Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 (sau đây gọi là Luật năm 2015). Với tính chất là một “Luật về làm luật”, Luật năm 2015 là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Luật năm 2015 có nhiều nội dung đổi mới quan trọng, mang tính đột phá nhằm khắc phục khó khăn, vướng mắc, tồn tại nhiều năm trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, qua đó nâng cao vị trí, vai trò của ngành Tư pháp trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy, việc triển khai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã gặp một số hạn chế, bất cập cần phải sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tiễn, cụ thể:
- Về lập đề nghị xây dựng văn bản theo quy trình chính sách
Luật năm 2015 bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (xây dựng, đánh giá tác động, thẩm định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo đối với một số loại văn bản. Trong quá trình thực hiện quy định này, nhiều bộ, ngành, địa phương cho rằng phạm vi các loại văn bản quy phạm pháp luật cần phải lập đề nghị theo quy định của Luật năm 2015 là quá rộng. Theo quy định của Luật năm 2015, cơ quan đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với 6 loại văn bản sau: (1) luật; (2) nghị quyết của Quốc hội; (3) pháp lệnh; (4) nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (5) nghị định của Chính phủ; (6) nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Như vậy, nhiều nghị định của Chính phủ, nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh chỉ quy định cụ thể về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của Chính phủ và chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Do đó, cần phải xác định lại cho hợp lý hơn các văn bản phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách.
Ví dụ như: Theo khoản 2 Điều 19 của Luật năm 2015 thì Chính phủ ban hành nghị định để quy định:
Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Tuy nhiên, có thể thấy những Nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật chủ yếu quy định các biện pháp để thực hiện các chính sách đã có trong luật, pháp lệnh. Do vậy, cần không yêu cầu lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với loại nghị định này hoặc chỉ quy định phải lập đề nghị đối với loại Nghị định quy định những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên.
- Về quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật thì kể từ ngày 01/7/2016, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật địa phương không được quy định thủ tục hành chính, trừ trường hợp được giao trong Luật. Theo quy định này thì các văn bản nêu trên chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong Luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật.
Thực tế hiện nay một số luật được ban hành trước ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ… quy định chi tiết thi hành một hoặc một số nội dung cụ thể, mà không trực tiếp giao quy định thủ tục hành chính. Trong khi đó, để thực hiện nhiệm vụ được giao, bộ, ngành, địa phương cần phải quy định thủ tục hành chính hoặc sửa đổi, bổ sung các thủ tục hành chính đã được ban hành. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không được ban hành thủ tục hành chính. Điều này có nghĩa các thủ tục hành chính phải được ban hành bằng hình thức Nghị định sẽ dẫn đến việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới thủ tục hành chính không kịp thời. Do đó, để bảo đảm tính linh hoạt, nhất là khi xây dựng luật nhiều quy định về thủ tục hành chính có thể chưa xác định được. Nếu như hiện nay chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong luật thì trong một số trường hợp sẽ khó khăn cho việc áp dụng, người dân sẽ không biết phải thực hiện theo quy trình, hồ sơ nào.
- Về văn bản quy định chi tiết:
Theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì: “
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Khoản 1 Điều 11 quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết. Tuy nhiên, các quy định trên chỉ thuận lợi khi áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật xây dựng sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực. Trên thực tế việc ban hành các văn bản sửa đổi văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành rất khó bảo đảm tiến độ về thời gian, đặc biệt là trong trường hợp xây dựng văn bản thay thế hoặc sửa đổi nhiều nội dung so với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trước khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực. Do đó, cần có quy định hướng dẫn việc xác định thế nào là văn bản quy định chi tiết đối với các văn bản trước thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lực, để việc rà soát, xác định hiệu lực của các văn bản này tránh khỏi lúng túng như thời gian qua.
- Về xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn
Luật năm 2015 quy định việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn nhưng không quy định trình tự, thủ tục rút gọn đối với việc ban hành văn bản để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản để tạm ngưng hiệu lực của một văn bản khác hoặc kéo dài hiệu lực của văn bản quy định thực hiện thí điểm các chính sách là chưa phù hợp với thực tiễn ban hành văn bản bản trong thời gian vừa qua. Do đó, cần quy định hợp lý hơn việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Ví dụ cho phép thực hiện thủ tục rút gọn trong trường hợp để bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật đã được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc không còn được áp dụng trên thực tế; ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp cần ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
- Về nâng cao trách nhiệm và bảo đảm phân công hợp lý, phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan trình và các cơ quan có liên quan trong xây dựng luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật năm 2015 thì trách nhiệm chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh được giao cho Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban của Quốc hội đã thẩm tra dự án, còn cơ quan trình có trách nhiệm phối hợp chỉnh lý. Quy trình này đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và nay là Luật năm 2015. Tuy nhiên, do công tác phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình chỉnh lý một số dự án luật, pháp lệnh còn hạn chế nên đã dẫn đến một số sai sót trong thực tiễn áp dụng. Điều này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung quy định của Luật năm 2015 theo hướng xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm và tăng cường sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Theo đó, giữ như quy định hiện hành, đồng thời bổ sung quy định tăng cường trách nhiệm, nâng cao hiệu quả phối hợp của cơ quan thẩm tra và cơ quan trình trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh, qua đó phát huy được vai trò của các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động lập pháp và giám sát hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nâng cao trách nhiệm, năng lực của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều đó cũng phù hợp với xu hướng tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách hiện nay và trong thời gian tới; nâng cao năng lực của đại biểu Quốc hội chuyên trách và bộ máy giúp việc của Quốc hội, do đó sẽ huy động được trí tuệ, kinh nghiệm của các đại biểu chuyên trách và sự phục vụ của các cơ quan giúp việc và không phải thay đổi quy trình làm việc của các cơ quan Quốc hội và quy chế làm việc của Chính phủ. Tuy nhiên, vẫn không thể khắc phục được hạn chế là tạo ra sự cắt khúc trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, nên có khả năng dự thảo luật, pháp lệnh sau khi được chỉnh lý sẽ khác nhiều so với các chính sách đã được Chính phủ thông qua, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết và tổ chức thi hành luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, đồng thời có thể gây ra sai sót trong quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Cơ quan chủ trì chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh thiếu thông tin và thực tiễn liên quan đến nội dung của dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, do vậy sẽ gặp khó khăn trong việc chỉnh lý. Làm giảm tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.
- Một số nội dung khác như:
+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành chưa có quy định về việc rút dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp cơ quan trình có nhiều ý kiến không thống nhất với cơ quan thẩm tra. Đề nghị bổ sung thẩm quyền được đề nghị rút dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cơ quan trình trong trường hợp này và quy định cụ thể trình tự, thủ tục rút dự thảo.
+ Điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ quy định chung chung là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được phân công thực hiện nhưng chưa có quy định cụ thể xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức cá nhân trong giai đoạn thẩm tra dự án xây dựng Luật, pháp lệnh… Đề nghị bổ sung quy định cụ thể về vấn đề này, đặc biệt là trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân có liên quan trong trường hợp xảy ra sai sót trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, để tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thời gian qua và tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, hiệu lực, hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng thì việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là cần thiết./.