Sáng ngày 07/12/2012, dưới sự chủ trì của Trưởng Ban soạn thảo - Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Ban soạn thảo dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) đã có phiên họp đầu tiên.
Trong phiên họp này, ngoài việc ra mắt và thông qua Quy chế làm việc của Ban soạn thảo, Tổ biên tập, các thành viên Ban soạn thảo đã cho ý kiến chỉ đạo về kế hoạch xây dựng Luật, kế hoạch tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và đặc biệt là cho ý kiến chỉ đạo về mục tiêu, những quan điểm, định hướng lớn trong việc xây dựng dự án Luật.
Ban soạn thảo đã ghi nhận sự nỗ lực, cố gắng của Tổ biên tập trong việc tổ chức một số hoạt động, chuẩn bị nội dung, tài liệu trình Ban soạn thảo thảo luận, cho ý kiến tại Phiên họp lần thứ nhất này, đề nghị Ban soạn thảo, Tổ biên tập cần nỗ lực trong việc thực hiện kế hoạch xây dựng dự án Luật, đảm bảo trình Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp tháng 5/2014 và trình Quốc hội thông qua vào tháng 10/2014.
Về hoạt động đánh giá tác động, đây là vấn đề quan trọng, cần xây dựng kế hoạch hoạt động cụ thể.
Vì đây là Dự án lớn, quan trọng, đề nghị Tổ biên tập nghiên cứu xây dựng kế hoạch truyền thông cụ thể, để từ đó tổng hợp dư luận, định hướng dư luận đảm bảo chất lượng xây dựng dự án Luật.
Về kế hoạch tổng kết thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
Ban soạn thảo đề nghị xây dựng kế hoạch tổ chức tổng kết Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 theo mục đích hợp nhất 02 luật; đồng thời, xác định rõ nội dung tổng kết, đối tượng tổng kết trên cơ sở phân loại cụ thể theo trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi đối tượng; kết hợp việc tổng kết chung với việc tổng kết theo chuyên đề (Văn phòng Chính phủ tổng kết việc hướng dẫn thi hành pháp luật; Tòa án nhân dân tối cáo tổng kết thực tiễn áp dụng pháp luật, việc áp dụng hệ thống văn bản QPPL vào công tác xét xử, nhất là trong điều kiện xây dựng án lệ; Văn phòng Quốc hội và Ủy ban pháp luật tổng kết công tác phối hợp xây dựng pháp luật, công tác thẩm tra; khối các cơ quan khác như Mặt trận TQVN,…
Sự cần thiết, ý nghĩa của việc xây dựng dự án Luật Tất cả các thành viên Ban soạn thảo có mặt trong phiên họp đều khẳng định sự cần thiết, ý nghĩa quan trọng của việc nghiên cứu, xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất). Dự án Luật này đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII và Chương trình chuẩn bị năm 2012 và năm 2013. Xây dựng dự án luật này có ý nhgĩa lớn, tạo công cụ về mặt thể chế nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, nhất là trong điều kiện thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, ba khâu đột phá chiến lược trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.
Quy chế làm việc của Ban soạn thảo, Tổ biên tập
Ban soạn thảo đề nghị Tổ biên tập tiếp tục hoàn thiện dự thảo Quy chế theo hướng cần quy định đầy đủ, cụ thể về nguyên tắc hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn của Ban soạn thảo, Trưởng ban, các thành viên Ban soạn thảo và Tổ biên tập bảo đảm cho các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên bập nắm rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mình; bảo đảm phân định rõ trách nhiệm của Ban soạn thảo và Tổ biên tập, nhất là trách nhiệm của Tổ biên tập tránh chồng chéo, nhầm lẫn giữa trách nhiệm của Ban soạn thảo với Tổ biên tập, không để tình trạng Ban soạn thảo gánh phần trách nhiệm hay làm thay những công việc thuộc trách nhiệm của Tổ biên tập.
Về kế hoạch xây dựng dự án Luật
Ban soạn thảo đề nghị Tổ biên tập nghiên cứu nhằm hoàn thiện kế hoạch xây dựng dự án Luật theo các nội dung sau:
Xây dựng kế hoạch trên cơ sở xác định thời điểm trình Quốc hội cho ý kiến vào tháng 5/2014, trình Quốc hội thông qua vào tháng 10/2014; đồng thời, gắn với kế hoạch xây dựng dự án luật này với kế hoạch sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 nhằm đảm bảo gắn kết nội dung của dự thảo Luật với các nội dung sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp 1992 như vấn đề về thẩm quyền, tính chất tự quản của chính quyền địa phương;
Đây là một dự án lớn, nội dung có nhiều vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, ngành và do vậy cần xác định rõ nội dung cụ thể của mỗi phiên họp để xác định, cân đối thời điểm tổ chức từng phiên họp. Gắn với việc xác định các phiên họp của Ban soạn thảo, đề nghị xây dựng kế hoạch làm việc cụ thể của Tổ biên tập, theo đó chỉ rõ từng hoạt động mà Tổ biên tập cần thực hiện, nhất là những hoạt động chuẩn bị tổ chức các phiên họp của Ban soạn thảo không để tình trạng Ban soạn thảo phải làm thay, thảo luận về những vấn đề thuộc trách nhiệm của Tổ biên tập. Nếu cần thiết có thể thành lập nhóm chuyên trách giúp Tổ biên tập, Ban soạn thảo trong quá trính xây dựng dự án Luật.
Đề nghị chỉnh lý kế hoạch xây dựng dự án Luật thật cụ thể về nội dung làm việc, tiến độ, chất lượng, nhằm đảm bảo trình tự thực hiện, theo đó, xác định rõ từng nội dung hoạt động, thời gian thực hiện, thời điểm hoàn thành; làm rõ quy trình làm việc của Ban soạn thảo, Tổ biên tập trong từng hoạt động cụ thể, từ việc tổ chức hội thảo, tọa đàm, lấy ý kiến hay chuẩn bị nội dung trình Chính phủ cho ý kiến về những định hướng, chính sách lớn,…
Đề nghị xác định rõ Kế hoạch khảo sát trong nước, cũng như kế hoạch khảo sát ở nước ngoài nhằm học tập kinh nghiệm phù hợp với thực tiễn Việt Nam. Nếu cần thiết xây dựng nội dung, kế hoạch kêu gọi tài trợ từ các dự án hợp tác hay các diễn đàn hợp tác về pháp luật.
Mục tiêu, quan điểm, định hướng xây dựng dự án Luật
Hiện nay về cơ bản, hệ thống pháp luật của Việt Nam đã được hình thành khá đầy đủ, góp phần quan trọng vào việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới nói chung và tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia nói riêng. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, còn nhiều vấn đề đang đặt ra cần phải được giải quyết mà theo Bộ trưởng Hà Hùng Cường là phải “khắc phục những tồn tại lớn đang cản trở sự phát triển của đất nước”. Do vậy, Bộ trưởng đề nghị cần bổ sung nội dung về bối cảnh xây dựng dự án Luật, như thực trạng phát triển kinh tế - xã hội, thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam, quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật; nội dung về dự báo việc hoàn thiện hệ thống pháp luật từ nay đến năm 2020 và định hướng của giai đoạn 2020 – 2030 hay lâu hơn nữa; sự cần thiết của việc hợp nhất hai luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà theo Thứ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long là “chưa có một quốc gia nào trên thế giới có hai luật khác nhau cùng điều chỉnh một lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật như ở Việt Nam”.
Trên cơ sở Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Thứ trưởng Lê Thành Long cho biết, dự án Luật này sẽ xác định rõ thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung VBQPPL. Chẳng hạn, nghiên cứu xem xét giảm bớt thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số cơ quan như Chủ tịch nước (phù hợp với Hiến pháp sửa đổi); Ủy ban Thường vụ Quốc hội (chỉ ban hành VBQPPL trong trường hợp được Quốc hội ủy quyền dưới hình thức Pháp lệnh và phải báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất); TANDTC, VKSNDTC. Đối với chính quyền địa phương, xem xét bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã.
Về hình thức VBQPPL, nghiên cứu xem xét thực hiện chủ trương mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành VBQPPL dưới một hình thức. Theo đó, không quy định loại nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là VBQPPL; nghiên cứu, xem xét sự cần thiết của nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC; bỏ hình thức chỉ thị của UBND các cấp…
Phát biểu về định hướng xây dựng này, Bộ trưởng Hà Hùng Cường nhất trí phải thu gọn hình thức VBQPPL, song gọn lại như thế nào thì cần nghiên cứu cụ thể. Đáng chú ý, Bộ trưởng nhấn mạnh, đến lúc phải làm rõ được khái niệm VBQPPL. Bộ trưởng chia sẻ: “Lâu nay, chúng ta vẫn cho rằng quyết định đặc xá là VBQPPL, nhưng tôi cho rằng đây không phải là VBQPPL. Mặt khác, một số chủ thể như TANDTC, VKSNDTC cũng trình dự án luật thì cần nghiên cứu, khảo sát xem có nước nào quy định như vậy không”.
Quy trình ban hành VBQPPL quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 bắt đầu bộc lộ những khó khăn, vướng mắc, bất cập nhất định. Vì vậy, Luật hợp nhất dự kiến đổi mới theo hướng đơn giản hóa, minh bạch, xác định trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức mà vẫn bảo đảm tiến độ và chất lượng VBQPPL cũng như đảm bảo tính chặt chẽ trong quy trình ban hành VBQPPL mà vẫn có sự linh hoạt trong một số trường hợp nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn trong giai đoạn hoàn thiện thể chế.
Bàn về đổi mới quy trình, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Sỹ Dũng nêu trình tự: “Trước tiên, Bộ chuyên ngành dứt khoát phải chứng minh được đâu là vấn đề nóng bỏng cần điều chỉnh. Qua nghiên cứu vấn đề ấy phải phát hiện nguyên nhân, trong các nguyên nhân có nguyên nhân nào xuất phát từ hành vi của con người thì mới làm luật, làm chính sách. Cuối cùng mới trình Chính phủ để Chính phủ ưu tiên xử lý”.
Ông Đỗ Minh Sơn, Trưởng phòng Văn bản pháp quy kiến nghị, dự án Luật này nên quy định cho phép cơ quan soạn thảo dự án luật có thể rút văn bản khi đã trình Quốc hội mà thay đổi căn bản so với đề xuất xây dựng. Ngoài ra, việc xem xét, thông qua cũng cần có sự linh hoạt hơn. Chẳng hạn, cơ chế của thành phố Hà Nội khá linh hoạt khi cho phép gửi 3 loại văn bản gồm báo cáo của cơ quan chủ trì soạn thảo, báo cáo thẩm định của cơ quan thẩm định, báo cáo thẩm tra của cơ quan độc lập (Văn phòng Ủy ban) cho Chủ tịch HĐND thành phố xem xét, quyết định.
Theo Bộ trưởng Hà Hùng Cường, quy trình ban hành VBQPPL hiện quá bất cập. Tới đây cần làm rõ ai có quyền trình dự án luật, ai có quyền ban hành VBQPPL… Bên cạnh đó, Bộ trưởng khẳng định phạm vi áp dụng của Luật này sẽ không điều chỉnh việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; quy trình tham gia và ký kết các Điều ước quốc tế.
Kết luận phiên họp, Trưởng Ban soạn thảo đề nghị Tổ biên tập khẩn trương chỉnh sửa Báo cáo về sự cần thiết, mục tiêu, những quan điểm, định hướng lớn trong việc xây dựng dự án Luật (hợp nhất) và Đề cương báo cáo chung Tổng kết Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 cho phiên họp lần thứ hai của Ban soạn thảo trong khoảng thời gian cuối tháng 01 năm 2013.
Trần Hồng Hạnh - Vụ Các VĐCVXDPL
Hồng Minh