách lặp từ không chính xác
[1]. Trong bài viết này, chúng tôi sử dụng thuật ngữ “
vi phạm hành chính” theo quan điểm nêu trên để nói về “
hành vi vi phạm hành chính”.
1. Khái niệm vi phạm hành chính
Trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở nước ta, khái niệm “
vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Điều 1 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 (Pháp lệnh năm 1989): “
Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Đến Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 (Pháp lệnh năm 1995), khái niệm “
vi phạm hành chính” không được định nghĩa cụ thể mà được định nghĩa một cách gián tiếp, thông qua khái niệm “
xử phạt vi phạm hành chính” tại khoản 2 Điều 1: “
Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (Pháp lệnh năm 2002) cũng định nghĩa “
vi phạm hành chính” một cách cách gián tiếp, thông qua khái niệm “
xử phạt vi phạm hành chính” tại khoản 2 Điều 1: “
Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Hiện nay, khái niệm “
vi phạm hành chính” được thể hiện rõ tại khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC, theo đó: “
Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Có thể thấy, định nghĩa về vi phạm hành chính tại các Pháp lệnh năm 1989, 1995, 2002 và Luật XLVPHC năm 2012 tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt nhưng đều thống nhất về những dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này. Nghiên cứu khái niệm về vi phạm hành chính tại các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, chúng ta có thể nhận ra các dấu hiệu pháp lý và yếu tố cấu thành vi phạm hành chính, gồm: Mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể.
a) Mặt khách quan
Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan của vi phạm hành chính, bao gồm các yếu tố:
Thứ nhất, là hành vi trái pháp luật hành chính. Hành vi trái pháp luật hành chính được thể hiện dưới dạng hành động (chủ thể thực hiện những hành vi bị pháp luật hành chính ngăn cấm) hoặc không hành động (chủ thể không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính bắt buộc phải thực hiện). Nếu không có hành vi trái pháp luật hành chính của chủ thể thì không thể có cấu thành vi phạm hành chính. Cần tránh tình trạng áp dụng “nguyên tắc suy đoán” hoặc áp dụng “tương tự pháp luật” trong việc xác định vi phạm hành chính đối với cá nhân, tổ chức
[2].
Thứ hai, là hậu quả do hành vi trái pháp luật hành chính gây ra cho xã hội (sự thiệt hại của xã hội). Hành vi trái pháp luật hành chính ở những mức độ khác nhau đều có tính nguy hiểm cho xã hội, nó có thể gây ra hoặc chứa đựng nguy cơ gây ra những thiệt hại về vật chất, tinh thần và những thiệt hại khác cho xã hội. Mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính được đánh giá, xác định thông qua mức độ thiệt hại trên thực tế hoặc nguy cơ gây ra thiệt hại cho xã hội mà hành vi đó gây ra.
Thứ ba, là mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật hành chính với hậu quả (sự thiệt hại của xã hội) mà nó gây ra. Điều này thể hiện ở chỗ, sự thiệt hại cho xã hội trên thực tế là hệ quả tất yếu của hành vi trái pháp luật hành chính, do chính hành vi trái pháp luật hành chính gây ra. Như đã nêu tại mục thứ hai trên đây, hậu quả của vi phạm hành chính có thể là những thiệt hại thực tế hoặc nguy cơ gây ra thiệt hại cho xã hội. Trong một số trường hợp, đối với một số vi phạm hành chính cụ thể, nhà làm luật quy định hành vi của chủ thể chỉ bị coi là vi phạm hành chính khi hành vi đó đã gây ra những thiệt hại trên thực tế. Trong những trường hợp này, việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật hành chính với hậu quả (sự thiệt hại của xã hội) mà nó gây ra là điều hết sức cần thiết để khẳng định có vi phạm hành chính hay không. Ví dụ: Điểm b khoản 2 Điều 18 Nghị định số 104/2017/NĐ-CP ngày 14/9/2017 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống thiên tai; khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; đê điều quy định xử phạt hành vi vi phạm quy định về điều khiển phương tiện giao thông qua công trình thủy lợi, trong đó, hành vi
“điều khiển phương tiện thủy nội địa qua công trình thủy lợi” chỉ bị coi là vi phạm hành chính khi nó gây hư hại cho công trình thủy lợi.
Thứ tư, là các yếu tố khác như: Thời gian thực hiện vi phạm hành chính; địa điểm thực hiện vi phạm hành chính; phương thức, thủ đoạn thực hiện vi phạm hành chính; công cụ, phương tiện dùng để thực hiện vi phạm hành chính… Ví dụ: Khoản 2 Điều 6 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình quy định xử phạt đối với các hành vi vi phạm quy định về bảo đảm sự yên tĩnh chung, trong đó có hành vi dùng loa phóng thanh, chiêng, trống, còi, kèn hoặc các phương tiện khác để cổ động ở nơi công cộng mà không được phép của các cơ quan có thẩm quyền.
Trong các yếu tố nêu trên, thì hành vi trái pháp luật hành chính là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt khách quan của vi phạm hành chính; các yếu tố còn lại có thể có hoặc có thể không, tùy thuộc vào từng loại vi phạm hành chính.
b) Mặt chủ quan
Mặt chủ quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện tâm lý bên trong của chủ thể thực hiện hành vi, bao gồm các yếu tố:
Thứ nhất, là yếu tố lỗi của chủ thể vi phạm. Lỗi là trạng thái tâm lý của chủ thể đối với hành vi vi phạm của mình và hậu quả do hành vi đó gây ra. Vi phạm hành chính phải là hành vi có lỗi, thể hiện dưới hình thức cố ý hoặc vô ý.
Lỗi cố ý thể hiện ở chỗ chủ thể nhận thức được tính chất nguy hại của hành vi, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra nhưng vẫn cố tình thực hiện và mong muốn điều đó xảy ra hoặc tuy không mong muốn nhưng có ý thức để mặc cho hậu quả xảy ra.
Lỗi vô ý thể hiện ở chỗ chủ thể không nhận thức được tính chất nguy hại của hành vi mặc dù có thể hoặc cần phải nhận thức được hoặc nhận thức được nhưng cho rằng hậu quả không xảy ra hoặc có thể ngăn ngừa được hậu quả xảy ra.
Thứ hai, là yếu tố mục đích. Mục đích là cái “mốc”, là kết quả cuối cùng trong suy nghĩ mà chủ thể vi phạm mong muốn đạt được khi thực hiện hành vi vi phạm. Mục đích vi phạm cũng thể hiện tính chất nguy hiểm của hành vi.
Trong các yếu tố nêu trên, thì lỗi là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính; yếu tố mục đích có thể có hoặc có thể không, tùy thuộc vào từng loại vi phạm hành chính. Trong một số trường hợp, đối với một số vi phạm hành chính cụ thể, pháp luật quy định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc phải có, ví dụ: Đối với hành vi “
hoạt động tư vấn, hỗ trợ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài” chỉ bị coi là hành vi “
vi phạm quy định về tổ chức và hoạt động của trung tâm tư vấn, hỗ trợ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài” khi nhằm mục đích “
để trục lợi” theo quy định tại khoản 6 Điều 29 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự; phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã.
c) Chủ thể vi phạm hành chính
Chủ thể vi phạm hành chính là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính, nghĩa là theo quy định của pháp luật hành chính, họ phải chịu trách nhiệm đối với hành vi trái pháp luật của mình. Đối với cá nhân, họ phải là người đạt độ tuổi nhất định, có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình. Nếu không đủ căn cứ cho rằng chủ thể thực hiện hành vi trong tình trạng có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình thì có thể kết luận rằng: Không có vi phạm hành chính xảy ra. Khoản 5 Điều 11 Luật XLVPHC cũng quy định việc không truy cứu trách nhiệm hành chính trong trường hợp người thực hiện hành vi “
không có năng lực trách nhiệm hành chính” hoặc “
chưa đủ tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Chủ thể (đối tượng) bị xử phạt vi phạm hành chính là cá nhân, tổ chức quy định tại khoản 10 Điều 2 và khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC:
Thứ nhất, là cá nhân, gồm:
(i) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính.
(ii) Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý.
(iii) Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác.
Thứ hai, là tổ chức, gồm: Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật. Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính được quy định cụ thể tại các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước
[3].
Theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện hành, thì việc xác định chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính có một số điểm cần lưu ý:
Một là, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính khi có đủ các điều kiện sau đây
[4]: Là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; hành vi vi phạm hành chính do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính.
Hai là, trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao theo văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản hành chính do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức
[5].
Ba là, cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan
[6].
d) Khách thể vi phạm hành chính
Khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội được pháp luật hành chính bảo vệ nhưng bị vi phạm hành chính xâm hại, gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây ra thiệt hại. Khách thể chính là dấu hiệu để nhận biết: Vi phạm hành chính là hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ.
2. Vấn đề hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính
Mặc dù khái niệm vi phạm hành chính đã được đề cập trong các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính qua các thời kỳ và chính thức hiện nay được khẳng định tại Luật XLVPHC như đã nêu trên, tuy nhiên, về mặt lý luận khoa học, chúng tôi cho rằng, định nghĩa về khái niệm này vẫn còn nhiều điểm chưa thực sự phù hợp, cần tiếp tục được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về mặt khách thể:
Khách thể của vi phạm pháp luật là những quan hệ xã hội được các quy định pháp luật bảo vệ nhưng bị hành vi vi phạm pháp luật xâm hại. Khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ nhưng bị hành vi trái pháp luật hành chính xâm hại. Đó chính là trật tự quản lý hành chính được nhà nước bảo đảm. Như vậy, khách thể của vi phạm hành chính phải là những quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ chứ không thể là các “
quy định của pháp luật về quản lý nhà nước” như định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC. Việc mô tả vi phạm hành chính là sự “
vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước” như định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC thực chất chỉ khẳng định tính trái luật của hành vi chứ chưa thể khẳng định được chính xác khách thể của vi phạm hành chính.
Bên cạnh đó, việc Luật XLVPHC coi trật tự “
quản lý nhà nước” (do các quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước quy định) là khách thể của vi phạm hành chính cũng chưa hoàn toàn chính xác. Bởi vì, quản lý nhà nước có nội hàm rất rộng, đó là hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là quản lý hành chính nhà nước
[7]. Do vậy, chúng tôi cho rằng, khách thể của vi phạm hành chính chỉ nên giới hạn trong trật tự quản lý hành chính nhà nước (được các quy phạm pháp luật về quản lý hành chính nhà nước quy định và bảo vệ). Có lẽ chính vì nhận thấy sự bất cập này mà tại Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC, các nhà làm luật đã sử dụng thuật ngữ “
trật tự quản lý hành chính nhà nước” thay cho trật tự “
quản lý nhà nước” được nêu tại khoản 1 Điều 2 của Luật XLVPHC. Điều này có nghĩa là, thuật ngữ “
quản lý nhà nước” được hiểu theo nghĩa hẹp, đồng nghĩa với “
hành chính nhà nước” hay hoạt động “
chấp hành - điều hành”. Cụ thể:
- Điểm a khoản 2 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định một trong những yêu cầu của việc quy định hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng vi phạm hành chính là phải căn cứ vào “
tính chất, mức độ xâm hại trật tự quản lý hành chính nhà nước của hành vi vi phạm…”.
- Điểm b khoản 3 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định một trong những yêu cầu khi quy định biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng vi phạm hành chính là phải: “
Đáp ứng yêu cầu khôi phục lại trật tự quản lý hành chính nhà nước do vi phạm hành chính gây ra”.
Thứ hai, về trách nhiệm hành chính:
Khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC mô tả một trong những dấu hiệu của vi phạm hành chính đó là phải bị xử phạt vi phạm hành chính, tức là bị áp dụng một hoặc một số các hình thức xử phạt theo quy định tại khoản 1 Điều 21 của Luật (cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; trục xuất). Việc khẳng định vi phạm hành chính phải bị xử phạt là không hoàn toàn chính xác về mặt khoa học, bởi vì, trách nhiệm hành chính không phải chỉ là việc phải gánh chịu những hình thức xử phạt mang tính trừng phạt, răn đe mà còn bao gồm cả việc buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả nhằm khôi phục lại trật tự quản lý hành chính nhà nước do vi phạm hành chính gây ra.
Thứ ba, về mặt kỹ thuật định nghĩa:
Khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC quy định việc xác định vi phạm hành chính được thực hiện theo phương pháp loại trừ: “
Không phải là tội phạm”. Việc định nghĩa theo phương pháp loại trừ để khoanh vùng đâu là vi phạm hành chính khiến cho việc xác định vi phạm hành chính mất đi tính độc lập, bị phụ thuộc vào tội phạm, dễ dẫn đến cách hiểu rằng: Hành vi nào không phải là tội phạm được quy định tại Bộ luật hình sự thì sẽ là vi phạm hành chính, hay nói cách khác, khách thể của vi phạm hành chính và khách thể của tội phạm là một, chỉ khác nhau ở tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi mà thôi.
Hơn nữa, theo quan điểm của một số nhà nghiên cứu thì “
không nên định nghĩa khái niệm của ngành luật này thông qua khái niệm của một ngành luật khác”
[8].
Có thể thấy, các Pháp lệnh năm 1989, 1995, 2002 và Luật XLVPHC năm 2012 đều không đưa ra định nghĩa mang tính lý luận về xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ quy định trực tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của chế định này
[9]. Do vậy, các định nghĩa nêu trên cũng chỉ mang tính chất tương đối.
Trên cơ sở phân tích nêu trên, chúng tôi tạm đưa ra định nghĩa về khái niệm vi phạm hành chính như sau:
“
Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, do cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, xâm phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước và theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”.
Có thể nói rằng, mặc dù Luật XLVPHC đã “luật hóa” khái niệm vi phạm hành chính, tuy nhiên, việc tiếp tục nghiên cứu, xây dựng được một khái niệm ngày càng chính xác hơn, khoa học hơn về vấn đề này vẫn là việc làm cần thiết, vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi vì, vi phạm hành chính là cơ sở để truy cứu trách nhiệm hành chính. Chỉ khi định nghĩa được đúng về vi phạm hành chính mới có thể xác định được các vi phạm hành chính cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước nhằm đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính, giữ vững an ninh, trật tự, an toàn xã hội, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước./.