Rà soát, hệ thống hoá pháp luật là hoạt động nhằm tăng cường tính hệ thống của hệ thống pháp luật, nó phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhìn nhận tổng quát đối với pháp luật hiện hành, phát hiện những điểm không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật để có biện pháp khắc phục, hoàn thiện. Mục tiêu trực tiếp của rà soát, hệ thống hoá là nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước. Mục đích của hệ thống hoá pháp luật là nhằm góp phần xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh và thống nhất. Chính vì vậy, hệ thống hoá có tác dụng tạo ra cơ sở về pháp lý cho sự đổi mới về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho văn bản đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hoà giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành. Hệ thống hoá pháp luật một mặt có ý nghĩa trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, mặt khác phục vụ trực tiếp cho việc nâng cao ý thức pháp luật, đồng thời còn góp phần tạo ra những tiền đề pháp lý cần thiết cho tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước nói chung và của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng, đặc biệt là trong bối cảnh nước ta đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới.
Mặc dù là một công tác khó, phức tạp và trong từng thời gian nhất định pháp luật chưa quy định cụ thể nhưng nhận thức được ý nghĩa của hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, ngay từ năm 1995 hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Quảng Ngãi đã được Sở Tư pháp tỉnh và các cơ quan trong tỉnh phối hợp thực hiện đem lại những kết quả từ thấp đến cao, qua đó rút kinh nghiệm cho lần sau đạt hiệu quả cao hơn và tiến đến việc triển khai thực hiện một cách toàn diện, đầy đủ, đúng quy trình của nội dung rà soát, hệ thống hoá: Xác định văn bản pháp lý cao hơn để phục vụ rà soát, hệ thống hoá; tra cứu; thu thập văn bản; nghiên cứu; đối chiếu, so sánh với quy định của pháp luật để loại bỏ những văn bản chồng chéo, mâu thuẫn; tham mưu trình quyết định công bố danh mục văn bản hết hiệu lực, còn hiệu lực, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc thay thế; xuất bản và phát hành sách tập hệ thống hoá cho các cơ quan trong tỉnh biết và áp dụng thực hiện.
Kết quả bước đầu là vào năm 1995, Sở Tư pháp đã rà soát, hệ thống hoá văn bản và xuất bản Tập hệ thống hoá văn bản của Uỷ ban nhân dân tỉnh năm 1995; tiếp đến, thực hiện Tổng rà soát văn bản trong 20 năm theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ nhưng kết quả đem lại chưa hoàn chỉnh do Trung ương tạm dừng. Trong khi hệ thống pháp luật chưa quy định về rà soát, hệ thống hoá và công báo ở địa phương nhưng Uỷ ban nhân dân tỉnh đã chỉ đạo xuất bản và phát hành: Tập văn bản của Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành từ năm 1998-2002; Tập hệ thống hoá văn bản của Uỷ ban nhân dân tỉnh trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo; Tập 1 và 2 Sách về cơ chế chính sách khuyến khích phát triển kinh tế-xã hội tỉnh Quảng Ngãi nhưng việc triển khai vào thời điểm này do Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện và cũng chỉ thực hiện ở mức độ tập hợp hoá nên chưa công bố được danh mục các văn bản còn hiệu lực; danh mục văn bản hết hiệu lực; danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung và danh mục văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ. Từ năm 2004 - 2007, thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, sự chỉ đạo của Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân tỉnh, Sở đã thực hiện việc rà soát văn bản liên quan trên các lĩnh vực: Gia nhập WTO; thi hành Luật Cư trú; Chiến lược Biển Việt Nam; quy hoạch; thi hành Luật kinh doanh bất động sản; thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng và lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Quốc phòng với tổng số 281 văn bản, trong đó có 14 văn bản hết hiệu lực; 06 văn bản còn hiệu lực nhưng cần sửa đổi, bổ sung; 16 văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ; 245 văn bản còn hiệu lực nhưng việc rà soát này chỉ dừng lại ở việc kiến nghị chứ chưa công bố được danh mục các văn bản được rà soát hoặc tập hợp văn bản gửi về Trung ương rà soát. Đặc biệt, trong năm 2007 và đầu năm 2008, Sở đã tham mưu cho Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện và đạt kết quả cao việc rà soát, hệ thống hoá văn bản về lĩnh vực đất đai trong 12 năm từ năm 1996 - 2007 với tổng số văn bản được rà soát là 773 văn bản, trong đó có 42 văn bản của Hội đồng nhân dân và 731 văn bản của Uỷ ban nhân dân tỉnh. Kết quả, đã phát hiện và trình công bố 26 văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ; 66 văn bản hết hiệu lực; 26 văn bản cần sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế; 26 văn bản còn hiệu lực hoàn toàn và đã xuất bản sách Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực đất đai của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành từ năm 1996 - 2007 cấp cho các Sở, Ban, Ngành, địa phương áp dụng và thực hiện. Đồng thời, năm 2008 Sở tiếp tục tham mưu Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện việc rà soát văn bản về lĩnh vực Tư pháp của cấp tỉnh với tổng số văn bản được rà soát là 64 văn bản, đã phát hiện và trình công bố 18 văn bản hết hiệu lực; 10 văn bản cần sửa đổi, bổ sung; 05 văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ.
Có được những kết quả trên là do trong những năm qua lãnh đạo Sở đã có sự quan tâm, chú trọng nâng cao năng lực công tác chuyên môn, đầu tư về cơ sở vật chất phục vụ cho công tác văn bản bằng việc tham mưu trình Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành cơ chế, chính sách, hành lang pháp lý cho hoạt động này, đồng thời tạo điều kiện cho đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản của Sở được tham dự các đợt tập huấn về công tác văn bản do Bộ Tư pháp tổ chức, cử đi học các lớp quản lý hành chính nhà nước và tham gia các hoạt động khác có liên quan đến công tác văn bản để bổ sung kiến thức thực tiễn cho hoạt động này. Đây chính là những tiền đề đảm bảo cho sự thành công của công tác văn bản nói chung và công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản nói riêng.
Từ kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản những kinh nghiệm được đúc kết như: Một là, để có cơ sở pháp lý cho việc thực hiện cần tham mưu Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành Chỉ thị về tăng cường công tác rà soát, kiểm tra, văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh để đẩy mạnh hoạt động rà soát văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh; trong đó nêu rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc kiểm tra, rà soát văn bản, đặc biệt cơ quan chủ trì là cơ quan tư pháp các cấp đóng vai trò quan trọng và sự phối hợp thống nhất của các cơ quan có liên quan; cơ chế về kinh phí hỗ trợ cho công tác rà soát, kiểm tra để đảm bảo cho hoạt động này có hiệu quả. Hai là, cần bám sát nội dung yêu cầu của Bộ Tư pháp về những công việc cần phải làm và kết quả phải đạt được để tiến hành thực hiện việc rà soát. Theo đó, tuỳ vào mức độ phức tạp của lĩnh vực được rà soát, có thể phải tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành Quyết định về Kế hoạch thực hiện; quyết định thành lập Tổ rà soát, hệ thống hoá văn bản do Lãnh đạo phụ trách về lĩnh vực văn bản của Sở làm Tổ trưởng với các thành viên là các chuyên viên giỏi của các Sở, ngành tham gia và thành lập Tổ thư ký giúp việc cho hoạt động của Tổ rà soát. Đối với những lĩnh vực rà soát có quy mô lớn và phức tạp, sau khi có Kế hoạch rà soát văn bản của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Tổ rà soát xây dựng Kế hoạch rà soát văn bản cụ thể trong đó có phân công trách nhiệm cụ thể cho từng thành viên của Tổ để thực hiện. Ba là, tiến hành xác định văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để phục vụ cho công tác rà soát văn bản trên địa bàn tỉnh theo từng lĩnh vực và nội dung này được phát cho thành viên Tổ rà soát để làm cơ sở rà soát, đối chiếu. Bốn là, trong quá trình triển khai thực hiện việc rà soát từ thu thập văn bản đến công bố kết quả rà soát và tiến hành xuất bản sách hệ thống hoá, Sở phải luôn phối hợp chặt chẽ với các cơ quan ban ngành có liên quan để tiến hành công tác thu thập văn bản để lên danh mục thực hiện việc rà soát, phải cử cán bộ liên hệ với Trung tâm lưu trữ của tỉnh để tiến hành đối chiếu, tìm kiếm văn bản, thu thập văn bản và tìm kiếm văn bản từ nhiều nguồn khác nhau đảm bảo nguyên tắc rà soát là không bỏ sót văn bản. Năm là, khi tiến hành việc rà soát, đối với những văn bản có nội dung phức tạp thì Sở tiến hành ký hợp đồng với các cộng tác viên, các chuyên gia giỏi của các Sở, ngành có liên quan đến vấn đề, lĩnh vực mà nội dung văn bản đề cập để thực hiện việc rà soát. Trên cơ sở kết quả rà soát của các thành viên, Tổ rà soát tiến hành tổng hợp và gửi kết quả cho các Sở, Ngành, thành viên Tổ rà soát và Sở chuyên ngành để tham gia ý kiến lần cuối để đảm bảo sự huy động được trí tuệ tập thể một cách thống nhất, toàn diện và đúng pháp luật. Sáu là, kết thúc việc rà soát phải tham mưu Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành các quyết định công bố tổng danh mục văn bản có nội dung liên quan đến yêu cầu rà soát đã được rà soát; danh mục các văn bản còn hiệu lực, danh mục các văn bản hết hiệu lực, danh mục văn bản còn hiệu lực nhưng cần sửa đổi, bổ sung và danh mục văn bản cần huỷ bỏ, bãi bỏ hoặc thây thế, trong đó cần nêu rõ lý do và căn cứ pháp lý. Bảy là, để góp một phần vào kết quả rà soát, hệ thống hoá thì vào tháng 11 hàng năm trước Sở thường tham mưu trình Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành Chương trình xây dựng, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh cho năm tới. Đây là cơ sở để việc thống kê số lượng văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành hàng năm để phục vụ cho hoạt động thu thập văn bản để thực hiện việc rà soát cho những năm sau một cách thuận lợi. Mặt khác, việc đẩy mạnh công tác tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền, kiểm tra văn bản do cấp huyện gửi đến theo Nghị định số 135 năm 2003 của Chính phủ cũng góp phần nâng cao kiến thức, kinh nghiệm cho đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản của Sở để từ đó có các phương pháp tiếp cận văn bản một cách dễ dàng và nắm bắt được những quy định của pháp luật liên quan đến lĩnh vực rà soát và tình hình thực tế của địa phương để phục vụ tốt hơn cho hoạt động rà soát văn bản và đưa ra những kiến nghị xử lý văn bản sau rà soát một cách chính xác. Ngoài ra, việc nâng cao chất lượng của công tác thẩm định văn bản cũng là cơ sở để phục vụ tốt hơn cho hoạt động nghiên cứu văn bản trong quá trình rà soát văn bản. Đây là những kinh nghiệm thực tiễn đã giúp Sở hoàn thành được các yêu cầu của Bộ Tư pháp đối với công tác rà soát văn bản.
Tuy nhiên, qua thực tiễn ở địa phương khi thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật còn những bất cập: Thứ nhất, Luật và nghị định chỉ mới dừng lại ở các quy định chung mà chưa mang tính cụ thể, chưa có khái niệm rõ ràng chính thống bằng pháp luật về rà soát, hệ thống hoá; chưa quy định hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hoá và chế tài xử lý. Chính vì vậy dẫn đến các cấp, các ngành chưa thấy được tầm quan trọng của công tác này, coi đây là nhiệm vụ của riêng ngành tư pháp và dẫn đến làm hay không vẫn không phải chịu trách nhiệm gì. Thứ hai, tại Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 và Điều 12 Nghị định số 91 năm 2006 chỉ mới quy định cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản đó khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp hoặc văn bản có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung chứ chưa quy định rõ về thẩm quyền công bố Danh mục văn bản quy phạm pháp luật sau khi được rà soát, là giai đoạn cuối cùng của hoạt động rà soát. Nghĩa là chưa quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan công nhận kết quả rà soát, điều này dẫn đến khó khăn là không thực hiện hoàn thành quá trình rà soát, hệ thống hoá văn bản (việc tập hơn, xuất bản các tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật không thể tiến hành được) do kết quả rà soát chưa được công nhận. Thực chất công tác rà soát, hệ thống hoá là công tác pháp điển hoá mà pháp điển hoá là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kết quả của công việc pháp điển hoá là một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời và để muốn có một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời thì phải được cơ quan có thẩm quyền công nhận kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (tức là phải quyềnbố danh mục văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực; hết hiệu lực; sửa đổi, bổ sung; huỷ bỏ, bãi bỏ hoặc thay thế). Việc công bố danh mục các văn bản quy phạm pháp luật sau khi rà soát không chỉ đơn thuần là việc công bố, mà nó còn liên quan đến tính hiệu lực và tính pháp lý của các văn bản khi được công nhận kết quả rà soát, hệ thống hoá. Theo đó, người có thẩm quyền công bố văn bản giao trách nhiệm cho các cơ quan chuyên môn phải tham mưu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để trình văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế theo đúng Hiến pháp và pháp luật. Thứ ba, hiện nay Luật và Nghị định chưa quy định hướng dẫn về hình thức văn bản sử dụng để công bố danh mục các văn bản đã được rà soát. Thực tế trong thời gian qua, ở Trung ương, khi ban hành quyết định để công bố các danh mục văn bản thì Bộ Tư pháp ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt nhưng các Bộ, Ngành khác ở Trung ương thì lại ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm. Điều này tạo ra một sự không thống nhất trong việc ban hành quyết định để công bố các danh mục văn bản sau rà soát, gây khó khăn cho địa phương vận dụng khi thực hiện việc công bố danh mục các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã được rà soát. Thứ tư, Thông tư 09 năm 2007 của Liên Bộ Tư pháp-Tài chính có quy định kinh phí chi cho công tác rà soát, hệ thống hoá được vận dụng mức chi tại Thông tư liên tịch 109 năm 2004 là rất khó thực hiện ở địa phương, bởi vì Thông tư 109 đã bị Thông tư liên liên Bộ Tài chính tư pháp năm 2007 thay thế, nay lại chưa có văn bản mới ban hành. Thứ năm, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản ở cấp huyện và cấp xã chưa thực hiện được theo yêu cầu của hoạt động rà soát vì cán bộ làm công tác tư pháp ở cấp huyện và cấp xã thiếu và năng lực, trình độ chưa đáp ứng được so với yêu cầu của công việc. Do vậy, công tác rà soát, hệ thống hoá ở cấp huyện, xã hầu như không thực hiện được.
Để khắc phục những bất cập nêu trên, tạo hành lang pháp lý cho hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản trong thời gian đến đạt hiệu quả, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cần sớm ban hành Pháp lệnh quy định việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật theo Điều 93 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 để hướng dẫn thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá được đồng bộ và kịp thời. Chính phủ sớm có Nghị định để quy định chi tiết việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. Theo đó các nội dung cần quy định rõ trong nghị định như: Khái niệm rà soát, hệ thống hoá; nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm và sự phối hợp thực hiện rà soát, hệ thống hoá; thẩm quyền công bố danh mục văn bản sau khi rà soát, hệ thống hoá; hình thức văn bản để công bố danh mục văn bản rà soát, hệ thống hoá; trách nhiệm của các cấp, các ngành phải thực hiện việc tham mưu sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung Danh mục đã được người có thẩm quyền công bố; chế tài xử lý trách nhiệm nếu vi phạm trình tự, thủ tục, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện việc rà soát, rà soát hệ thống hoá. Bộ Tư pháp cần tiếp tục duy trì định kỳ tổ chức thực hiện việc bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cho lực lượng cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở địa phương, trong đó cần chú trọng tập huấn chuyên sâu vào những lĩnh vực văn bản khó như: WTO, đầu tư, xây dựng, tài chính. Liên Bộ Tư pháp và Tài chính cần ban hành Thông tư hướng dẫn cụ thể kinh phí cho hoạt động rà soát, hệ thống hoá. Ngoài ra, đề nghị Bộ Tư pháp quan tâm hỗ trợ một phần kinh phí từ nguồn dự án cho địa phương để thực hiện rà soát, hệ thống đạt kết quả./.
Hữu Duy