Sau 06 năm triển khai thực hiện chứng thực quyền sử dụng đất tại địa phương đã tạo được rất nhiều thuận lợi cho người dân thực hiện quyền của mình một cách thuận lợi nhất, khi mà các tổ chức hành nghề công chứng còn quá ít chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội. Cái thuận lợi của việc giao thẩm quyền chứng thực liên quan đến quyền sử dụng đất cho chính quyền địa phương cấp xã thì đã rõ. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công việc này còn gặp rất nhiều sai sót, khó khăn do nhiều nguyên nhân khác nhau làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và tiềm ẩn nhiều rủi ro gây tranh chấp khó giải quyết.
Từ thực trạng...
Theo thống kê từ năm 2007 đến nay Thanh tra Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã tiến hành 40 cuộc thanh tra chuyên ngành về công tác chứng thực các hợp đồng giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất tại 40 xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh. Qua thanh tra công tác này tại địa phương cho thấy hầu hết các địa phương được thanh tra đều có những sai phạm trong công tác chứng thực các hợp đồng giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất của người dân. Cụ thể như trong hồ sơ hợp đồng giao dịch thiếu nhiều loại giấy tờ theo quy định tại Thông tư 04 như không có Phiếu yêu cầu chứng thực hợp đồng, văn bản, Bản sao Giấy chứng minh nhân dân; bản sao giấy tờ chứng minh thẩm quyền của người đại diện (nếu là người đại diện); Bản sao các loại giấy để chứng minh về tài sản như Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; trong hợp đồng không có ký tắt từng trang hợp đồng, còn viết xen dòng, đè dòng, gạch xóa, viết thêm không đúng quy định... Đặc biệt có nhiều trường hợp chứng thực hợp đồng vi phạm nghiêm trọng thủ tục chứng thực, ví dụ như trong hợp đồng thế chấp, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mà tài sản thuộc sở hữu chung của hộ gia đình nhưng chỉ có một thành viên trong gia đình ký vào hợp đồng, thường là người chồng, nhưng cũng được cấp chính quyền địa phương ký chứng thực, hoặc chứng thực hợp đồng giao dịch liên quan đến tài sản thuộc sở hữu chung mà trong đó có chủ sở hữu chung bị chết nhưng không làm các thủ tục về khai nhận di sản thừa kế mà vẫn chứng thực là chưa đúng với quy định pháp luật về công chứng, chứng thực. Thậm chí có địa phương còn chứng thực những hợp đồng giao dịch về quyền sử dụng đất trong khi người sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này đã vi phạm vào Điều 66 Nghị định 84/2007/NĐ-CP của Chính Phủ. Những điều này sẽ ảnh hưởng đến nguyên tắc giao dịch hợp đồng, không đảm bảo tính an toàn pháp lý cho người dân.
… đến những hệ quả
Chính vì chứng thực những hợp đồng giao dịch trái pháp luật như vậy cho nên trong thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp tranh chấp, khiếu kiện rất khó giải quyết hậu quả. Cụ thể đã có nhiều trường hợp UBND cấp xã chứng thực hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất của hộ gia đình nhưng trong hợp đồng chỉ có chữ ký của người chồng, không có chữ ký của người vợ và các thành viên đồng sở hữu khác. Khi phát sinh tranh chấp mới biết rằng người chồng đã tự ý chuyển nhượng quyền sử dụng đất là tài sản chung của hộ gia đình mà không có sự thống nhất của các đồng sở hữu.
Theo nguyên tắt ký chứng thực hợp đồng thì các bên tham gia giao dịch hợp đồng phải ký trước mặt người có thẩm quyền chứng thực, người có thẩm quyền ký chứng thực phải kiểm tra năng lực hành vi dân sự của họ, kiểm tra sự tự nguyện giao kết... nhưng do chủ quan, tin tưởng hoặc vì những nguyên do nào đó mà nguyên tắt này không được công chức tư pháp, hộ tịch và người có thẩm quyền chứng thực quan tâm, nên trong thực tế đã có trường hợp người con lừa dối cha mượn sổ đỏ của cha để vay tiền ngân hàng và đưa cho ông cụ ký trước vào “bảng hợp đồng vay ngân hàng”. Nhưng thực chất đó là hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất. Sau đó hợp đồng này được địa phương ký chứng thực. Chỉ đến khi người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đến nhận đất và nhận tài sản thì ông cụ mới biết rằng nhà và đất của mình đã sang tay người khác. Tình ngay nhưng lý gian, ông cụ chỉ còn biết chống gậy đi gõ cửa các cơ quan công quyền để kêu cứu. Trong trường hợp này có thể nói công chức tư pháp hộ tịch và người có thẩm quyền chứng thực đã “giúp sức tích cực” cho việc chứng thực hợp đồng trái pháp luật này. Những trường hợp này còn phát sinh một hệ lụy khác đó là làm cho gia đình họ mâu thuẫn với nhau, cha không nhìn con, vợ không nhìn chồng, anh em bất hòa...
Mặc dù Điều 66 Nghị định 84/2007/NĐ-CP của Chính Phủ đã quy định kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2008, người sử dụng đất phải có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, qua công tác thanh tra đã phát hiện có những địa phương vẫn chứng thực các hợp đồng giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất trong khi người dân chưa được cấp có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vì vậy khi xảy ra những tranh chấp rất khó giải quyết, vì các cơ quan chức năng không có căn cứ pháp lý để xác định được chính xác thửa đất bị tranh chấp đó bao nhiêu mét, giới cận Đông, Tây, Nam, Bắc như thế nào...?
Chính vì chứng thực ẩu, không tuân thủ nguyên tắt như vậy, nên trong thực tế cũng đã có những trường hợp công chức tư pháp hộ tịch và người có thẩm quyền chứng thực bị xử lý kỷ luật liên quan đến trách nhiệm chứng thực của mình và có thể sẽ phải đối mặt với trách nhiệm bồi thường. Vẫn còn nhiều hợp đồng đã được chính quyền địa phương cấp xã chứng thực chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất như trên tiềm ẩn nhiều nguy cơ phát sinh tranh chấp, gây những hệ lụy khó lường.
Đi tìm nguyên nhân
Qua công tác thanh tra trong thời gian qua cho thấy những sai phạm này xuất phát từ những nguyên nhân sau:
Thứ nhất: Công tác tham mưu chứng thực các hợp đồng giao dịch này là của công chức tư pháp, hộ tịch cấp xã, trong khi biên chế về công chức hộ tịch cấp xã hiện nay chỉ có từ 01 đến 02 công chức lại phải đảm nhiệm rất nhiều công việc. Hơn nữa, trình độ của công chức tư pháp, hộ tịch cấp xã chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ được giao, chế độ đãi ngộ thấp cũng không kích thích được lòng hăng say nghiên cứu, cống hiến của họ. Theo quy định tại Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV ngày 28/4/2009 của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp, Phòng tư pháp và công tác tư pháp cấp xã thì công chức tư pháp hộ tịch cấp xã phải đảm nhiệm đến 12 đầu việc. Đó là chưa kể những công việc khác mà công chức tư pháp hộ tịch phải làm tại địa phương như tham gia giải quyết khiếu nại, tranh chấp, phối hợp với các bộ phận khác... Với một số lượng công việc lớn như vậy nhưng biên chế cho bộ phận này còn ít chưa đảm bảo yêu cầu công việc được giao. Theo thống kê hiện nay trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi có 184 xã, phường, thị trấn với 295 công chức tư pháp hộ tịch, đã có 109 đơn vị bố trí 02 công chức tư pháp hộ tịch. Như vậy bình quân mỗi xã mới chỉ được bố trí 1,6 công chức tư pháp, hộ tịch. Con số này đã cho thấy sự bất cập và quá tải trong công việc của công chức tư pháp, hộ tịch ở địa phương. Với số lượng người và khối lượng công việc như vậy thì chỉ cần thực hiện hai công việc là đăng ký hộ tịch và chứng thực bản sao giấy tờ, chữ ký thì cũng đã chiếm hết thời gian làm việc của công chức tư pháp hộ tịch.
Thứ hai: Mặc dù theo quy định tại Thông tư liên tịch số 04 thì công chức tư pháp hộ tịch làm nhiệm vụ tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ yêu cầu chứng thực của công dân, tham mưu cho lãnh đạo địa phương ký chứng thực hợp đồng giao dịch về quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, qua công tác thanh tra của thanh tra Sở Tư pháp Quảng Ngãi trong thời gian qua cho thấy vẫn còn một số địa phương giao công việc tiếp nhận hồ sơ tham mưu chứng thực hợp đồng về quyền sử dụng đất cho bộ phận địa chính xã đảm nhiệm. Khi thực hiện công tác tham mưu chứng thực, bộ phận địa chính xã không có sổ để ghi các việc chứng thực hợp đồng, giao dịch và thực sự trong quá trình tham mưu chứng thực, do không đúng chuyên môn, nghiệp vụ nên bộ phận địa chính cũng không chú ý nhiều đến tính pháp lý của hợp đồng giao dịch mà phần lớn chỉ quan tâm đến vị trí thửa đất, bản đồ trích lục, loại đất gì... Chính những điều này cũng là nguyên nhân gây ra nhiều sai sót đáng tiếc.
Thứ ba: Do nhận thức của không ít người dân chưa hiểu hết những trình tự quy định của pháp luật nên có sự tác động không nhỏ đến công chức tư pháp hộ tịch và người có thẩm quyền chứng thực. Nếu thực hiện đúng theo trình tự quy định của pháp luật thì người dân cho rằng cán bộ gây khó khăn, nhũng nhiễu. Đặc biệt là ở địa phương cấp xã, cán bộ địa phương thường phải đối mặt với những việc khó xử giữa tình và lý. Có nhiều mối quan hệ như làng xóm, anh em, bạn bè, họ hàng... chi phối, “cái tình” nhiều lúc “lớn” hơn “cái lý” nên đã có tác động không nhỏ trong quá trình giải quyết công việc ở địa phương, nhiều khi biết giải quyết như vậy là sai nhưng vì chỗ thân tình quen biết, nên những người có thẩm quyền chứng thực dễ dàng bỏ qua những thủ tục quy định của pháp luật dẫn đến việc làm sai.
Thứ tư: Có những trường hợp công chức tư pháp hộ tịch không biết việc làm đó là sai do trình độ, năng lực chuyên môn kém vì chưa được đào tạo bài bản dẫn đến công tác tham mưu có nhiều sai sót. Chúng ta thử làm một phép so sánh. Cũng là công việc công chứng, chứng thực một hợp đồng giao dịch giữa một Công chứng viên với công chức tư pháp cấp xã và người có thẩm quyền chứng thực cấp xã sẽ thấy sự chênh lệch về yêu cầu trình độ. Để trở thành Công chứng viên có thẩm quyền công chứng một hợp đồng, họ phải qua đào tạo bài bản về pháp luật như phải có bằng cử nhân luật, có thời gian công tác pháp luật từ năm năm trở lên tại các cơ quan, tổ chức; phải học qua lớp nghiệp vụ đào tạo nghề công chứng và phải trải qua thời gian tập sự hành nghề công chứng. Trong khi đó, trình độ của công chức tư pháp cấp xã và người có thẩm quyền chứng thực thì không có một quy định nào cả, thậm chí có công chức tư pháp mới học hết bậc phổ thông trung học, cho nên việc tham mưu trong công tác chứng thực gặp nhiều sai sót là điều khó tránh khỏi.
Bên cạnh nguyên nhân của việc công chức tư pháp hộ tịch không hiểu hết quy định của pháp luật do trình độ, năng lực chuyên môn hạn chế vì chưa được đào tạo bài bản dẫn đến làm sai thì trong thực tế cũng có nhiều trường hợp công chức tư pháp hộ tịch đã qua đào tạo về pháp luật, hiểu biết pháp luật nhưng vẫn cố ý làm sai do nhiều nguyên nhân khác nhau. Có thể là vì nể tình quen biết, có thể là do “niềm tin nội tâm”, có thể là do chủ quan và cũng có nhiều trường hợp là do sức ép từ những người có thẩm quyền khác bắt buộc phải làm, mặc dù biết làm như vậy là không đúng.
Cho dù là nguyên nhân gì đi chăng nữa thì cũng khó có thể chấp nhận được vì phải ý thức được rằng người có thẩm quyền chứng thực phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hợp đồng giao dịch mà mình ký chứng thực, phải biết tôn trọng quyền tài sản của người khác và phải biết sợ hậu quả pháp lý nếu xảy ra tranh chấp và phải gánh chịu hậu quả pháp lý về việc chứng thực của mình.
Những nguyên nhân trên đây có thể được coi là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất gặp nhiều sai sót ở địa phương trong thời gian qua.
Và những kiến nghị:
Từ thực tiễn trên, xin đưa ra một vài kiến nghị sau để nâng cao chất lượng chứng thực hợp đồng giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất của địa phương trong thời gian tới:
Thứ nhất: Cần tăng cường năng lực cho công chức Tư pháp địa phương bằng cách chính quyền địa phương và các ngành có liên quan cần bố trí, tạo điều kiện cho công chức Tư pháp hộ tịch được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ để đáp ứng được yêu cầu công tác hiện nay.
Mặc dù trong những năm qua Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã phối hợp với trường Đại học Luật Hà Nội và Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh mở 3 khóa đào tạo Trung cấp Luật với hơn 400 học viên là những công chức cấp xã để bổ sung cho đội ngũ công chức tư pháp hộ tịch trên địa bàn. Tuy nhiên, những công chức đã được đào tạo trình độ trung cấp luật làm việc Tư pháp hộ tịch được một thời gian lại chuyển sang làm công việc khác, trong khi chưa có người khác thay thế, điều này cũng đã ảnh hưởng không ít đến công tác tư pháp ở địa phương. Vì vậy, hiện nay ở địa phương xã nào đã có công chức tư pháp hộ tịch có trình độ trung cấp luật trở lên thì cần giữ nguyên, không được bố trí công tác khác, trừ khi đã có người có chuyên môn phù hợp thay thế để khỏi bị lỗ hổng trong công tác cán bộ và địa phương nào công chức tư pháp hộ tịch chưa được đào tạo Luật thì địa phương đó cần tạo điều kiện về thời gian, kinh phí...để công chức tư pháp được đi đào tạo các lớp Luật tại chức để đảm bảo yêu cầu giải quyết công việc hiện nay.
Thứ hai: Các ngành chức năng cần quan tâm bố trí tăng thêm biên chế cho Tư pháp cấp xã vì hiện nay còn nhiều địa phương chỉ có 1 công chức tư pháp, hộ tịch thì không thể giải quyết hết các công việc được giao. Mặc dù chủ trương của tỉnh đã cho phép công chức tư pháp hộ tịch cấp xã được biên chế 02 người nhưng trong quá trình thực hiện ở nhiều địa phương còn gặp những vướng mắc nên chưa bố trí được. Thiết nghĩ các ngành chức năng cần có biện pháp tích cực để tháo gỡ những khó khăn này. Phải bố trí biên chế cho bộ phận tư pháp xã, ít nhất phải được 02 công chức đã qua đào tạo chuyên môn mới đảm bảo giải quyết tốt công việc được giao.
Thứ ba: Chính quyền địa phương cần có kế hoạch đẩy mạnh hơn nữa công tác tuyền truyền và phổ biến các quy định của pháp luật nói chung và pháp luật về chứng thực quyền sử dụng đất nói riêng cho nhân dân ở địa phương bằng nhiều hình thức sinh động, thiết thực, hiệu quả như phối hợp tuyên truyền trong những buổi sinh hoạt của Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý ở địa phương, Câu lạc bộ Thanh niên với pháp luật và các buổi sinh hoạt của các tổ chức, hội, đoàn thể như Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Hội Phụ nữ...Thông qua các buổi sinh hoạt đó cần có lồng ghép chương trình tuyên truyền phổ biến pháp luật đến nhân dân để nhân dân nắm rõ hơn những quy định của pháp luật về trình tự thủ tục chứng thực quyền sử dụng đất. Đồng thời cần phải niêm yết công khai tại trụ sở UBND xã các thủ tục từ trình tự, cách thức thực hiện, các giấy tờ cần phải có để thực hiện chứng thực quyền sử dụng đất...cho nhân dân được biết để tiện theo dõi, giám sát và thực hiện theo quy định.
Thứ tư: Cần có những cuộc tập huấn chuyên môn về công tác chứng thực cho địa phương, đồng thời tăng cường hơn nữa công tác thanh tra, kiểm tra để phát huy những mặt tích cực, những việc làm hay để làm mô hình nhân rộng, đồng thời kịp uốn nắn, khắc phục những sai phạm. Cụ thể Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình cần có kế hoạch tổ chức lớp tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ về công tác chứng thực quyền sử dụng đất theo Thông tư 04 cho các công chức tư pháp hộ tịch và người có thẩm quyền chứng thực cấp xã trên địa bàn toàn tỉnh để cung cấp những kiến thức cơ bản về lĩnh vực chứng thực cho đội ngũ này. Thanh tra Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp các huyện tăng cường hơn nữa công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành việc chứng thực của UBND cấp xã để kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những sai sót.
Thứ năm: Kiến nghị Lãnh đạo Phòng Tư pháp các huyện trong các cuộc họp báo cáo định kỳ của mình với các công chức tư pháp hộ tịch cấp xã trên địa bàn huyện cần thường xuyên chấn chỉnh, nhắc nhở các công chức tư pháp hộ tịch phải lưu ý đến nghiệp vụ chứng thực, tránh để xảy ra những sai sót. Bên cạnh đó, trong các cuộc họp báo cáo, Lãnh đạo Phòng Tư pháp các huyện cần căn cứ vào các Kết luận thanh tra của Sở Tư pháp trong công tác thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực chứng thực quyền sử dụng đất đối với UBND cấp xã để phổ biến, rút kinh nghiệm chung, phát huy những nhân tố tích cực, những mô hình hay, cách làm tốt đồng thời chỉ ra những sai sót, khuyết điểm của đơn vị được thanh tra để công chức tư pháp hộ tịch các xã xem đó là bài học kinh nghiệm chung của mình.
Lãnh đạo Phòng Tư pháp các huyện cần có kế hoạch rà soát lại những xã nào còn giao nhiệm vụ tiếp nhận hồ sơ, tham mưu chứng thực quyền sử dụng đất cho bộ phận địa chính xã thực hiện thì cần kiến nghị lãnh đạo địa phương xã đó giao lại nhiệm vụ này cho công chức tư pháp hộ tịch đảm nhiệm theo đúng quy định tại Thông tư 04 và phải có đầy đủ Sổ chứng thực hợp đồng giao dịch để ghi chép, lưu trữ các việc chứng thực theo đúng quy định.
Thứ sáu: Cần xem xét lại việc thực hiện đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi theo hướng đẩy nhanh hơn nữa kế hoạch phát triển các tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn các huyện. Bởi vì hiện nay theo đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đã được UBND tỉnh phê duyệt thì giai đoạn 1 của lộ trình phát triển các tổ chức hành nghề công chứng (từ năm 2010 đến 2015) chỉ “tập trung củng cố, kiện toàn nhằm nâng cao chất lượng hoạt động của các Phòng Công chứng hiện có”... và lộ trình đến năm 2020 thì “Phấn đấu đến năm 2020 thì mỗi huyện có ...1 tổ chức hành nghề công chứng”. Tuy nhiên, từ trước đến nay trên địa bàn tỉnh mới chỉ có ... 1 Phòng Công chứng. Như vậy, trong thời gian 5 năm chỉ có “kiện toàn” 1 Phòng Công chứng và 10 năm sau mới phấn đấu 1 huyện có một tổ chức hành nghề công chứng thì có thể nói rằng tốc độ phát triển quá chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội. Nếu như không đẩy mạnh công tác này thì e rằng việc từng bước chuyển giao việc chứng thực hợp đồng, giao dịch từ UBND cấp xã cho các tổ chức hành nghề công chứng theo quy định của Luật Công chứng và Thông tư số 03/2008/TT-BTP ngày 25/8/2008 của Bộ Tư pháp vẫn còn khá xa vời.
Bùi Đăng Vương - Thanh tra Sở Tư pháp Quảng Ngãi