Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và đề xuất, kiến nghịLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2016 (sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL năm 2015). Sau khi được ban hành, Luật BHVBQPPL năm 2015 cơ bản đã kế thừa và sửa đổi, bổ sung, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Tuy nhiên, sau hơn một năm thi hành, Luật BHVBQPPL năm 2015 đã bộ lộ một số hạn chế, bất cập gây khó khăn cho cơ quan áp dụng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. >1. Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định của Luật BHVBQPPL năm 20151.1. Khó khăn, vướng mắc từ những quy định của Luật BHVBQPL năm 2015Thứ nhất, về đánh giá chính sách trong Nghị định, khoản 2 Điều 19 Luật BHVBQPPL năm 2015 và khoản 3 Điều 4 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá tác động chính sách đối với Nghị định quy định các biện pháp thi hành Luật. Tuy nhiên, quy định này chưa phù hợp với trường hợp Nghị định quy định các biện pháp thi hành Luật không quy định thêm chính sách mới nào so với Luật. Bởi lẽ, khi xây dựng Luật, Báo cáo đánh giá tác động chính sách đã tiến hành đánh giá từng chính sách trong dự thảo Luật. Do đó, nếu Nghị định chỉ quy định các biện pháp thi hành cụ thể của Luật mà không có thêm chính sách mới thì không cần thiết đánh giá lại. Việc quy định như vậy vừa gây mất thời gian vừa tốn chi phí xây dựng, trong khi phân bổ kinh phí xây dựng Nghị định cao nhất là 60 triệu đồng.
Thứ hai, Điều 35, 36, 37 và 64 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định việc đánh giá chính sách đối với dự thảo Luật phải được tiến hành trong quá trình đề nghị xây dựng Luật và trong hồ sơ đề nghị xây dựng Luật phải có Báo cáo đánh giá tác động chính sách trước khi trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động chính sách được thực hiện đối với dự thảo Luật trước khi trình sang Chính phủ nhưng khi Chính phủ và Quốc hội xem xét thì nhiều nội dung, chính sách đã được thay đổi mà không hề được đánh giá tác động chính sách. Chính vì vậy, có trường hợp Luật được Quốc hội ban hành với những nội dung và chính sách khác nhiều đối với dự thảo khi được đánh giá tác động. Như vậy, việc quy định đánh giá tác động chính sách đối với Luật được ban hành và áp dụng trong thực tiễn như hiện nay chưa mang lại nhiều ý nghĩa.
Thứ ba, về việc bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ, Luật BHVBQPPL năm 2015 chỉ quy định hình thức thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để thực hiện chức năng quản lý. Đối với những lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều bộ, ngành, lĩnh vực thì việc bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ sẽ gây khó khăn trong công tác triển khai thi hành Luật và Nghị định. Đồng thời, Điều 24 Luật BHVBQPL năm 2015 có quy định “ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định….. 2. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình”. Trong khi đó, Luật BHVBQPL năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể thế nào là biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, do đó, dẫn đến việc khó khăn trong việc xây dựng các Thông tư về quản lý nhà nước, đặc biệt là trong trường hợp việc quản lý nhà nước có liên quan đến nhiều bộ, ngành.
Thứ tư, về quy định Thông tư không được quy định thủ tục hành chính, khoản 4 Điều 14 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định về những hành vi bị nghiêm cấm có quy định không được quy định thủ tục hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng. Quy định này là chưa phù hợp với quy định tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (Nghị định số 63) cũng như yêu cầu thực tế. Theo đó, khoản 1 Điều 3 và khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63 có quy định thủ tục hành chính “là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” và phải đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản là: tên thủ tục hành chính; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; hồ sơ; thời hạn giải quyết; Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính; cơ quan thực hiện thủ tục hành chính; Kết quả thực hiện thủ tục hành chính. Trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính. Như vậy, trong trường hợp Thông tư của Bộ trưởng có quy định mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính, mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính thì đã không bảo đảm quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015. Trong khi đó, khoản 4 Điều 8 Nghị định số 63 có quy định “ Một thủ tục hành chính cụ thể được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải quy định rõ ràng, cụ thể các bộ phận còn lại của thủ tục hành chính. Trường hợp thủ tục hành chính có đơn, tờ khai hành chính thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính phải được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.”. Như vậy, Luật BHVBQPPL năm 2015 và Nghị định số 63 đang có sự không thống nhất về quy định thủ tục hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng, trong khi thực tiễn ban hành Thông tư của Bộ trưởng vẫn quy định mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính, mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính.
Thứ năm, về sự thiếu vắng cơ chế chịu trách nhiệm vật chất đối với những văn bản không bảo đảm chất lượng, đặc biệt khi mà Luật BHVBQPPL năm 2015 đã thống nhất chung việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và địa phương. Hiện nay, có tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng không bảo đảm về chất lượng về nội dung, hình thức văn bản. Tuy nhiên, Luật BHVBQPPL năm 2015 và Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước lại cũng chưa quy định về bất kỳ cơ chế chịu trách nhiệm vật chất khi ban hành những văn bản này để nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.
1.2. Khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn thi hành Luật BHVBQPL năm 2015
Thứ nhất, về đánh giá tác động chính sách đối với việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Luật BHVBQPL năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù đã được quy định đầy đủ, chi tiết nhưng vẫn còn có tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng tính thực thi không cao do khâu đánh giá tác động chính sách trong quá trình đề xuất xây dựng chỉ mang tính hình thức, mà không đánh giá thực chất về những chính sách được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đó. Đánh giá tác động chính sách là một khâu bắt buộc trong quá trình xây dựng Luật và thuộc trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động đối với từng chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là ở tầm Luật là một công tác khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải có phải có trình độ chuyên môn và kỹ năng, đồng thời, quan trọng hơn là phải đánh giá khách quan thì việc đánh giá tác động chính sách mới thể hiện được đúng ý nghĩa và tầm quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, cơ chế để chính cơ quan chủ trì soạn thảo tự đánh giá tác động chính sách như hiện nay vẫn còn mang tính hình thức chưa phát huy được hết ý nghĩa của việc đánh giá tác động chính sách. Mặt khác, định mức phân bổ kinh phí để xây dựng 01 văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn eo hẹp. Trong khi đó, để xây dựng 01 Báo cáo đánh giá tác động chính sách hoàn chỉnh và đẩy đủ nội dung theo quy định tại Điều 5, 6, 7, 8 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34) thì khó có thể đủ kinh phí để có được một Báo cáo chất lượng.
Thứ hai, về trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập, khoản 4 Điều 54 Luật BHVBQPL năm 2015 có quy định về nhiệm vụ của thành viên Ban soạn thảo “…tham gia đầy đủ các cuộc họp của Ban soạn thảo, chịu trách nhiệm về chất lượng, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thông nhất, tính khả thi của các nội dung được phân công trong dự thảo văn bản và tiến độ xây dựng dự thảo văn bản; trường hợp lý do khách quan mà không tham dự được thì phải có ý kiến góp ý bằng văn bản”. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, trách nhiệm của một số ít thành viên Ban soạn thảo chưa đáp ứng được như quy định của Luật BHVBQPL năm 2015. Một số thành viên Ban soạn thảo còn vắng mặt hoặc chỉ cử cấp Vụ, cấp Chuyên viên thay mặt mình tham dự. Trong khi đó, Luật BHVBQPL năm 2015 lại chưa có quy định nào để tăng cường trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo như đối với trường hợp trên.
Thứ ba, về hồ sơ dự án luật trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, khoản 3 Điều 73 Luật BHVBQPL năm 2015 quy định hồ sơ dự án, dự thảo trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội bao gồm các tài liệu quy định tại khoản 1 Điều 64 của Luật này và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo. Riêng tờ trình, dự thảo văn bản và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử. Tuy nhiên, trong thực tế, cơ quan chủ trì soạn thảo khi trình hồ sơ dự án luật vẫn được yêu cầu phải đóng quyển toàn bộ các tài liệu liên quan đến dự án luật để trình, gây lãng phí ngân sách của Nhà nước, trong khi kinh phí xây dựng dự án luật vẫn còn hạn hẹp.
2. Một số đề xuất, kiến nghị
Trên cơ sở phân tích một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng và thi hành Luật BHVBQPL năm 2015, tác giả đề xuất việc sửa đổi, bổ sung một số quy địnhh của Luật BHVBQPL năm 2015 để tháo gỡ những khó khắn trên như sau:
Thứ nhất, chỉ quy định việc đánh giá chính sách trong Nghị định quy định các biện pháp thi hành có chứa các chính sách mới hơn so với Luật thay vì việc quy định bắt buộc chung chung là phải đánh giá chính sách đối với Nghị định quy định biện pháp thi hành.
Thứ hai, bổ sung thêm quy định về đánh giá chính sách đối với dự thảo Luật trong quá trình Chính phủ trình sang Quốc hội nếu trong trường hợp, Quốc hội xem xét và có những nội dung, chính sách thay đổi để Luật ban hành đi vào cuộc sống và bảo đảm hiệu quả thực thi.
Thứ ba, bổ sung hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ là một dạng văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, đồng thời, quy định cụ thể thế nào là các biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Thứ tư, nghiên cứu, thống nhất quy định về thủ tục hành hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng giữa Luật BHVBQPL năm 2015 và Nghị định số 63. Theo đó, bỏ quy định về việc Thông tư của Bộ trưởng không được quy định thủ tục hành chính và quy định rõ ràng Thông tư của Bộ trưởng nếu quy định về thủ tục hành chính thì chỉ được quy định về mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính còn các bộ phận cấu thành khác của thủ tục hành chính phải được quy định văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn.
Thứ năm, nghiên cứu, bổ sung thêm quy định của Luật BHVBQPPL về cơ chế chịu trách nhiệm vật chất đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.
Thứ sáu, nghiên cứu cơ chế để một cơ quan khác, khách quan và chuyên nghiệp đánh giá chính sách thay vì cơ chế chính cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đánh giá như hiện nay để phát huy hết ý nghĩa của việc đánh giá chính sách, góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ bảy, bổ sung thêm quy định để nâng cáo trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo khi tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tám, thực hiện nghiêm quy định về việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hồ sơ dự án luật trình Quốc hội theo hướng hồ sơ dự án vẫn phải bảo đảm đầy đủ hồ sơ theo quy định, tuy nhiên, ngoài dự thảo văn bản, báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản phải gửi bản giấy, còn lại thì chỉ cần gửi bản điện tử hoặc bản scan. Lê Hằng
Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và đề xuất, kiến nghị
19/12/2017
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2016 (sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL năm 2015). Sau khi được ban hành, Luật BHVBQPPL năm 2015 cơ bản đã kế thừa và sửa đổi, bổ sung, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Tuy nhiên, sau hơn một năm thi hành, Luật BHVBQPPL năm 2015 đã bộ lộ một số hạn chế, bất cập gây khó khăn cho cơ quan áp dụng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
1. Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015
1.1. Khó khăn, vướng mắc từ những quy định của Luật BHVBQPL năm 2015
Thứ nhất, về đánh giá chính sách trong Nghị định, khoản 2 Điều 19 Luật BHVBQPPL năm 2015 và khoản 3 Điều 4 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá tác động chính sách đối với Nghị định quy định các biện pháp thi hành Luật. Tuy nhiên, quy định này chưa phù hợp với trường hợp Nghị định quy định các biện pháp thi hành Luật không quy định thêm chính sách mới nào so với Luật. Bởi lẽ, khi xây dựng Luật, Báo cáo đánh giá tác động chính sách đã tiến hành đánh giá từng chính sách trong dự thảo Luật. Do đó, nếu Nghị định chỉ quy định các biện pháp thi hành cụ thể của Luật mà không có thêm chính sách mới thì không cần thiết đánh giá lại. Việc quy định như vậy vừa gây mất thời gian vừa tốn chi phí xây dựng, trong khi phân bổ kinh phí xây dựng Nghị định cao nhất là 60 triệu đồng.
Thứ hai, Điều 35, 36, 37 và 64 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định việc đánh giá chính sách đối với dự thảo Luật phải được tiến hành trong quá trình đề nghị xây dựng Luật và trong hồ sơ đề nghị xây dựng Luật phải có Báo cáo đánh giá tác động chính sách trước khi trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động chính sách được thực hiện đối với dự thảo Luật trước khi trình sang Chính phủ nhưng khi Chính phủ và Quốc hội xem xét thì nhiều nội dung, chính sách đã được thay đổi mà không hề được đánh giá tác động chính sách. Chính vì vậy, có trường hợp Luật được Quốc hội ban hành với những nội dung và chính sách khác nhiều đối với dự thảo khi được đánh giá tác động. Như vậy, việc quy định đánh giá tác động chính sách đối với Luật được ban hành và áp dụng trong thực tiễn như hiện nay chưa mang lại nhiều ý nghĩa.
Thứ ba, về việc bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ, Luật BHVBQPPL năm 2015 chỉ quy định hình thức thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để thực hiện chức năng quản lý. Đối với những lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều bộ, ngành, lĩnh vực thì việc bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ sẽ gây khó khăn trong công tác triển khai thi hành Luật và Nghị định. Đồng thời, Điều 24 Luật BHVBQPL năm 2015 có quy định “ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định….. 2. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình”. Trong khi đó, Luật BHVBQPL năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể thế nào là biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, do đó, dẫn đến việc khó khăn trong việc xây dựng các Thông tư về quản lý nhà nước, đặc biệt là trong trường hợp việc quản lý nhà nước có liên quan đến nhiều bộ, ngành.
Thứ tư, về quy định Thông tư không được quy định thủ tục hành chính, khoản 4 Điều 14 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định về những hành vi bị nghiêm cấm có quy định không được quy định thủ tục hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng. Quy định này là chưa phù hợp với quy định tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (Nghị định số 63) cũng như yêu cầu thực tế. Theo đó, khoản 1 Điều 3 và khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63 có quy định thủ tục hành chính “là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” và phải đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản là: tên thủ tục hành chính; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; hồ sơ; thời hạn giải quyết; Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính; cơ quan thực hiện thủ tục hành chính; Kết quả thực hiện thủ tục hành chính. Trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính. Như vậy, trong trường hợp Thông tư của Bộ trưởng có quy định mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính, mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính thì đã không bảo đảm quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015. Trong khi đó, khoản 4 Điều 8 Nghị định số 63 có quy định “ Một thủ tục hành chính cụ thể được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải quy định rõ ràng, cụ thể các bộ phận còn lại của thủ tục hành chính. Trường hợp thủ tục hành chính có đơn, tờ khai hành chính thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính phải được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.”. Như vậy, Luật BHVBQPPL năm 2015 và Nghị định số 63 đang có sự không thống nhất về quy định thủ tục hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng, trong khi thực tiễn ban hành Thông tư của Bộ trưởng vẫn quy định mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính, mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính.
Thứ năm, về sự thiếu vắng cơ chế chịu trách nhiệm vật chất đối với những văn bản không bảo đảm chất lượng, đặc biệt khi mà Luật BHVBQPPL năm 2015 đã thống nhất chung việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và địa phương. Hiện nay, có tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng không bảo đảm về chất lượng về nội dung, hình thức văn bản. Tuy nhiên, Luật BHVBQPPL năm 2015 và Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước lại cũng chưa quy định về bất kỳ cơ chế chịu trách nhiệm vật chất khi ban hành những văn bản này để nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.
1.2. Khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn thi hành Luật BHVBQPL năm 2015
Thứ nhất, về đánh giá tác động chính sách đối với việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Luật BHVBQPL năm 2015 và văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù đã được quy định đầy đủ, chi tiết nhưng vẫn còn có tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng tính thực thi không cao do khâu đánh giá tác động chính sách trong quá trình đề xuất xây dựng chỉ mang tính hình thức, mà không đánh giá thực chất về những chính sách được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đó. Đánh giá tác động chính sách là một khâu bắt buộc trong quá trình xây dựng Luật và thuộc trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động đối với từng chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là ở tầm Luật là một công tác khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải có phải có trình độ chuyên môn và kỹ năng, đồng thời, quan trọng hơn là phải đánh giá khách quan thì việc đánh giá tác động chính sách mới thể hiện được đúng ý nghĩa và tầm quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, cơ chế để chính cơ quan chủ trì soạn thảo tự đánh giá tác động chính sách như hiện nay vẫn còn mang tính hình thức chưa phát huy được hết ý nghĩa của việc đánh giá tác động chính sách. Mặt khác, định mức phân bổ kinh phí để xây dựng 01 văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn eo hẹp. Trong khi đó, để xây dựng 01 Báo cáo đánh giá tác động chính sách hoàn chỉnh và đẩy đủ nội dung theo quy định tại Điều 5, 6, 7, 8 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34) thì khó có thể đủ kinh phí để có được một Báo cáo chất lượng.
Thứ hai, về trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập, khoản 4 Điều 54 Luật BHVBQPL năm 2015 có quy định về nhiệm vụ của thành viên Ban soạn thảo “…tham gia đầy đủ các cuộc họp của Ban soạn thảo, chịu trách nhiệm về chất lượng, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thông nhất, tính khả thi của các nội dung được phân công trong dự thảo văn bản và tiến độ xây dựng dự thảo văn bản; trường hợp lý do khách quan mà không tham dự được thì phải có ý kiến góp ý bằng văn bản”. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, trách nhiệm của một số ít thành viên Ban soạn thảo chưa đáp ứng được như quy định của Luật BHVBQPL năm 2015. Một số thành viên Ban soạn thảo còn vắng mặt hoặc chỉ cử cấp Vụ, cấp Chuyên viên thay mặt mình tham dự. Trong khi đó, Luật BHVBQPL năm 2015 lại chưa có quy định nào để tăng cường trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo như đối với trường hợp trên.
Thứ ba, về hồ sơ dự án luật trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, khoản 3 Điều 73 Luật BHVBQPL năm 2015 quy định hồ sơ dự án, dự thảo trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội bao gồm các tài liệu quy định tại khoản 1 Điều 64 của Luật này và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo. Riêng tờ trình, dự thảo văn bản và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử. Tuy nhiên, trong thực tế, cơ quan chủ trì soạn thảo khi trình hồ sơ dự án luật vẫn được yêu cầu phải đóng quyển toàn bộ các tài liệu liên quan đến dự án luật để trình, gây lãng phí ngân sách của Nhà nước, trong khi kinh phí xây dựng dự án luật vẫn còn hạn hẹp.
2. Một số đề xuất, kiến nghị
Trên cơ sở phân tích một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng và thi hành Luật BHVBQPL năm 2015, tác giả đề xuất việc sửa đổi, bổ sung một số quy địnhh của Luật BHVBQPL năm 2015 để tháo gỡ những khó khắn trên như sau:
Thứ nhất, chỉ quy định việc đánh giá chính sách trong Nghị định quy định các biện pháp thi hành có chứa các chính sách mới hơn so với Luật thay vì việc quy định bắt buộc chung chung là phải đánh giá chính sách đối với Nghị định quy định biện pháp thi hành.
Thứ hai, bổ sung thêm quy định về đánh giá chính sách đối với dự thảo Luật trong quá trình Chính phủ trình sang Quốc hội nếu trong trường hợp, Quốc hội xem xét và có những nội dung, chính sách thay đổi để Luật ban hành đi vào cuộc sống và bảo đảm hiệu quả thực thi.
Thứ ba, bổ sung hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ là một dạng văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, đồng thời, quy định cụ thể thế nào là các biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Thứ tư, nghiên cứu, thống nhất quy định về thủ tục hành hành chính trong Thông tư của Bộ trưởng giữa Luật BHVBQPL năm 2015 và Nghị định số 63. Theo đó, bỏ quy định về việc Thông tư của Bộ trưởng không được quy định thủ tục hành chính và quy định rõ ràng Thông tư của Bộ trưởng nếu quy định về thủ tục hành chính thì chỉ được quy định về mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính còn các bộ phận cấu thành khác của thủ tục hành chính phải được quy định văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn.
Thứ năm, nghiên cứu, bổ sung thêm quy định của Luật BHVBQPPL về cơ chế chịu trách nhiệm vật chất đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.
Thứ sáu, nghiên cứu cơ chế để một cơ quan khác, khách quan và chuyên nghiệp đánh giá chính sách thay vì cơ chế chính cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đánh giá như hiện nay để phát huy hết ý nghĩa của việc đánh giá chính sách, góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ bảy, bổ sung thêm quy định để nâng cáo trách nhiệm của thành viên Ban soạn thảo khi tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tám, thực hiện nghiêm quy định về việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hồ sơ dự án luật trình Quốc hội theo hướng hồ sơ dự án vẫn phải bảo đảm đầy đủ hồ sơ theo quy định, tuy nhiên, ngoài dự thảo văn bản, báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản phải gửi bản giấy, còn lại thì chỉ cần gửi bản điện tử hoặc bản scan.
Lê Hằng