1. Các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân
Ngày 26/11/2011, kết thúc kỳ họp thứ 2 Quốc hội Khóa XIII, đa số các đại biểu Quốc hội đã thống nhất đưa một số luật liên quan đến quyền con người vào Chương trình chuẩn bị xây dựng trong đó có Luật Trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, không phải chưa có Luật Trưng cầu ý dân mà chưa có quy định của pháp luật về vấn đề này. Hiến pháp năm 1946 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thời điểm đó và cũng là văn bản mang tính pháp lý đầu tiên quy định về quyền phúc quyết của nhân dân. Tại văn bản này đã quy định cụ thể những vấn đề Nhà nước phải đưa ra để nhân dân phúc quyết cũng như thủ tục tiến hành. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 cũng có những quy định về trưng cầu ý dân. Điều đó chứng tỏ việc xây dựng thể chế để thực hiện trưng cầu ý dân đã có từ rất sớm và luôn luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm.
Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội và các quy chế làm việc của các cơ quan thuộc Quốc hội cùng một số văn bản pháp luật khác đã có những quy định về trưng cầu ý dân. Chẳng hạn, Điều 53, Hiến pháp năm 1992 quy định “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”. Khoản 14, Điều 2, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 83/2007/QH11 ban hành ngày 2/4/2007) quy định: Quốc hội có quyền quyết định việc trưng cầu ý dân…
Bên cạnh việc quy định rõ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân, pháp luật hiện hành còn quy định cụ thể Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện việc trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội trách nhiệm tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
Từ những quy định của pháp luật hiện hành cùng với tư tưởng về pháp luật trưng cầu ý dân có thể thấy pháp luật về trưng cầu ý dân gồm có những nội dung: i, Những nhóm vấn đề chung về trưng cầu ý dân: các khái niệm cơ bản như trưng cầu ý dân là gì, đối tượng trưng cầu, khách thể trưng cầu ý dân; ii, nhóm vấn đề liên quan đến trưng cầu ý dân ở giai đoạn xây dựng chính sách, pháp luật ví dụ như trình tự, thủ tục lấy ý kiến của nhân dân vào việc đóng góp ý kiến cho các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các chính sách liên quan đến phát triển bền vững…; iii, nhóm vấn đề liên quan đến trưng cầu ý dân ở giai đoạn thực hiện chính sách, thực hiện pháp luật; vi, nhóm vấn đề liên quan đến việc đảm bảo thực hiện cho trưng cầu ý dân như xây dựng các quy định của pháp luật cho việc bảo đảm thực hiện, quy định trách nhiệm của các cơ quan để cho việc thực hiện trưng cầu ý dân đạt được hiệu quả, tránh hình thức…
2. Những hạn chế của các quy định pháp luật về trưng cầu ý dân
Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về trưng cầu ý dân thấy rằng, các quy định này còn nhiều hạn chế, chưa đủ cơ sở để có thể triển khai tổ chức thực hiện được việc trưng cầu ý dân trên thực tế, cụ thể:
Thứ nhất, dù trong Hiến pháp quy định Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân, nhưng cũng trong Hiến pháp lại quy định mọi công việc của Nhà nước được giao cho các cơ quan nhà nước (bao gồm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ,…) quyết định. Chính vì quy định như vậy nên trong trường hợp tổ chức trưng cầu ý dân, vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân được người dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định; nhưng cũng vấn đề đó Hiến pháp lại quy định thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan nhà nước. Trong trường hợp này đặt ra câu hỏi việc cơ quan nhà nước không quyết định đối với vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã được quy định trong Hiến pháp mà lại đưa vấn đề đó ra trưng cầu ý dân để nhân dân quyết định liệu trái với quy định của Hiến pháp hay không? Quyết định của nhân dân thông qua cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện không? Bởi vì, theo quy định của pháp luật thì quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới là quyết định có hiệu lực pháp luật?
Thứ hai, các quy định hiện hành chưa xác định rõ những vấn đề nào bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định rõ là những thay đổi của Hiến pháp phải được đưa ra toàn dân phúc quyết); những vấn đề nào có thể đưa ra, có thể không đưa ra trưng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định là những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì Nghị viện sẽ đưa ra phúc quyết nếu có ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành). Chính vì quy định không rõ như vậy nên Quốc hội sẽ rất khó khăn khi xác định vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân và như vậy có thể dẫn đến việc Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đưa ra trưng cầu ý dân hoặc cũng có thể dẫn đến trường hợp Quốc hội thấy quá nhiều vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân. Trong cả hai trường hợp đều không hợp lý, bởi lẽ nếu Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đưa ra trưng cầu ý dân thì các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân chỉ còn là hình thức, không có tính khả thi; nếu Quốc hội thấy có quá nhiều vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân thì hình thức dân chủ trực tiếp này bị lạm dụng để các cơ quan nhà nước thoái thác trách nhiệm, khi đó trưng cầu ý dân không đem lại hiệu quả, chỉ gây tốn kém, lãng phí.
Thứ ba, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ ràng và đầy đủ về quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân. Qua quy định về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân chúng ta nhận thấy, pháp luật hiện hành chỉ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Do đó, với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội không thể xem xét quyết định mọi cuộc trưng cầu ý dân được mà chỉ có thể xem xét quyết định các cuộc trưng cầu ý dân lớn, có ý nghĩa quan trọng đối với quốc gia. Chính vì vậy, quy định về thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân như hiện hành được hiểu hàm ý là chỉ có các cuộc trưng cầu ý dân lớn với quy mô trên phạm vi toàn quốc và nếu có thể chỉ thêm các cuộc trưng cầu ý dân có quy mô trên phạm vi một hoặc một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, trong thực tiễn đời sống xã hội, nhu cầu tổ chức trưng cầu ý dân ở địa phương và nhất là ở cấp đơn vị hành chính cơ sở bao giờ cũng nhiều hơn nhu cầu trưng cầu ý dân trên bình diện toàn quốc. Vì vậy, với quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân sẽ gây khó khăn cho việc tiến hành các cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương, nhất là các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp đơn vị hành chính cơ sở.
Thứ tư, mặc dù pháp luật giao cho Quốc hội quyền quyết định việc trưng cầu ý dân, nhưng lại không quy định rõ cách thức Quốc hội quyết định vấn đề này như thế nào. Cụ thể là không quy định rõ cần phải đạt tỷ đa số tương đối hay phải là đa số tuyệt đối để quyết định của Quốc hội đưa một vấn đề ra trưng cầu ý dân có hiệu lực. Vì thế, cho dù Quốc hội có thực hiện thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân thì cũng không biết được quyết định của mình có hợp lệ hay không, trừ trường hợp đạt được 100% tổng số đại biểu Quốc hội tán thành.
Thứ năm, về cách thức trưng cầu ý dân, mặc dù trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể, bao gồm việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả của cuộc trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Nhưng trên thực tế do Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa quy định cụ thể các vấn đề này, cho nên nếu có tổ chức trưng cầu ý dân thì cũng không biết phải tổ chức theo trình tự, thủ tục nào, việc xác định kết quả trưng cầu ý dân ra sao và như thế nào thì kết quả trưng cầu ý dân mới được coi là hợp lệ và có hiệu lực,…
Thứ sáu, quy định về giá trị của kết quả trưng cầu ý dân của pháp luật hiện hành chưa rõ ràng, cho nên nếu có tổ chức trưng cầu ý dân thì cũng không biết kết quả cuộc trưng cầu ý dân có giá trị như thế nào. Pháp luật hiện hành không quy định về giá trị của kết quả trưng cầu ý dân, trong khi pháp luật lại quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm báo cáo kết quả trưng cầu ý dân lên Quốc hội. Quy định này có thể hiểu là kết quả trưng cầu ý dân sẽ được báo cáo Quốc hội để xem xét và Quốc hội có quyền chấp nhận hay không chấp nhận kết quả đó; quyết định của Quốc hội mới là quyết định cuối cùng, còn ý chí của nhân dân biểu hiện ở kết quả trưng cầu ý dân chỉ có ý nghĩa để các cơ quan nhà nước tham khảo. Nếu hiểu như vậy thì đó không phải là trưng cầu ý dân mà là lấy ý kiến của nhân dân để tham khảo trước khi cơ quan nhà nước ra quyết định. Kinh nghiệm qua cách quy định của Hiến pháp năm 1946 cho thấy, với việc quy định rõ các vấn đề đưa ra để toàn dân phúc quyết đã gián tiếp thừa nhận giá trị thi hành của kết quả cuộc phúc quyết đó, tức ý chí của nhân dân thông qua cuộc phúc quyết như thế nào thì đó là quyết định cuối cùng và có hiệu lực thi hành.
Nguyễn Đình Thơ