Qua theo dõi cho thấy, quá trình tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta hiện tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập
[1]. Để giải quyết thực tế đó, khi nghiên cứu, xây dựng chính sách trong Luật Đăng ký tài sản, chúng ta cần tiếp tục phân tích, nhận diện các đặc điểm riêng biệt của thực hiện pháp luật và tiêu chí được dùng để so sánh, đánh giá hiệu quả thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.
1. Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
Bên cạnh những đặc điểm chung nhất của thực hiện pháp luật đã được nghiên cứu ở góc độ của lý luận nhà nước và pháp luật, chúng tôi nhận thấy thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hiện nay ở nước ta có những đặc điểm riêng biệt như sau:
a) Việc xác định hình thức thực hiện pháp luật của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phải căn cứ vào loại bất động sản được đăng ký
Nếu đối tượng là quyền sử dụng đất thì hình thức thực hiện pháp luật được xác định là chấp hành pháp luật, còn nếu là tài sản gắn liền với đất thì hình thức thực hiện pháp luật lại là sử dụng pháp luật. Việc xác định hình thức thực hiện pháp luật như trên xuất phát từ quy định tại Điều 95 Luật Đất đai năm 2013 về việc đăng ký quyền sử dụng đất là nghĩa vụ của người sử dụng đất (đăng ký bắt buộc), còn việc đăng ký tài sản gắn liền với đất là quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (đăng ký theo yêu cầu). Nguyên lý này cũng đã được thể hiện trong Luật Nhà ở năm 2014 với quy định Nhà nước công nhận quyền sở hữu (thông qua hành vi cấp Giấy chứng nhận) khi các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có yêu cầu. Đây chính là sự khác biệt của Việt Nam so với nhiều nước có hệ thống đăng ký bất động sản phát triển. Pháp luật nước ngoài quy định dứt khoát nguyên tắc chung đối với bất động sản là đăng ký theo yêu cầu (Nhật Bản, CH Pháp, Hàn Quốc) hoặc đăng ký bắt buộc (CHLB Đức, Trung Quốc, Nga).
b) Khác biệt về hệ quả pháp lý của các hình thức áp dụng pháp luật trong đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
Việc đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với quyền sử dụng đất làm
phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất. Trong khi đó, cũng là hành vi đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với tài sản gắn liền với đất thì chỉ có ý nghĩa
ghi nhận một thực tế đã tồn tại trước thời điểm đăng ký, mà không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (Quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đã chuyển cho người mua, người nhận tặng cho... ngay khi hợp đồng được công chứng hoặc chứng thực). Vấn đề này cũng là sự khác biệt giữa Việt Nam với nguyên lý chung của nhiều nước, khi mà hình thức áp dụng pháp luật về đăng ký bất động sản chỉ có duy nhất một loại hậu quả pháp lý.
c) Chủ thể thực hiện pháp luật phải xác định chính xác bản chất của từng quan hệ để từ đó lựa chọn hình thức thực hiện pháp luật phù hợp
Theo quy định của pháp luật, nếu không đăng ký quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất có nguy cơ phải chịu các chế tài dân sự và hành chính (Ví dụ như: Hợp đồng có thể bị Tòa án tuyên vô hiệu; bị phạt tiền do chậm thực hiện nghĩa vụ đăng ký), nhưng nếu không thực hiện đăng ký tài sản gắn liền với đất thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không phải chịu trách nhiệm pháp lý. Điều này cho thấy, xét về bản chất thì các chủ thể pháp luật thực hiện hành vi đăng ký theo thủ tục chung do pháp luật quy định, nhưng áp dụng trách nhiệm pháp lý lại khác nhau, phụ thuộc vào loại bất động sản được đăng ký là quyền sử dụng đất hay tài sản gắn liền với đất. Về vấn đề này, chế tài áp dụng theo pháp luật về đăng ký bất động sản tại mỗi nước là thống nhất và không ảnh hưởng đến hiệu lực của hợp đồng đã được 02 bên chủ thể giao kết hợp pháp.
d) Phương pháp điều chỉnh của Nhà nước cũng khác nhau đối với từng loại bất động sản khi đăng ký
Mặc dù đối tượng đăng ký nếu xét trong quan hệ tài sản thì đều thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (thuộc phạm vi điều chỉnh của quyền dân sự), nhưng khi áp dụng cơ chế điều chỉnh thì Nhà nước lại lựa chọn phương pháp mệnh lệnh hành chính
(bắt buộc đăng ký) đối với quyền sử dụng đất và phương pháp linh hoạt, tùy nghi
(đăng ký theo yêu cầu) đối với tài sản gắn liền với đất. Cách tiếp cận này cũng là sự khác biệt giữa hệ thống đăng ký tài sản của Việt Nam so với nhiều nước trên thế giới.
Nhìn từ góc độ khoa học pháp lý, những đặc điểm riêng biệt trong thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất như đã phân tích ở trên xuất phát từ nguyên nhân pháp luật hiện hành vẫn chưa
“giải mã” được triệt để, toàn diện mối quan hệ giữa Nhà nước (đại diện chủ sở hữu về đất đai) với người sử dụng đất (chủ thể thực tế, trực tiếp khai thác, quản lý, sử dụng thửa đất cụ thể) trên nền tảng của nguyên lý đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Ngoài ra, sự vận hành của hệ thống đăng ký thời gian qua cho thấy, Nhà nước vẫn “loay hoay”, chưa tiếp cận được đúng bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất dưới giác độ là một loại quyền dân sự của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất để từ đó có cơ chế, cách thức điều chỉnh, bảo vệ phù hợp và hữu hiệu.
2. Tiêu chí để so sánh, đánh giá hiệu quả thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
Nhìn từ góc độ của lý luận về theo dõi thi hành pháp luật, trên cơ sở nghiên cứu tổng thể hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, chúng tôi nhận thấy hiệu quả thực hiện pháp luật trong lĩnh vực nêu trên phải được xem xét, đánh giá trên cơ sở so sánh, đối chiếu với các tiêu chí cơ bản sau đây:
a) Thủ tục đăng ký thuận lợi, nội dung đăng ký chính xác, khách quan
Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng đối với người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, đối với các cơ quan có thẩm quyền đăng ký trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng nếu như thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin đăng ký được người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (sau đây gọi là người yêu cầu đăng ký) kê khai, phản ánh trung thực, khách quan trong nội dung đăng ký. Điều này cũng đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phải cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, đồng thời có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ, cũng như phải ghi lại đầy đủ, chính xác vào Sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba trong thực tiễn. Tiêu chí này đòi hỏi các chủ thể pháp luật phải có ý thức và hành vi tôn trọng sự tồn tại khách quan của thông tin được đăng ký, nghiêm cấm hành vi làm sai lệch giấy tờ, tài liệu chứng minh sự tồn tại khách quan của nội dung có trong hồ sơ yêu cầu đăng ký, cũng như trong Sổ đăng ký (Sổ Địa chính) được lưu giữ tại cơ quan đăng ký. Để thực hiện được tốt tiêu chí này, Nhà nước cần phải có các giải pháp để hỗ trợ và giám sát chặt chẽ việc kê khai, giải quyết hồ sơ đăng ký và lưu giữ kết quả đăng ký trong quá trình các chủ thể thực hiện pháp luật. Theo đó, Nhà nước phải quy định một cách cụ thể, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, thủ tục đăng ký để mọi người dễ dàng tiếp cận, dễ dàng thực hiện, từ đó ngăn chặn nguy cơ nhũng nhiễu, tham nhũng từ phía các cơ quan có thẩm quyền đăng ký. Đồng thời, Nhà nước phải tạo lập các thiết chế cần thiết để giám sát, bảo đảm thực thi hiệu quả các quy định của pháp luật. Về lâu dài, việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này rất cần có sự hỗ trợ của khoa học hiện đại, tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký). Nói cách khác, hiện đại hóa hệ thống đăng ký là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan.
b) Bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí hợp lý
[2]
Nội dung đăng ký sau khi có hiệu lực phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong Sổ đăng ký (Sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Yêu cầu này đòi hỏi trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước phải xác định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký. Đồng thời, khi tiếp nhận, giải quyết hồ sơ yêu cầu đăng ký, cơ quan có thẩm quyền đăng ký phải kiểm tra kỹ hồ sơ với đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, để thúc đẩy việc đăng ký được thực hiện thì Nhà nước cũng cần phải giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký. Thực tiễn cho thấy, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chỉ phát huy được hiệu quả nếu người dân, doanh nghiệp nhận thức rõ ý nghĩa, giá trị thực sự của việc đăng ký. Nói cách khác, đăng ký là một phương thức để người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất bảo vệ được quyền dân sự (quyền đối với tài sản) của mình. Đây cũng chính là giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội.
c) Bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin có giá trị về tình trạng pháp lý của bất động sản (áp dụng đối với mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội)
Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Điều này được nhìn nhận ở 02 góc độ, cụ thể là:
(i) Cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm phải cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất;
(ii) Cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được cản trở việc thực hiện quyền tra cứu thông tin của các cá nhân, tổ chức. Việc tiếp nhận và giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin phải được cơ quan có thẩm quyền đăng ký nghiêm túc thực hiện. Do vậy, pháp luật phải khẳng định quyền được tra cứu thông tin, cũng như trách nhiệm phải cung cấp thông tin và Nhà nước bằng các giải pháp cụ thể phải hiện thực hóa được quyền tiếp cận thông tin đó. Giải pháp lâu dài để hiện thực hóa quyền này chính là việc đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin để các chủ thể có thể dễ dàng truy cập, tra cứu thông tin trong hệ thống đăng ký. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong Sổ đăng ký phải được khẳng định là thông tin gốc, có giá trị chứng cứ khi giải quyết tranh chấp
[3], còn Giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản suy cho cùng cũng chỉ là chứng thư được sao chép từ Sổ đăng ký đang được lưu giữ tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký. Thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký bất động sản của các quốc gia khi thực hiện yêu cầu này chính là chất lượng của thông tin được đăng ký phải thực sự chính xác, phản ánh trung thực tình trạng pháp lý của bất động sản.
Hiệu quả thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất có mối quan hệ mật thiết với kết quả vận hành của nền kinh tế, tính minh định trong sở hữu tài sản, cũng như năng lực quản lý của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong bối cảnh đó, giải pháp hoàn thiện pháp luật thông qua việc nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật trong lĩnh vực nêu trên, mà còn
“là “mảnh ghép mang tính chìa khóa” để tăng cường Nhà nước pháp quyền, tăng trưởng kinh tế bền vững và trật tự an toàn xã hội”[4]./.
Hồ Quang Huy
[1] Theo Báo cáo của Đại sứ quán Đan Mạch, Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới công bố tại Hà Nội ngày 20/01/2011 thì
quan chức địa chính tiến hành thủ tục cấp giấy chứng nhận nhanh gọn nếu sử dụng đại lý trung gian phi chính thức hoặc trả hoa hồng; người dân hối lộ để tránh bị cán bộ xã gây khó dễ yêu cầu bổ sung giấy tờ trái với quy định của pháp luật (xem: Ngân hàng thế giới, Đại sứ quán Thụy Điển và Đại sứ quán Đan Mạch (2011),
Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội).
[2] Xem thêm: Ngô Anh Dũng và Phạm Văn Lợi,
Thực tiễn giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu tài sản, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, số chuyên đề tháng 10 năm 2014.
[3] Theo Báo cáo số 229/BC-Ttr ngày 07/7/2014 về việc sơ kết công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng về tài nguyên và môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì 06 tháng đầu năm 2014 đã tiếp nhận 1.711 lượt đơn khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai, trong đó có 1.674 đơn thuộc lĩnh vực đất đai (chiếm 97,83%). Công tác thanh tra, kiểm tra và tổ chức thực thi các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất tuy đã được chú trọng thực hiện, nhưng kết quả chưa cao, chưa kịp thời phát hiện, ngăn chặn và giải quyết các sai phạm trong thực tiễn hoạt động.
Cũng theo đánh giá tại Báo cáo số 229/BC-Ttr nêu trên, qua thanh tra, kiểm tra đã phát hiện, xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, nhưng tỷ lệ thu hồi tiền, đất qua thanh tra vẫn còn thấp chưa đáp ứng được yêu cầu, hiệu quả chưa cao, việc phát hiện hành vi tham nhũng qua hoạt động thanh tra, kiểm tra còn hạn chế, chưa tương xứng với thực trạng vi phạm trong lĩnh vực quản lý đất đai, trong đó bao gồm hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất.
[4]Montserrat Perena Vicente - GS Luật Dân sự, ĐH Rey Carlos Tây Ban Nha (2009),
Đăng ký trong pháp luật Tây Ban Nha và ảnh hưởng đối với hệ thống pháp luật các quốc gia châu Mỹ La tinh, Tham luận tại Hội thảo quốc tế do Trường ĐH Luật thành phố Hồ Chí Minh tổ chức ngày 29/9/2009.