Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta thừa nhận sự tồn tại của nhiều hình thức sở hữu khác nhau về đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân). Theo đó, Điều 31 Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 (đăng trên Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thuộc Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp) cũng quy định:
“Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó... Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho người được chia. Mọi khế ước cũ đều huỷ bỏ. Người được chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho... ruộng đất được chia”. Tuy nhiên, kể từ khi Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực thì
“đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa... đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 19) và
“những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật” (Điều 20)
[1]. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp năm 1992 (Điều 17) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 53). Trên tinh thần đó, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, trong đó đặc biệt là quy định về quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai, ví dụ như:
“Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai” (Điều 1 Luật Đất đai năm 2003) hoặc
“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4 Luật Đất đai năm 2013). Các quy định của pháp luật đất đai cho thấy, chỉ khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới được thực hiện quyền của người sử dụng đất. Trên nguyên lý đó, mặc dù là chủ thể trực tiếp khai thác, sử dụng đất đai, nhưng người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đất đai và khi thực hiện các quyền của mình (ví dụ: Chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê... quyền sử dụng đất) thì phải được sự đồng ý (chấp thuận) của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với các điều kiện đã được pháp luật đất đai quy định. Đánh giá tổng quát sự khác biệt về quyền năng của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và người sử dụng đất với tư cách là người trực tiếp khai thác, sử dụng đất cho thấy:
(i) Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu (có trước), còn quyền sử dụng đất là quyền phái sinh (có sau); (ii) Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ, còn quyền sử dụng đất là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ[2]. Mặt khác, nếu nhìn ở góc độ quyền sử dụng đất của Nhà nước và quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cũng cho thấy sự khác biệt rất rõ, đó là:
(i) Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất... và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nước hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng... (ii) Nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng lại mang tính chất trực tiếp và cụ thể[3].
Tuy không đồng nhất nội hàm của khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, nhưng trong số 05 quyền của người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 1993, sau đó mở rộng đến 10 quyền tại Luật Đất đai năm 2003 và 08 quyền tại Luật Đất đai năm 2013 có nhiều quyền mang tính chất định đoạt tài sản (giống như chủ sở hữu), nghĩa là việc thực hiện quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp quản lý, khai thác thửa đất, đó là quyền trao đổi, tặng cho, chuyển nhượng, góp vốn, thừa kế bằng quyền sử dụng đất. Nghiên cứu cho thấy, mặc dù thủ tục thực hiện các quyền nêu trên của người sử dụng đất tuy phức tạp hơn so với việc định đoạt các loại tài sản thông thường khác, nhưng nếu nhìn từ góc độ khoa học pháp lý thì sẽ dễ dàng nhận thấy quyền của người sử dụng đất thực chất là một tập hợp nhiều quyền năng về tài sản, trong đó bao gồm cả quyền định đoạt. Chính vì vậy,
“sáng tạo ra khái niệm quyền sử dụng đất, người Việt Nam dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức”[4]. Sự tồn tại thiếu rõ ràng của khái niệm
“sở hữu kép” cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến quá trình thực hiện quyền dân sự của người sử dụng đất, sự vận hành của thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta thời gian qua đã không phản ánh đúng bản chất khách quan và bị bóp méo bởi các quyết định mang tính hành chính của các chủ thể có thẩm quyền tại nhiều thời điểm, trong khi
“yêu cầu số một đối với dự án cải cách pháp luật dân sự, về phần liên quan đến quyền sở hữu là phải minh định vị trí trung tâm của quyền sử dụng đất trong chế độ pháp lý về sở hữu tư nhân, đặc biệt là trong chế độ pháp lý về sở hữu tư nhân đối với bất động sản”[5].
Nhìn từ phương diện lịch sử thì khái niệm
“quyền sử dụng đất” đã được đề cập trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, bắt đầu từ thập niên 70 của thế kỷ XX với tên gọi ban đầu là
“quyền quản lý và sử dụng ruộng đất”[6]. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, pháp luật thực định của Việt Nam vẫn chưa có định nghĩa chính thức về nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đất. Theo Từ điển Luật học năm 2006 thì
"quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho...”[7]. Trong khi đó, Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội thì cho rằng:
"Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”[8]. Mặc dù nghiên cứu ở giác độ khác nhau, song nội hàm của các khái niệm về quyền sử dụng đất nêu trên có các đặc điểm chủ yếu như:
(i) Quyền sử dụng đất là quyền khai thác giá trị của đất đai;
(ii) Chủ thể thực hiện việc khai thác chính là người sử dụng đất (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) và
(iii) Quyền sử dụng đất không phải là quyền sở hữu đất đai. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, các định nghĩa nêu trên vẫn chưa thể hiện được đầy đủ và rõ nét bản chất của đất đai là tài sản thuộc sở hữu của quốc gia, nhưng khi Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của người dân, doanh nghiệp thì có nghĩa là những chủ thể này phải có quyền tài sản (quyền dân sự) đối với thửa đất cụ thể. Qua theo dõi quá trình lấy ý kiến Nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (nay là Hiến pháp năm 2013), có nhiều ý kiến cho rằng Nhà nước cần xem xét, công nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất ở. Đồng thời, nghiên cứu quy định của pháp luật đất đai cho thấy, đối tượng các loại đất được áp dụng chế độ pháp lý sử dụng ổn định lâu dài cũng ngày càng được mở rộng (Điều 125 Luật Đất đai năm 2013 quy định 11 loại đất, trong đó trước tiên là đất ở). Nhìn từ góc độ khoa học, loại ý kiến này phản ánh đầy đủ bản chất, phạm vi các quyền của người sử dụng đất ở, đồng thời suy cho cùng thì việc công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất ở không có nghĩa là Nhà nước không có quyền thu hồi đất, quyết định các vấn đề về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về giá đất. Hơn nữa, công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất ở giúp Nhà nước áp dụng cơ chế phù hợp, hiệu quả để bảo vệ tốt hơn quyền sở hữu tư nhân theo đúng nguyên tắc Hiến định. Loại ý kiến khác cho rằng, trong trường hợp không công nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai thì Nhà nước cũng cần nhìn nhận quyền sử dụng đất là vật quyền (quyền của chủ thể tác động trực tiếp tài sản, mà không phụ thuộc vào hành vi của chủ thể khác), từ đó pháp luật có cơ chế điều chỉnh, bảo vệ phù hợp, khách quan, chính xác.
Tiếp tục kế thừa và phát triển nội dung của các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc, tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Đảng ta khẳng định quyền sử dụng đất là
“một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu”[9]. Nhìn từ phương diện kinh tế, một hàng hoá thông thường bao giờ cũng có giá trị và giá trị sử dụng, trong đó giá trị của hàng hoá được xác định bằng lao động kết tinh trong hàng hoá (lao động hao phí phải bỏ ra để tạo ra sản phẩm), nhưng giá trị của quyền sử dụng đất không được xác định thông qua quy luật thông thường, không có hao phí lao động nào được bỏ ra để hình thành nên đất (chỉ có lao động bỏ ra để cải tạo, tu bổ đất). Hơn nữa, đối tượng của quyền sử dụng đất là đất đai, một tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu quản lý. Không giống với các hàng hoá thông thường mà chủ sở hữu được toàn quyền định đoạt, quyền sử dụng đất là loại hàng hoá mà sự tồn tại phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của Nhà nước (quyết định giao đất, cho thuê đất; quyết định thu hồi đất…). Qua đó, chúng ta có thể nhận thấy tính chất đặc biệt của loại hàng hoá
“quyền sử dụng đất” trên thị trường, cũng như để quyền sử dụng đất phát huy được vai trò là một loại hàng hoá đặc biệt trên thị trường thì Nhà nước phải xác lập cơ chế quản lý hữu hiệu, phù hợp nhằm
“tạo cơ sở pháp lý cho việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất, từng bước mở rộng thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài đầu tư ở Việt Nam”[10].
Từ một số định nghĩa, đánh giá nêu trên, thông qua mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, đặc biệt là từ cách thức xử lý của pháp luật khi quy định về các quyền của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản, trong đó có quyền sử dụng đất và phương thức bảo vệ các quyền đối với tài sản của người không phải là chủ sở hữu đó cũng được thực hiện như bảo vệ đối với chủ sở hữu tài sản, chúng tôi cho rằng nhìn từ góc độ khoa học pháp lý thì quyền sử dụng đất cần được định nghĩa như sau:
Quyền sử dụng đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất. Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định.
Hồ Quang Huy
[1] Quốc hội (2011),
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1945, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội.
[2] Đại học luật Hà Nội (2011),
Giáo trình Luật Đất đai (trang 92) NXB Công an nhân dân, Hà Nội.
[3] Đại học luật Hà Nội (2011),
Giáo trình Luật Đất đai (trang 95, 96) NXB Công an nhân dân, Hà Nội.
[4] Phạm Duy Nghĩa (2004),
Chuyên khảo Luật Kinh tế (trang 169) NXB Đại học QG Hà Nội.
[5] Nguyễn Ngọc Điện (ngày 04/5/2010),
Hoàn thiện chế độ pháp lý về sở hữu bất động sản trong khung cảnh hội nhập, Thongtinphapluatdansu.edu.vn.
[6] Trần Quang Huy và Nguyễn Quang Tuyến chủ biên (năm 2009):
Pháp luật về kinh doanh bất động sản, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
[7] Viện Khoa học pháp lý (năm 2006),
Từ điển Luật học (trang 655), Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa và Nhà Xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
[8] Đại học luật Hà Nội (2011),
Giáo trình Luật Đất đai (trang 92), NXB Công an nhân dân, Hà Nội.
[9] Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI (ngày 31/10/2012),
Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
[10] Bộ Chính trị (ngày 24/5/2005),
Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.